欧盟转基因产品国际贸易监管及对中国的启示

赵晶晶

转基因产品国际贸易主要由世界贸易组织(WTO)法律体系和《卡塔赫纳生物安全议定书》(以下简称《议定书》)共同规制。《议定书》是全球第一个关于转基因生物越境转移的国际环境条约。WTO法与《议定书》的内容有互相重叠之处，实践中可能引起与贸易和环境相关的条约冲突及贸易争端。

各国根据经济、环境、健康、安全、科技水平等因素对转基因生物采取不同的国内政策和法规制度，其规制既有相似之处也有重大差异。欧盟及其二十七个成员国均是WTO和《议定书》的成员方，亦是全球环境治理的主要参与者。欧盟及其成员国在执行和履行WTO协定和《议定书》的所有义务方面具有共同的权限。通常情况下，欧盟委员会代表欧盟及其成员国在WTO和《议定书》之下进行谈判并采取履约行动。

本文拟在介绍欧盟转基因产品立法框架的基础上，分析和研判欧盟转基因监管制度有可能引起的贸易争端，这对我国转基因产品贸易监管制度的发展和完善有重要的借鉴意义。本文梳理、总结欧盟现行转基因生物法规和制度及相关案例，探究欧盟实践中有可能面临的与转基因产品国际贸易相关的争端和冲突，分析了欧盟问题对我国的启示及我国发展完善转基因产品国际贸易监管制度过程应当注意的问题，从而为政府科学决策提供依据。

一、欧盟转基因产品的现状

欧盟现拥有二十七个成员国，其人口总数约占全球人口的6.9%，其年度总GDP约占全球GDP的20%。在欧盟，转基因作物的批准相对缓慢，转基因作物的种植率也较低。截至2020年4月，欧盟仅允许一种转基因作物(Bt玉米)的田间种植(1)Amflora马铃薯于2010年3月2日在欧盟获得了种植许可，但是后来欧洲法院认为该许可程序不合法，于2013年12月13日取消了该许可。。 由于欧盟市场更偏爱非转基因原料且农民种植转基因作物时须履行严格的报告程序，因此在欧盟国家种植转基因玉米的动力不足。国际农业生物技术应用服务组织(ISAAA)发布的《2018年全球生物技术/转基因作物商业化发展态势》显示，2018年仅有两个欧盟国家(西班牙和葡萄牙)种植了共120990公顷的Bt玉米，比 2017 年的 131535公顷减少了 8%，且其中95%出产于西班牙。

美国、欧盟和中国是全球三大国际贸易参与者。大量的转基因大豆和玉米作为动物饲料、食品和生物燃料被进口到欧盟。2018年，欧盟从阿根廷、巴西和美国进口的原料主要是转基因作物，包括大豆3000万吨，玉米1000万～1500万吨，油菜籽250万～450万吨。根据《2018年全球生物技术/转基因作物商业化发展态势》，2018 年年初，有6种转基因作物获准进入欧盟市场用于粮食和饲料加工，其中包括4种大豆、1种油菜籽和1种玉米。2018 年年底，又有2种新玉米和3种现有的玉米及甜菜获准用于粮食和饲料用途。这种趋势表明，欧盟对转基因产品的进口可能会进一步增加。同时，欧盟农产品出口，特别是最终产品的出口也在增加，而中国内地和香港是增长最快的市场。

欧盟成员国在转基因产品(尤其是转基因食品和农作物)方面存在着较大利益、意识形态和政治上的差异。总体上，欧盟公众对转基因产品表现出怀疑和不利的态度。也有一些欧盟公众基于对国内粮食价格和发展中国家粮食安全的担忧，采取了相对软化的态度。欧盟科研与创新委员会(EC-DG Research and Innovation)2010年发布的《欧盟转基因十年报告》(A Decade of EU-Funded GMO Research 2001-2010)显示，希腊相当一部分农民(66%)不反对转基因技术的使用；这种态度主要是受转基因作物种植的潜在经济利益驱动，而非认为转基因作物种植不会对人类健康和环境构成任何风险。另外，关于转基因生物的公众接受度，与法国、奥地利、德国、希腊、卢森堡、意大利等国相比，西班牙和葡萄牙对转基因食品的耐受性更高。

二、欧盟关于转基因生物的立法框架

欧盟转基因生物立法框架的目标是确保对人类生命、健康、环境和消费者利益的高度保护，同时建立转基因产品的内部市场，以确保安全健康的转基因产品在欧盟内部的自由流通。欧盟转基因生物立法框架主要由条例(regulation)和指令(directive)构成。条例在欧盟范围内具有普遍适用性，其所有内容均具有法律约束力并直接适用于所有成员国。指令一般是为履行相关条约义务而做出的对特定成员国有约束力的规定，需要成员国在一定期限内通过国内立法程序将其转换成国内立法。

欧盟现行转基因立法框架主要包括三个核心法律文件(见表1)：一是《关于有意向环境释放转基因生物的指令》(以下简称《指令2001》)，该指令后来被2015年颁布的《关于允许成员国在本国限制或禁止转基因作物种植的指令》(以下简称《指令2015/412》)所补充；二是《关于转基因食品和饲料的条例》(以下简称《条例1829/2003》)，该条例后来被2013年颁布的《关于转基因食品和饲料授权申请的实施条例》(以下简称《实施条例503/2013》)所补充；三是《关于转基因生物与转基因生物制品的可追溯性和标识的条例》(以下简称《条例1830/2003》)。

表1 欧盟现行转基因立法框架的主要内容

关于为研究或商业目的有意向环境中释放的转基因生物，《指令2001》第四至第二十四条要求在进行任何现场试验、商业种植或进口到欧盟之前，转基因生物或转基因生物衍生的食品必须在对人类健康和环境风险进行科学评估的基础上获得官方授权。转基因产品的进口也必须采用逐案分析的方法，遵守该授权程序。一旦在欧盟获得授权，转基因产品就可以投放到整个欧盟市场(包括进口和在欧盟内部的自由流通)。

即使已获欧盟批准，成员国仍然有权以对人类健康或环境造成风险为理由，限制或禁止转基因作物的国内种植。传统上，这种保障措施(safeguard measures)可以通过欧盟立法框架中的保障条款、紧急措施和通知程序来实现。为了改善转基因生物的授权程序并确保利益相关者的选择自由，欧洲议会新通过的《指令2015/412》使成员国在决定是否允许在其境内种植转基因作物时具有更大的灵活性。成员国可以在欧盟授权程序的过程中限制或禁止转基因生物的国内种植(要求将授权的地理范围进行调整，以使该成员国的全部或部分领土被排除)；或在欧盟授权后，以符合欧盟法律、合理、无歧视且令人信服的理由限制或禁止转基因作物的种植。《指令2015/412》的规定表明欧盟可能会退后一步并将部分欧盟的权力返还给成员国，这也成为欧盟法律涵盖的第一个将联盟的监管权归还成员国的领域。

关于转基因食品和饲料，《条例1829/2003》建立了统一的通用框架，制定了欧盟授权和监管转基因食品和饲料的程序(包括标签规则)。根据条例第一条和第三条，该法规适用于三种类型的产品：用于食品和饲料的转基因生物；含有转基因生物或其组成成分的食品和饲料；由转基因生物生产或含有的成分组成的食品和饲料(转基因食品和饲料产品)。

《条例1829/2003》的前言(Preamble)要求，为了保护人类和动物健康，所有食品和饲料产品必须经过科学安全评估并获得欧盟的批准后才能投放市场。一旦获得欧盟授权，则该产品被允许进入所有成员国的市场。需要注意的是，欧盟委员会于2015年4月22日发布了《关于修订〈条例1829/2003〉为成员国提供限制或禁止在其领土上使用转基因食品和饲料可能性的提案》，旨在允许成员国限制或禁止欧盟批准的转基因食品或饲料在本国的销售和使用。针对拟议的修正案，许多国家已向WTO卫生和植物检疫措施委员会提出了具体的贸易关切，声称该措施将对贸易产生潜在的负面影响，并使成员国能够为国际贸易设置不必要的障碍。截至2020年4月，WTO卫生和植物检疫措施委员会尚未对这些问题发布任何报告。

《条例1829/2003》第十二条和第十七条还规定，所有转基因食品和饲料必须进行强制标识，以便使消费者更好地了解情况，给予消费者选择是否购买转基因产品的自由，并促进买卖双方之间交易的公平性。但是，由转基因饲料饲养的动物所出产的产品(如肉、牛奶和鸡蛋)或由转基因医药产品所生产的产品(如由转基因酶生产的奶酪)不必加标签。为了促进对转基因产品进行准确的标识，《条例1830/2003》还提供了一个可追溯整个市场链中由转基因生物组成、包含转基因生物，或由转基因生物生产的食品和饲料的框架。

实践中，欧盟不断审查其转基因生物立法框架，并根据《指令2001》第三十一条的要求，每三年报告一次该指令的实施情况。从2009年到2011年年初，欧盟委员会通过从主管当局和利益相关者收集事实、观点和看法，对转基因生物立法的有效性和效率进行评估，审查了《指令2001》和《条例1829/2003》中关于转基因生物的种植和销售的立法框架是否合适。该委员会2011年3月发布了《根据〈指令2001〉和〈条例1829/2003〉对欧盟转基因作物种植和根据〈指令2001〉对转基因产品投放市场立法框架的评估报告》，认为《指令2001》和《条例1829/2003》未按预期运行，总体上未达到立法目标。目前，欧盟转基因立法框架仍存在较多难以预料的漏洞。欧盟的转基因相关立法和实践有可能引起与主要转基因出口国间的贸易争端。

三、预判和分析：欧盟转基因产品可能面临的贸易争端

(一)关于转基因授权的潜在贸易争端

欧盟转基因产品监管框架将安全问题放在首位，并将预防原则作为基础政策原则。预防原则是欧盟环境政策的基本原则，该原则在人类健康保护领域同样适用。《指令2001》第一条明确采用了预防原则，并要求执行该指令时必须考虑到该原则。因此，欧盟对转基因产品的授权不仅以科学证据为基础，还可以考虑转基因产品的潜在风险，即使该潜在风险的存在和范围具有不确定性。

基于预防原则，欧盟及其成员国可以对转基因产品的国际贸易采取限制性做法。这与WTO规则存在根本区别和不符之处，后者要求符合WTO规制的措施必须建立在充足科学证据的基础上。这种差异可能会导致潜在的贸易纠纷，纠纷的具体内容和形式取决于欧盟如何在实践中实施其转基因生物立法框架。

根据《指令2001》和《条例1829/2003》，只有在科学风险评估表明某种转基因释放对人类健康和环境安全且获得了欧盟授权时，才允许将该转基因生物在欧盟环境中释放或进口到欧盟。欧盟转基因产品授权过程涉及欧盟和成员国多级政府和多方参与者，并采用了复杂的风险评估和风险管理系统。风险管理者包括欧盟委员会、成员国当局和欧洲议会。他们负责根据欧洲食品安全局(EFSA)的独立科学建议制定有关转基因食品和饲料的政策，授权产品并制定法律。

在欧盟内部，转基因产品的授权申请首先要提交给成员国的主管部门，由其转发给欧盟委员会和其他成员国后，再由欧洲食品安全局对转基因食品和饲料进行风险评估和环境风险评估。欧洲食品安全局成立于2002年1月，专门负责处理与食物链相关的风险并提供独立的科学建议，是欧盟有关食品和饲料安全风险评估的基石。根据欧洲食品安全局的意见，通常由欧盟委员会来决定是否授予欧盟范围内的转基因产品授权。单个转基因产品的授权在整个欧盟内有效期为十年，并且可以续签。

2013年，欧盟在《条例1829/2003》的框架内发布了新的《实施条例503/2013》，列出了有关转基因植物及其衍生食品和饲料产品授权申请的详细信息。《实施条例503/2013》纳入了2011年欧洲食品安全局转基因食品和饲料风险评估指南，并说明了欧盟风险评估策略、申请所需的信息以及转基因产品的风险特征。实践中，转基因产品的授权必须依据《实施条例503/2013》的详细规定提交申请，这可能会增加欧洲食品安全局对转基因产品进行评估和审批的时间。由此引起的审批时间的加长，可能成为引发贸易争端的导火索。

另外，欧盟转基因生物授权系统存在效率低下、政策不透明且功能失调的问题。自《指令2001》生效后的十年中(至2010年3月之前)，欧盟未就转基因作物种植申请做出过任何正面或负面的决定，这也反映了欧盟国家普遍不愿种植转基因作物的态度。美国的一份报告还发现，欧盟转基因产品批准系统存在重大延迟。欧洲生物技术工业协会2013年3月7日发布的报告《欧盟关于生物技术作物的政策如何影响贸易和发展》指出，在主要的转基因产品出口国，如美国、巴西和阿根廷，每种转基因产品授权需约1.5～2年的时间，其效率大大高于欧盟3.7年的平均水平。欧盟转基因产品授权程序可能会对主要转基因生产国的贸易利益产生负面影响，并因此导致欧盟与出口国之间的潜在贸易争端：

第一，欧盟转基因产品授权系统的效率低下很可能引起与转基因产品出口国之间与异步授权(2)异步授权(asynchronous authorisations)是指由于各国国内立法不同，使得某种转基因产品出现在一国获得授权，而在另一国未获得授权的情形。有关的国际贸易问题。欧盟对转基因生物的授权和批准程序过于冗长，且这种延迟可能是故意造成的。在“欧盟转基因产品案”(DS291/292/293)中，原告(美国、加拿大、阿根廷)并未质疑欧盟关于转基因生物批准的立法，而是质疑了欧盟对转基因产品审批的全面暂停(general moratorium)和欧盟成员国采取的禁止进口/销售某些转基因产品的保障措施。专家组发现，欧盟存在事实上的暂停执行(a general de facto moratorium)，并使得转基因产品商业化的审批程序被延迟。专家组认为，这种暂停和延迟批准违反了《卫生与植物卫生协定》第8条和附件C(1)(a)；成员国采取的保障措施违反了该协定第5.1条和第2.2条，并建议会员国使其保障措施符合该协定的规定。欧盟表示将遵守专家组的决定，但要求延长执行时间。实践中，该案似乎已经影响了欧盟的内部决策：2004年前，欧盟未授权任何转基因作物的商业性种植或进口；在本案的压力下，欧盟于2004年发布了第一个转基因产品(Bt玉米)的授权。

第二，根据《指令2001》第四条，欧盟原本对未经授权的转基因生物采取“零容忍”政策，并禁止进口任何被偶然或技术上不可避免的未经授权的转基因材料(任何水平)污染的产品。经过长时间的研讨，欧盟通过了新的《关于待批准或已过期授权中对官方控制饲料所涉及转基因材料的抽样和分析方法的条例》(以下简称《条例619/2011》)，并对某些饲料进口的转基因污染实行了0.1%的“技术零”政策，允许进口含不超过0.1%的未经批准的转基因生物的饲料。“技术零”政策仅适用于饲料的进口，不适用于食品。

尽管《条例619/2011》可能有助于缓解欧盟进口饲料中未经批准的转基因污染水平较低的问题，但欧盟的“零容忍”政策无疑限制了转基因食品和饲料的进口，且这个问题在欧盟与出口国之间存在对转基因的异步授权时会显得更加明显。如果发现少量未经批准的转基因材料，欧盟可能会拒绝该食品或饲料的进口。这可能会导致低水平存在事件出现得更加频繁，产生严重经济后果，从而引起相关的贸易争端，并引发粮食和饲料行业的经济问题。

第三，包含“堆叠事件”(stacked events)的转基因产品在全球和欧盟范围内的生产销售存在不断增长的趋势。“堆叠事件”指的是通过传统育种方式将两个或多个转基因性状合并到同一种作物中。例如，通过常规育种方法将两种不同类型的转基因玉米杂交到一起，所获得的新的玉米品种为堆叠事件。欧盟内部现行的监管制度将堆叠事件视为新的转基因产品，必须与单个转基因产品一样通过相同的授权程序。而在其他国家或地区，如美国和加拿大，如果已批准单个转基因产品，则将自动授权堆叠事件。这种做法增加了欧盟和美国、加拿大在授权问题上的差异性，并可能进一步加重异步授权问题。鉴于欧盟授权流程的缓慢及其“零容忍”政策，很可能由此引发新的严重的经济问题和贸易争端。

(二)关于转基因标签的潜在贸易争端

标签的作用通常是旨在为消费者提供做出明智选择的可能性。欧盟采用强制性标签和可追溯性要求，并要求欧盟市场上的所有转基因成分阈值水平为0.9%的转基因食品和饲料必须清楚地标明其含有转基因成分。《条例1829/2003》和《条例1830/2003》规定，所有含有或由转基因生物组成，或由转基因生物生产或包含由转基因生物生产的原料的任何食品和饲料，均必须贴有转基因标签；但是，如果某种食品或饲料所含的已授权的转基因成分含量不超过0.9%，则不必标记为转基因，前提是这种转基因成分的存在是偶然的或在技术上不可避免的。

欧盟强制性标签要求的实施很大程度上取决于成员国。《指令2001》要求成员国采取措施，确保已授权的转基因产品投放市场的所有阶段都贴上标签。不遵守标签要求的，将根据每个成员国的国内立法予以制裁。除了对转基因产品强制标签，一些欧盟国家，如德国、法国、卢森堡和奥地利，还制定了由政府资助的自愿性标签计划，对以非转基因饲料饲喂的肉类、牛奶和鸡蛋进行明确标注。

欧盟消费者总体倾向于不愿购买可以识别的带有标签的转基因产品。欧盟市场上带有转基因标签的食品数量极为有限，但绝大多数复合饲料和95%的进口大豆均被标记为转基因。2006年5月至2008年10月进行的一项实证研究表明，欧盟市场上转基因产品的数量大大低于采用强制性标签法规实施之前的数量。转基因产品消费的减少无疑会影响欧盟对转基因产品的进口。欧盟的强制性标签要求是否符合WTO《技术贸易壁垒协议》是一个至少值得怀疑的问题。美国等对转基因产品无强制标识要求。美欧间不同的监管法规和方法，可能会导致市场准入的不确定性并引起潜在的贸易争端。

四、欧盟转基因产品贸易问题对我国的启示

和欧盟一样，我国也同时是WTO和《议定书》的缔约国，并面临着在两种不同条约制度下平衡自己在转基因贸易监管方面的权利和义务的现实困境。我国和欧盟在转基因产品的国际贸易中都发挥着重要作用。在全球范围内，转基因产品国际贸易呈增长迅速的态势。欧盟与中国对大豆和玉米产品的需求都越来越高，也都在进一步扩大农产品进出口方面的国际贸易。

目前，我国已经建立起了转基因产品规制的基本法律框架。在法律层面，2015年修订的《食品安全法》第六十九条对转基因食品进行了原则性的规定和进行显著标识的要求。在行政法规层面，国务院2001年颁布、2017年修订的《农业转基因生物安全管理条例》第四条和第七条为转基因产品建立了风险评估和风险管理制度，并授权农业农村部负责全国农业转基因生物安全的监督管理工作。在行政规章层面，农业农村部发布了4份部门规章来贯彻落实国务院条例，包括分别于2002年颁布、2017年修订的《农业转基因生物进口安全管理办法》《农业转基因生物安全评价管理办法》《农业转基因生物标识管理办法》和2006年颁布的《农业转基因生物加工审批办法》。由于大多数国产或进口的转基因生物都为农产品，我国现行的转基因监管体系主要由农业农村部控制。迄今，农业农村部已经批准了用作加工或饲料的转基因大豆、玉米、棉花、甜菜和油菜籽的进口。

我国转基因立法框架与欧盟有相似之处，同样有可能在将来面临与转基因产品国际贸易相关的纠纷和争端。

第一，关于转基因产品的审批，《农业转基因生物进口安全管理办法》第十至第十九条要求，转基因产品经农业农村部相关部门审查评价合格并颁发农业转基因生物安全证书后方可进口；《农业转基因生物安全评价管理办法》第二条规定我国境内农业转基因生物的研究、试验、生产、加工、经营和进出口应进行安全评价，第九至第十四条列出了安全评价的具体机制，包括分类标准和具体评价程序；《农业转基因生物加工审批办法》第三至第六条规定只有获得农业转基因生物加工许可证的单位和个人才能从事农业转基因生物加工。严格的授权审批程序可能使我国在实践中面临与欧盟相似的转基因产品国际贸易纠纷。潜在的贸易争端可能与我国转基因产品授权流程的进展速度、我国与主要转基因出口国之间的异步授权，以及对未授权转基因材料的“零容忍”政策有关。我国农业农村部正着力探讨相关制度的改革，如减少审批时限，改革审评程序等。改革过程中，我国应当借鉴欧盟经验，努力避免可能出现的贸易争端。

第二，关于转基因产品的标识，与欧盟相似。首先，我国《农业转基因生物标识管理办法》对境内销售列入目录的农业转基因生物实施强制标识制度。首先，这种强制性标签要求旨在使消费者了解情况，但也可能成为转基因产品国际贸易中断和纠纷的根源。其次，由于我国转基因生物目录的范围过窄且长时间未更新，造成了实践中对未列入该目录的转基因产品不进行标识的问题。再次，由于我国没有和欧盟类似的转基因标识的阈值和标识豁免的规定，也会造成执行中的困难，且有可能引起相关贸易争端。

第三，我国目前的转基因立法侧重于对转基因产品的监管，我国转基因食品安全领域存在立法真空，需要更多地关注与转基因生物相关的环境和食品安全等问题，以平衡经济发展与环境、人类健康以及食品安全保护之间的关系，并更完善地规范转基因产品的进出口。

五、结 语

通过研究欧盟与转基因生物监管有关的立法框架和实践，本文发现欧盟会有可能将来面临与转基因产品国际贸易相关的纠纷和争端。欧盟现行转基因立法规定，在进行任何现场试验、商业种植或进口到欧盟之前，转基因生物必须根据对人类健康和环境风险的科学评估获得官方授权。欧盟的转基因授权采取预防性的、逐案分析的方法，并对未经批准的转基因材料(不包括饲料产品)实行“零容忍”政策。

我国现行转基因立法框架采用的授权审批程序和标识制度与欧盟相似，同样存在面临贸易冲突的可能性。在对转基因产品国际贸易进行监管以及对我国转基因立法框架进行改革和完善的过程中，我国应借鉴欧盟的经验教训，综合考虑WTO协定与《议定书》及其规定的权利和义务，以避免或减少与转基因产品相关的国际贸易争端。