关于加强城市与建筑风貌管理的分析与探索

文/卞文志

一、引言

近日，国家住建部、国家发改委联合印发《进一步加强城市与建筑风貌管理的通知》(下称《通知》)指出，严格限制各地盲目规划建设超高层“摩天楼”，一般不得新建500米以上建筑，各地因特殊情况确需建设的，应进行消防、抗震、节能等专项论证和严格审查，审查通过的还需上报住房和城乡建设部、国家发展改革委复核，未通过论证、审查或复核的不得建设。《通知》还指出，城市与建筑风貌是城市外在形象和内质精神的有机统一，体现城市文化素质。为贯彻落实“适用、经济、绿色、美观”的新时期建筑方针，治理“贪大、媚洋、求怪”等建筑乱象，要进一步加强城市与建筑风貌管理，坚定文化自信，延续城市文脉，体现城市精神，展现时代风貌，彰显中国特色。

二、加强城市与建筑风貌管理必须把握有关重点

国家住建部、国家发改委联合印发的《通知》明确了城市与建筑风貌管理的主要重点，各地在实施中必须认真贯彻：一是超大体量公共建筑。各地要把市级体育场馆、展览馆、博物馆、大剧院等超大体量公共建筑作为城市重大建筑项目进行管理，严禁抄袭、模仿。直辖市、计划单列市、省会城市的超大体量公共建筑设计方案，经审定后报住房和城乡建设部备案，如确有必要，住房和城乡建设部会同有关部门组织复核。其他城市超大体量公共建筑设计方案，经审定后报省级住房和城乡建设部门备案。二是超高层地标建筑。严格限制各地规划建设超高层“摩天楼”，一般不得新建500米以上建筑，各地因特殊情况确需建设的，应进行消防、抗震、节能等专项论证和严格审查，审查通过的还需上报住房和城乡建设部、国家发展改革委复核，未通过论证、审查或复核的不得建设。要按照《建筑设计防火规范》，严格限制新建250米以上建筑，确需建设的，由省级住房和城乡建设部门会同有关部门结合消防等进行建筑方案审查，并报住房和城乡建设部备案。各地新建100米以上建筑应充分论证、集中布局，严格执行超限高层建筑工程抗震设防审批制度，与城市规模、空间尺度相适宜，与消防救援能力相匹配。中小城市要严格控制新建超高层建筑，县城住宅要以多层为主。三是重点地段建筑。各地应加强自然生态、历史人文、景观敏感等重点地段城市与建筑风貌管理，健全法规制度，加强历史文化遗存、景观风貌保护，严格管控新建建筑，不拆除历史建筑,不拆除传统民居,不破坏地形地貌,不砍老树。对影响重点地段风貌的建筑设计方案，报省级住房和城乡建设部门备案；国家级各类保护区及影响区域内、对景观和风貌产生重大影响的建筑设计方案，报住房和城乡建设部备案，如确有必要，住房和城乡建设部会同有关部门组织复核。

对于以上《通知》精神，两部委要求，各地应积极加强责任落实和宣传引导，各级住房和城乡建设部门应会同有关部门加强对城市与建筑风貌管理工作的指导。省级住房和城乡建设部门要加快完善城市与建筑风貌管理相关制度和管理，各城市规划建设管理主管部门要加强城市与建筑风貌管理。发展改革部门要加强和完善固定资产投资项目管理，严把技术经济关，强化造价控制。

在今后的监督实施上，住房和城乡建设部将会同有关部门对城市与建筑风貌管理情况进行监督，对于建筑设计方案突破底线、风貌管理工作不力、建设面子工程和形象工程、造成恶劣社会影响负有责任的领导干部，将会按照干部管理权限向相关党组织或者机关、单位提出开展问责的建议。各地要采取多种形式宣传普及城市与建筑文化相关知识，提升全社会的文化自信与建筑审美能力。引导建设单位增强文化自觉，发挥建筑师的聪明才智，设计建造符合文化传承、功能优先、融合环境、环保节能等要求的建筑产品，满足人民群众日益增长的美好生活需要。

三、城市特色风貌内涵及规划建设路径

在进一步完善城市与建筑风貌管理制度方面，国家住建部、国家发改委联合印发的《通知》要求：一是完善城市设计与建筑设计相关规范和管理制度。完善城市、街区、建筑等相关设计规范和管理制度，加强对重点地段、重要类型建筑风貌管控。强化城市设计对建筑的指导约束，建筑方案设计必须在形体、色彩、体量、高度和空间环境等方面符合城市设计要求。全面开展城市体检，及时整治包括奇奇怪怪建筑在内的各类“城市病”。2020年，住房和城乡建设部将开展《城市设计管理办法》落实情况的调研评估。二是严把建筑设计方案审查关。各地要建立健全建筑设计方案比选论证和公开公示制度，把是否符合“适用、经济、绿色、美观”建筑方针作为建筑设计方案审查的重要内容，防止破坏城市风貌。对于不符合城市定位、规划、设计要求的，或专家意见分歧较大、公示争议较大的，不得批准建筑设计方案，不得核发建设工程规划许可证。大型公共建筑设计方案要按照重大建筑项目管理程序进行审议和审批。三是加强正面引导和市场监管。加大优秀建筑设计正面引导力度，引导建筑师树立正确的设计理念，注重建筑使用功能以及节能、节水、节地、节材和环保要求，防止片面追求建筑外观形象。表彰为建筑设计传承创新作出突出贡献、取得突出成绩的设计单位和优秀建筑师。组织开展建筑评论，促进建筑设计理念交融和升华，推进优秀传统建筑文化传承与发扬。各地要加强建筑设计市场规范管理，取消地区保护政策和准入限制，促进公平有序竞争。探索建立建筑设计行业诚信体系和黑名单制度，加大对建筑设计市场违法违规行为处罚力度。四是探索建立城市总建筑师制度。住房和城乡建设部制定设立城市总建筑师有关规定，加强城市与建筑风貌管理。支持各地先行开展城市总建筑师试点，总结可复制可推广经验。城市总建筑师要对城市与建筑风貌进行指导和监督，并对重要建设项目的设计方案拥有否决权。事实上，在此之前，中共中央、国务院发布的《关于进一步加快城市规划建设管理工作的若干意见》已经明确提出“提高城市设计水平，塑造城市特色风貌”的目标任务。该意见为新时期城市特色风貌规划建设指明了方向、提供了基本遵循，也为业界深入探索城市特色风貌的理论与实践提出了时代命题。

事实上，城市特色风貌是城市实用功能与审美功能的统一。由于城市特色风貌是指一个城市富有个性的外观风格与形象，由独具匠心的空间功能布局、别具一格的建筑风格色彩、因地制宜的环境绿化美化等三个基本要素所构成。而三个要素之间也是有机联系、相互映衬、相得益彰的。因此，城市空间功能布局是城市特色风貌的基础性要素，是城市的承载能力、使用功能与结构布局的基础性因素，同时也具有深层的审美功能。而建筑风格色彩、环境绿化美化既要满足人们视觉和精神的审美需求，同时也是城市空间功能的存在形式和表现形式。本质上说，城市特色风貌是实用性、功能性、审美性和观赏性的统一。

四、当前城市特色风貌规划建设存在的状况

近年来，国内许多城市争相规划建设“摩天楼”。统计数据显示，截止到2018年4月，国内超过200米的“摩天楼”已达927座，其中，500米—600米的“摩天楼”有6座，超过600米的“摩天楼”有2座。在相关城市，“摩天楼”被称为地标性建筑。对此，有人引以为傲，有人吐槽不断。虽然“摩天楼”占地小、容量大，能为土地资源稀缺的城市“省地”，也能树立城市新地标，让城市更现代、更有“面子”，但其存在的弊端也相对较多。

一是从成本上看，其建筑成本、维护成本都相对较高。二是从消防方面看，其安全性较差，容易发生火灾事故。三是从城市风貌上看，其容易破坏城市天际线，给周围建筑造成压迫感等。所以，如果一个城市中此类建筑数量过多、高度过高，则其弊远大于利。从这个角度上看，国家两部委通过上述《通知》给“摩天楼”建设戴上“紧箍咒”，严格要求限高与严批，显得十分必要。所谓“限高”，一是一般不得新建500米以上建筑，二是严格限制新建250米以上建筑，三是各地新建100米以上建筑应作充分论证。

从以上要求不难看出，对不同高度的“摩天楼”，文件采取了不同的管控措施。建筑越高，管控越严。然而，文件没有完全禁止新建，各地因特殊情况确需建设的，需经过专项论证、严格审查、国家复核。由此可见，两部委给“摩天楼”建设戴上“紧箍咒”，既有利于消防安全，也能降低相关成本，既能维护城市风貌，也能避免其带来的生态问题，更重要的是，能让城市规划与资本更加理性。城市“摩天楼”过多、过高，是某些城市规划不科学的折射，是资本过于狂热的表现。倘若没有盲目规划，没有资本推波助澜，则国内不可能出现如此数量的“摩天楼”。在当前有关要求的限制下，今后规划与资本将回归理性，各地在房地产开发时的“摩天楼热”有望降温。

相关资料显示，一些国家相对较早对“摩天楼”进行了严格管控。例如，英国决策者认为，摩天大楼粗俗的外表影响了伦敦天空的优雅，从而颁布“高层建筑法令”，停止了英国的摩天大楼运动。又如，德国各城市都设有高楼局，审批高楼建设项目，限制建筑高度，把握新建筑与古建筑风格的协调。《通知》的严格要求，有望使这种地标建筑的建设在有关规定的限制下减少争议。

其实，在特色风貌规划建设方面，古今中外不乏成功范例。纵观我们国家城市发展历史，自古就有因地制宜、注重特色的传统，北京、西安、南京、丽江、绍兴等古城杰作，无不彰显出其功能与风貌兼具的特征和先人们的智慧与灵性。改革开放40年来，特别是进入21世纪以来，全国城市建设速度空前加快，城市的承载力、带动力、辐射力和影响力发生了历史性巨变，其中北京、上海、深圳、杭州、长沙等众多城市特色风貌建设效果显著。

五、城市特色风貌规划建设实现路径与措施

党的十八大以来，习近平总书记高度重视城市规划建设管理工作，发表了一系列重要讲话，为新时期城市健康发展指明了方向。早在2016年2月，中共中央、国务院就针对城市规划建设管理专门出台了若干意见，其中对城市特色风貌规划建设作出全面部署，提出新的要求，标志着城市特色风貌发展与功能布局并重思想的基本形成，使中国一些大中城市所具有的民族特色和风貌在不断发展中步入新的历史阶段。而从城市统筹发展的大战略以及谋划城市发展的方向看，目前，我国城乡二元结构矛盾十分突出，城乡差距呈扩大趋势，延缓了农村全面小康的实现，制约了城市发展的进程。

因此，我国在城市规划建设中，要站在统筹城乡发展的战略高度，合理谋划城市发展的空间布局，统筹安排城乡的工业、交通、道路、商业、文化、医疗、卫生、体育以及各项设施的建设。要充分考虑到农业与工业、城市与农村、城乡生产要素布局的统筹发展，城乡互动、以城带乡、城乡一体，促进工业化、城镇化和现代化三位一体，同步发展。因此，不能一味地贪大求洋，追求房地产开发的高大上。基于此，各地在城市开发建设中，需要正视当前城市特色风貌规划建设管理工作存在的一些不容忽视的问题与薄弱环节，科学地做好城市特色风貌规划，按照《通知》要求，确定规划路径与实施措施。

1.严禁城市建设处于无序自由生长状态。近年来，由于各地在城市特色风貌规划建设管理审批体制与标准体系、评价监管机制方面有所空缺或刚性约束力不够城市特色风貌规划无依据、无标准，建设基本处于无序自由生长状态，不少城市缺乏特色、千城一面。同时，有关城市特色风貌规划设计机构与专业人才队伍短缺，设计能力严重不足，市、县更为突出，导致重功能布局、轻特色风貌设计屡见不鲜。不少城市脱离传统、标新立异。今后，各地应加强城市特色风貌规划建设管理理论研究，积极贯彻落实《通知》精神，使城市建设无序自由生长状态尽快得到改变。

2.加快建立审批制度，制定标准体系。城市特色风貌规划需要严格的审批制度，以从制度层面确保城市特色风貌规划在城市发展中的战略引领与刚性控制的作用。在现有城市总体规划审批制度的基础上，各地应积极借鉴国内外特色城市发展模式与经验，扩充政府职能，尽快建立与完善城市特色风貌规划审批、评价制度。在制定相关标准体系时，要依据自然禀赋，制订因地制宜的风格色彩、绿化水系规划指南，为政府审批机关与规划设计机构提供标准依据。对于我国正在建设和将要建设的许多城市而言，要秉持科学的城市风貌理念，在设计与建设具有前瞻性的现代化城市空间过程中，坚持历史性与现代性相统一、整体性与结构性相统一、共性与个性相统一的原则，突出建筑风格色彩与环境绿化美化建设。

3.进一步提升设计能力，加强基础建设。做好城市特色风貌规划设计，关系到建设什么品质风格的城市以及怎样建设城市的重大命题。各类城市规划设计机构要按照城市特色风貌规划建设的新要求、新形势，抓紧推动城市特色风貌规划设计能力建设，转变城市规划设计观念，适应城市特色风貌规划建设的时代要求，服务和支撑城市特色风貌规划建设的战略需求。在进一步加强基础建设方面，要建立培训制度，依据业务职能，由省级政府统一负责，建立省、市、县城市特色风貌规划管理、审批行政机关领导干部（包括分管副市[县]长、规划局负责人）及设计机构负责人培训制度，就城市特色风貌建设相关制度、标准指南等进行专项培训，以深化对城市特色风貌的认识，提升决策把关能力。

六、结束语

总之，城市的核心是人，而不是钢筋水泥。这要求城市规划建设者努力达成实用与美观的完美结合，以工匠精神打磨城市细节，最大可能地减少城市的粗鄙化，提升城市公共空间的品质。同时，还要积极开展理论研究，加快建立相关研究基地，积极开展城市特色风貌规划设计与建设管理相关的理论与实践问题研究，以完善城市特色风貌规划设计理论与技术体系，为特色城市的深入发展提供基础支撑。