协同治理视角下的农村综合执法大队整合研究*
——以湖北省大冶市为例

周博雅，鲁 力

(中南财经政法大学 公共管理学院，湖北 武汉 430073)

一、文献梳理与研究视角

在中国快速发展进程中，基层法治建设是全面依法治国的重要组成部分，其对于推动乡村振兴、使“三农问题”得到更好地解决有重大意义。基层行政执法的成效直接关系着人民群众的生产生活，决定着党执政的社会基础和执政能力、国家治理的根基和水平。2010年以来，党中央、国务院大力推行基层行政管理体制改革，党的十八届三中全会、党的十九届三中全会都对此提出明确要求。2019年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》(以下简称《意见》)明确提出综合设置基层审批服务机构、积极推进基层综合行政执法改革，充分体现了党中央对基层法治工作的高度重视和中央推进基层行政管理体制改革的坚定决心。基层综合行政执法体系作为有关基层行政执法的制度性规范总和，是依据现有的法律框架，对于制度的一种创新型执法体制，其是否健全直接关系到基层综合行政执法的有效性[1]。因此，进一步完善基层综合行政执法体系建设对不断提升基层综合行政执法水平和有效开展基层综合行政执法工作具有重要意义。

针对有效建设、健全基层综合行政执法体系，学术界从宏观的角度进行了较为全面的研究和讨论。其中一种可行的完善基层综合行政执法体系的思路是：第一，强化乡镇行政管理机关的执法主体地位；第二，完善行政执法部门结构；第三，提高行政执法人员综合素质；第四，推动执法和普法相结合[2]。另有学者针对综合行政执法体系建设过程中存在的问题提出了合理配置执法层级、促进执法人员身份过渡、保障综合执法的经费等对策措施[3]。此外，也有观点认为破解基层综合执法的深层矛盾必须立法先行，完善基层综合执法法律法规[4]。而进一步理顺基层综合行政执法体系，还需要明确各部门的权责关系，促进执法协调配合[5]。

近年来，对基层综合行政执法改革的研究也出现了新的路径，开始从宏观研究朝着微观分析演进，逐渐着眼于基层综合行政执法机构即“农村综合执法大队”的设置问题。对于一些走在改革前沿的试点经济发达镇，设立农村综合执法大队组建领导工作小组，市县两级联动，是形成各单独设置的执法队伍融合效果1+1>2的关键[6]。另有研究指出，部分试点镇农村综合执法队伍的设置方式可行性、系统性、稳定性、预测性不强，设立机制不明确、不公平、不透明，导致政府部门内部利益博弈、内耗加大，综合执法队伍的执法效率大打折扣[7]。为科学合理地设置农村综合执法大队，必须因地制宜，充分考虑执法环境和执法水平，坚持问题导向，着眼于解决人民群众最急最忧的突出问题，突出执法重难点领域[8]。分析农村综合执法大队的设置问题为深化基层综合行政执法改革开辟了新路径，但现有分析更多停留在综合执法队伍的“门面”建设和外界需求上，还缺乏一个统一、完整的理论分析框架。实际上，综合执法队伍和其他执法部门间的彼此协同、综合执法规则体系的完善和组织网络的构建等条件关乎综合行政执法的有效性，对农村综合执法大队设置问题的研究可以进一步上升至人员、职能、执法权等要素的整合层面，通过协同治理理论来构建起统一的研究范式。

“协同治理”(Collaborative Governance)的实践与学术探讨目前已经成为公共行政领域的热门议题。协同治理是个人、各种公共或私人机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的不同利益主体得以调和并且采取联合行动的持续的过程。其中既包括具有法律约束力的正式制度和规则，也包括各种促成协商与和解的非正式的制度安排[9]。协同治理在治理理论的基础上强调合作治理的协同性，指的是处于同一治理网络中的多元主体间通过协调合作，形成彼此啮合、相互依存、共同行动、共担风险的局面，产生有序的治理结构，以促进公共利益的实现[10]。近年来，有学者尝试打破“协同治理=协同理论+治理理论”的传统研究视角，另辟蹊径开展研究，将协同治理与公私伙伴关系、民营化、网络治理、协作性公共管理等相似概念进行比较、分析，提出协同治理是这样一个过程：政府与企业、社会组织或者公民等利益相关者，为解决共同的社会问题，以比较正式的适当方式进行互动和决策，并分别对结果承担相应责任[11]。此外，有观点认为，协同治理的实现离不开机制建设和制度构建，健全协同治理的机制应当从三个方面着手：一是治理主体的自身建设，这包括政府职能的转变与社会组织的完善；二是治理主体的责任机制建立；三是多主体联动体系建设，包括加强信息化建设，组织网络衔接以及工作制度衔接[12]。作为一门新兴的理论，协同治理理论虽然还没有明晰的理论框架和完善的理论体系，但其理论主张和诉求指向已经较为明确[13]，能够较好地嵌入农村综合执法大队的整合过程。

基层综合执法遵循着协同治理的逻辑，它与协同治理存在密切关联和内在一致性，其综合执法过程本质上是一个典型的多主体协调一致、联合联动的协同治理过程。因此，本文将立足于基层生产生活的最新态势，从农村综合执法大队的整合细节着手，运用协同治理理论，厘清农村综合执法大队的整合和执法过程中所涉及到的协同治理主体间的协同关系，发掘基层综合执法的协同治理模式，旨在进一步推动基层综合执法队伍的规范化建设和提高其执法效率，同时在一定程度上丰富基层行政管理体制改革的相关研究。本研究通过对湖北省大冶市灵乡镇、还地桥镇、陈贵镇等多地各支农村综合执法大队进行调研，剖析其具体整合过程，并探究综合执法权力的下沉及“前台+后台”行政管理模式的建设情况，在此基础上探索和总结农村综合执法队伍整合运行过程中存在的问题，梳理出综合执法队伍整合的有效性要件，并提出相应的优化建议。

二、案例描述：农村综合执法大队整合的实践探索与运作堵点

(一)实践探索

本研究所选取的研究对象——大冶市，为湖北省辖县级市，由黄石市代管。截至2019年，大冶市辖10个乡镇、4个城区街道办事处、1个国家级高新区和1个国有农场，总人口96万。《意见》发布后，大冶市在方案报备、向社会公开以及具体行动工作中均走在全国前列。2019年6月28日，大冶市根据《省委办公厅、省政府办公厅印发〈关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的实施意见〉的通知》文件精神，大冶市《市委办公室、市政府办公室关于印发〈大冶市关于深入推进陈贵镇行政管理体制改革实施方案〉等3个方案的通知》，开始启动机构改革。其不断探索构建精干高效的组织体系和运行机制，从传统的部门间联合执法起步，走向跨部门整合统一的新型农村综合行政执法体系(见表1)。

表1 大冶市经济发达镇赋权事项承接清单(部分)

首先，大冶市改革试点镇的经济管理权限得到极大扩张。遵循“应放尽放、按需下放”的原则，按照“集中+委托+交办”的模式，大冶市部分经济发达镇将在三年内承接湖北省经济发达镇上级行政审批、行政处罚、行政征收、行政给付、行政确认、行政裁决等赋权事项达362项，包括市场准入、投资建设、安全生产、环境保护等多方面的权限。这极大地扭转了过去基层行政执法“查处分离”的“老大难”局面，为农村综合执法大队的整合奠定了基础。

其次，大冶市改革试点镇建立了更加高效的组织架构。遵循精简、统一、效能原则，按照“前台+后台”运行模式，各试点镇整合现有站所、分局执法力量和资源，组建统一的综合行政执法机构——农村综合执法大队。大队集中行使城镇管理、自然资源管理、环境保护、市场监管、农业农村管理、殡葬管理等领域法律、法规和规章规定的全部或部分行政处罚权，以及与行政处罚权相关的行政监督检查、行政强制权，以乡镇名义开展执法工作，并接受大冶市有关主管部门的业务指导和监督。同时整合乡镇和街道内部决策、管理、监督职责及力量，综合设置乡镇审批服务机构——政务服务中心，与农村综合执法大队共同构成“前台”，直接面对公民和法人，承担行政执法和行政审批、公共服务职责；党政内设机构作为“后台”，为“前台”工作提供支持和保障。这种“前台+后台”的行政管理模式，为推进基层整合审批服务执法力量注入了强大的动力。

再次，大冶市大力推行城乡网格化服务管理。各试点镇依托现有的网格化服务管理平台，整合相关部门专网，建立覆盖就业和社会保障、卫生健康、政法综治、消防安全、信访维稳、文化教育、党建等各领域的乡镇综合服务管理体系。努力健全“一张网联动、一个平台汇总、一个机制研判”的全方位、全覆盖服务管理工作机制，促进网格化服务管理平合与综合行政执法和便民服务信息共享、职能互补和有机融合。这为农村综合行政执法向数字化、信息化转变创造了可能。

最后，大冶市改革试点镇尝试建立务实高效的用编用人制度。为合理配置工作力量，各试点镇统筹使用行政编制、事业编制和乡改人员、“以钱养事”人员力量，对镇属机构事业编制人员严格遵循“编随事转、人随编走”的原则进行调剂。这在一定程度上保障了镇行政管理、综合执法、政务服务等工作需要。

以大冶市陈贵镇为例，截至2020年3月底，全镇共立案登记166件，累计处罚各类市场主体81家、罚款35.02万元；违章停车处罚203辆，罚款2.87万元，上传交警违章停车平台120辆；共计行政处罚37.89万元。通过执法巡查、举报，共制止违法建筑143起、拆除64家；清理占路汽修厂17家、规范沙石料场8家；全面规范治理镇区文化市场、夜市烧烤摊点40家，制止低俗文化演出6次；结合环保、国土部门，短时间内拆除小锅炉140余台，查处散煤用户54余家，拆除图斑110余处。处理领导批转和市长热线交办案件48件，涉及交通、用水、行政效能、劳动纠纷等12个方面，均得到妥善处理。在受理的所有案件中，没有出现一例行政复议或信访投诉案件。

实践证明，大冶市组建农村综合执法大队，构建“前台+后台”行政管理模式有效整合了执法力量，强化了执法力度，提高了执法效率，为推动大冶市基层法制建设和促进农村经济健康发展作出了重要贡献。但也要看到，乡镇政府“小马拉大车”的问题尚未得到根本解决，综合执法和专业领域执法矛盾显著、综合执法贯穿力不足、执法方式未能与时俱进等问题比较突出，这些问题亟待通过进一步深化农村综合行政执法体制改革来解决。

(二)运作堵点

通过对大冶市各改革试点经济发达镇开展实地调研，探究其农村综合执法大队的整合情况，结合大冶市现有的相关政策，本研究对大冶市农村综合执法大队整合运行过程中的堵点进行了分析，总结得出以下四个方面的问题：

1.执法“综而不合”。目前，大冶市综合行政执法改革还处于初级阶段，执法“综而不合”是一个普遍问题，集中体现于农村综合执法和专业领域执法之间的矛盾。从整合流程来看，队伍整合方面，大冶市各支农村综合执法大队主要以现有的站所、分局为依托，在现行体制范围内进行合并；职能整合方面，综合执法职能不跨部门、层级整合，而是在乡镇政府和上级派出机构的职责范围内实行简单拆撤和简单综合；人员整合方面，综合执法人员以归口划转为主，并未有效提升法律知识和新的专业领域知识。当具备专业技能的执法人员在综合执法过程中进入陌生领域开展工作时，受到工作职能和既有知识水平的约束，“专业化”便成为执法的一大障碍[14]。由此导致综合执法和专业执法的矛盾比较突出，最后一线执法还是“综而不合”，浪费了执法资源和人力物力。此外，由于各领域执法标准和程序的不统一，存在一定的执法壁垒，综合执法往往主要以过去专业领域的牵头执法机构的程序为主，易造成因处置程序的不规范而引发执法纠纷，在日常执法中以城管和市场监管领域执法引发的纠纷案例较为常见。因此，大冶市农村综合执法还处于探索阶段，尚未形成常规性的执法力量，执法成效不足。

2.执法贯穿力不足。农村综合执法，最终的目的是消除基层社会的法治“空白”。但当前综合执法仍难以有效贯穿城乡二元结构体制，综合执法工作缺乏渗透力，存在“政权悬浮”和“上下不通”的现象。在实际运行过程中，农村综合执法大队既被要求落实上级政府的政策、执行上级政府的指令，又需要面对以“礼俗”力量为主导的乡土社会[15]，这就对综合执法的工作方式和手段提出了较高的要求。同时，随着农村税费改革后国家与农民之间的关系转变——由“汲取型”转变为“服务性”，乡镇政府和农民之间的联系逐渐弱化，乡镇政府可利用的乡土资源日渐减少[16]，综合执法工作的难度进一步加大，部分农村成为“一管就僵、一放就乱”的执法“钉子户”，执法难以贯穿整个基层。另外，大冶市在对乡镇的赋权过程中，对权力的下放和承接较为乐观，未能解决乡镇在资金、人才、技术方面的短板，存在权力下放方式不合理、执法资源分配跟不上、县乡两级不协作等问题。下放的权力农村综合执法大队往往“接不住、用不好”，部分领域仍旧只能“查”不能“处”，其执法贯穿能力也因此受到限制。

3.执法法律法规滞后。明确、可操作的执法法律法规是农村综合行政执法工作有效开展的前置性条件。换言之，合理界定农村综合执法的执法内涵和执法范围是有效推进基层行政管理体制改革之基石。但我国的农村综合执法工作起步较晚，农村综合执法法律法规的颁布与实施也相对滞后，从执法手段来看，行政处罚权的集中行使有行政处罚法作为明确依据，而行政强制措施、行政强制执行权的集中综合仍处于因缺少法律法规支撑而无法有效运用的状态，这使得基层对于在哪个层级、哪些领域综合执法以及综合执法的具体流程和综合执法到什么程度等模糊不清，往往只能依据现有的其他部门的法律法规和执法工作者的既有经验开展综合执法工作。同时，由于法律本身的滞后性特征与农村快速发展之间的矛盾，导致农村综合执法依据的法律法规、各类条例与现在的营商环境、生态环境、文化环境等脱节。例如《农业法》、《畜牧法》、《农产品质量安全法》以及《农药管理条例》、《兽药管理条例》等在“执法设计”层面上还是彼此独立，各执一词，存在多重导向，导致综合执法需要和立法配套制度间产生了一定的矛盾，影响了综合执法的力度和信度。

4.审批、执法衔接不当。大冶市作为基层行政管理体制改革的试点区域，其所辖的各经济发达镇往往拥有数以百计的企业和数以万计的人口，仅靠数十人的基层执法队伍，又没有社会力量的参与，很难把乡镇管理好。本次改革，大冶市各试点镇创新体制机制，重点搭建了政务服务中心和农村综合执法大队两个“前台”机构，直接代表乡镇政府行使审批服务和行政执法权限。但通过实地调研发现，网格化服务管理平台与综合行政执法和审批便民服务的融合还处在起步阶段，“窗口办理+综合执法”的治理模式还没有完全构建起来，政务服务中心和农村综合执法大队之间仍存在各自为政、难以形成合力，信息共享使用效率低下等问题。此外，无论是政务服务中心的工作人员还是农村综合执法大队的执法人员，都没有随着工作性质的变化和工作职能的转变而更新。由于不同部门审批、执法事项的依据、流程、文书等要求各异，基层人员一时难以具备新增任务所需要的水平和能力，经常出现审批操作混乱、收集证据链不完整、执法程序不规范等问题，进一步增加了案件审批和综合执法的衔接障碍，影响了执法效率。

三、农村综合执法大队整合问题的协同治理维度阐释

从大冶市的改革实践探索中可以发现，其农村综合执法大队的整合运行过程体现着基层协同治理多个维度的不足，最终无法实现审批服务与执法力量的有效整合，这是大冶市难以顺利推进行政管理体制改革的重要原因。具体来说，农村综合执法大队的整合协同治理维度不足，主要表现为以下四个方面：

(一)内部协同不足，队伍组建失当

作为基层治理的核心主体，大冶市农村综合执法大队的组建方式应遵循协同治理的内部协同逻辑，具体来说就是强调人员横向调配和工作职能整合的合理性，解决专业化分工和统一执法的问题。但在执法人员的横向调动上，大冶市主要还是以乡镇政府某些职能部门和县级政府部门的基层站所、分局的工作人员简单划转进农村综合执法大队为主，未充分考虑编制、岗位和人员的对应性问题，片面强调“人随编走”或简单“因编获人”，导致执法人员“懂业务的过不来，过来的业务生疏”，岗位与人员错配，极大地增加了各执法人员相互协同共同履职的难度。另外，农村综合执法对人员的素质要求较高，要求既掌握领域专业技术，又具备法律知识，但因基层农村综合执法队伍往往待遇偏低，很难留住优秀的专业性人才，导致基层人员流动性大，各工作人员专业知识储备、执法能力、执法经验参差不齐，将难以承担执法领域和监管对象点多、面广、执法任务繁重、执法周期较长的新型综合执法工作。

其次，在工作职能整合方面，将权责这块“蛋糕”做好，再进行合理分配至关重要。但由于大冶市目前过于注重机构合并和人员加总，致使职能整合“一刀切”，人员权责结构失当。例如，对于城管、城建、食药监、国土行政这类专业性较强、从业人员较多、执法程序较为复杂的领域，由于在农村综合执法大队整合之前其相应的执法队伍级别相同、工作职能彼此独立、工作方式较为成熟，一经整合，其原有工作人员便成为了“强势群体”，并将旧部门的工作思路延续到新组建队伍中去，同时继续行使各自原有的职权。加之大冶市在向乡镇的赋权过程中，依旧走“权力—领域”路线[17]，缺乏执法整体性思维，导致权责不平衡进一步加大，综合执法名实分离。因此，对于基层来说，综合执法队伍内部不同领域人才彼此协调、合作执法的协同治理模式还停留在理论层面，没有得到有效落实。

(二)内外协同不足，执法重心偏高

强镇扩权是本次改革的核心，是破解基层“权小责大”问题的关键，这就要求各乡镇与大冶市在权力下放、资源分配、联合执法等方面进行充分的内外协同，从而真正推动执法重心的下移。但实际运行过程中，一方面，大冶市主要采用委托和交办的方式向乡镇赋权，而除了安全生产等领域有针对委托执法的相关依据外，绝大部分领域的委托执法缺乏相应的法律、法规和规章规定，委托执法的实际作用范围有限，加之委托执法的责任承担主体仍是县级政府部门，其可能出于规避不利后果的目的，限制农村综合执法大队的行动，致使委托执法“窄且虚”。另一方面，大冶市在执法资源的向下倾斜上存在较大缺口，包括执法经费、执法装备、执法人才等，都存在一定程度的供给不足，加大了农村综合执法队伍承接权力的难度，“权力下放接不住、用不好”的现象普遍存在，基层依旧是“看得见的管不着”。

与此同时，随着基层经济社会结构发生深刻变化，特别是对于大冶市的经济发达镇来说，其普通民众的思想观念、价值取向、利益诉求趋于多元化，更是对农村综合执法的能力和水平提出了更高的要求。面对一些呈现跨区域、违法对象分散、案情重大复杂等特点的违法案件，农村综合执法大队往往会寻求上级政府部门的帮助，但县、乡两级往往因缺乏沟通、权责划分不明而产生案件信息不对称、执法相互推诿等问题，难以实现对违法案件的有效、全面、源头打击。此外，县级政府未落实指导乡镇综合执法等工作的责任，对其执法体系的建设指导流于形式，导致执法队伍缺乏“龙头示范”，往往“野蛮生长”，进一步削弱了其执法能力。由此，综合执法内外协同不足成为了基层执法的重心仍然停留在县级部门的重要原因。

(三)规则体系不够完善，协同治理缺乏保障

大冶市农村综合执法大队整合后，存在执法人员身份不明确、岗位与人员错配、旧部门的工作思路延续到新组建的综合执法队伍中、综合执法程序不规范、工作协同合作“摸着石头过河”、执法缺乏社会监督等问题，究其原因，主要还是农村综合执法队伍内部没有构建有利于协同的规则体系，即执法队伍规章制度不够完善。综合执法队伍和其他部门间、综合执法队伍内部工作人员间，存在着不同的价值判断和利益需求，也拥有不同的社会资源，当这些治理主体产生矛盾和冲突时，需要在新整合的综合执法队伍内将这些权力以一种稳定的方式形成互助关系，明确权责关系和合作模式。即通过提炼出一套能够促进职能融合、行动同步、权责分明的工作流程架构和规章制度，来将各类执法权捏合成一个整体[14]，同时明确执法权责归属、综合执法界限，并做到执法留痕、执法公开。

另外，农村综合执法在立法层面缺乏“顶层设计”。完善的立法是使整个农村综合执法协同治理体系顺利运转的重要保障。现阶段，从中央到地方的相关文件都提出要将各部门在镇、街道层面的派出机构整合由镇统一管理，这是需要修改法律予以支持。同时，按照《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定乡镇行使的职权包括上级政府交办的其他事项，但哪些权力可以交办，特别是行政许可、行政处罚等权力是否可以交办，并没有明确的规定，而委托执法也面临着同样的问题。此外，基于信息化、网络化的新型综合执法尚缺乏明确的法律依据。例如，在线监控的数据与群众拍摄的照片和录制的视频目前只能发挥预警或执法补充作用，其能否作为执法的有效证据尚不明确。规则体系层面的缺失，导致综合执法处置程序不规范，执法困难重重，备受争议，纠纷不断，在一定程度上限制了执法的成效性。

(四)组织网络不够成熟，协同响应有待提升

构建基于动态事物的组织网络，能够有效提升各治理主体协同响应的能力，从整体上强化协同治理效能。“互联网+”的提出为实现农村综合执法大队与其他外部主体彼此协同、合力执法提供了一条绝佳的路径。目前大冶市正大力推广“互联网+监督”平台，积极探索“前台+后台”行政管理模式，推进集中审批服务和综合行政执法。但实际运行过程中，一方面，受限于乡镇政府的人才素质、技术水平、资金实力，信息化平台的建设开发程度比较低，还停留在信息发布和办公自动化等层次较低的简单应用上，行政执法、行政审批、公共服务建设方面还比较落后，无法满足审批、监管和执法互联互动的要求，真正可以让群众和政府工作人员进行互动的渠道也不多，“街乡吹哨，部门报到”的执法响应机制还无法实现。

另一方面，基层工作人员的思想观念比较落后，主要体现在两个方面：第一，由于缺乏相应的学习和培训，其对电子政务了解并不多，对信息技术在行政审批和综合执法工作中的优势和重要性认识不足，导致他们在工作中无法正确、科学地使用信息化平台，只能继续走“睁大眼，跑断腿，写断笔”的老路。第二，综合执法大队和政务服务中心两大“前台”核心部门合作意识不足，往往忽略审批和执法工作的内在联系，对案件缺乏整体性考虑，在工作中各行其是，不利于信息化平台进行信息共享，不主动打破科层制壁垒，浪费了信息化资源。此外，基层群众的整体知识水平和文化水平也在一定程度上制约着电子政务服务功能的发挥，“不知道、不会用”现象普遍存在。因此，以信息化平台为依托的组织网络建设还不够成熟，需要进一步提升其“硬实力”和“软实力”，同时加速其与基层群众的对接，来实现治理主体的协同响应。

四、农村综合执法大队整合要件与状态

农村综合执法大队顺利整合运行的实现必然以充分的内外协同、完善的规则体系以及成熟的组织网络的实现为要件。一般而言，只有在农村综合执法大队的组建方式正确，执法重心由县级下移至乡镇，执法协同有完善的规则体系加以保障，协同响应依托成熟高效的组织网络得以提升的情形下，综合执法大队才能整合到位并运行流畅。任何条件的缺失都会引发不同程度的整合运行困境，并引发执法冲突。

(一)农村综合执法大队整合的有效性要件

1.治理主体的内外协同。作为经济发达镇行政管理体制改革下的新型执法主体，农村综合执法大队整合的第一要务是通过充分的内部协同和内外协同以促进综合执法的落地成型。这主要体现为两个方面：一方面，内部协同上，应以人为导向，合理划转执法人员，实现人岗匹配，同时通过对执法领域的再划分、执法人员的再调动和执法权的再分配，破除执法的专业壁垒，避免“短板效应”，进而完成执法队伍的内部整合。另一方面，综合执法大队与县级部门等的内外协同是破除综合执法“孤军奋战”困境的关键。基层和县级部门要形成常态化、固定化的交流制度和透明化、整体化的联合执法制度，为综合执法奠定良好的基础。

2.协同规则体系的完善。协同行动规则的重要性犹如协同学中的序参量，决定着治理结构的平衡和治理成果的好坏[18]。随着基层法治化的推进和非正式权威、情面、亲缘关系等乡土资源的流失，非正式、非规范的治理技术将不再适用，必须通过构建标准化的执法规则体系来约束执法主体，规范执法行为。同时，从部门规章制度到执法立法层面的完善，都需要紧密联系实际，并做到与时俱进，从而适应基层经济社会的不断发展变化。从某些程度上说，协同治理的过程是各种行为主体都认可的行动规则的制定过程，也是促进治理主体利益协同与价值协同的制度的完善过程。

3.构建动态的组织网络体系。农村综合执法大队、政务服务中心和县级相关主管部门等基层治理主体间相互合作依赖且关系复杂，它们需要通过一个共同的系统相互组织起来，通过各种形式的信息交流和沟通达成共识，才能实现综合执法联动和各种资源的协同增效。依托信息化平台的“前台+后台”治理模式为各治理主体面对需要协同的事务时能够通过有效协同化解问题、提供服务或满足需求创造了条件。但目前这种组织网络建设还处于起步阶段，一旦成熟，将全面提升各主体协同响应的能力，从整体上升华协同治理体系。

(二)农村综合执法大队整合有效性要件的几种组合状态

农村综合执法大队整合有效性的三大条件逻辑并不是相互独立的，治理主体的内外协同是最根本的前提条件，完善的规则体系是协同治理的保障，组织网络建设是强化协同效能的必由之路，三大要件缺一不可。因此，从三者之间的相辅相成、内在递进、不可分割的逻辑关系出发，根据整合有效性的充要性条件，就存在以下四种组合状态，具体情况见图1。

图1 农村综合执法大队整合的有效性要件及其组合状态

1.内外协同不足，规则体系不够完善，且组织网络建设缺位。农村综合执法大队只有在内外协同充分的前提下，才能实现综合执法的初步运转，才能在此基础上逐步完善有利于协同的规则体系。内外协同不足是一种最为明显的综合执法队伍整合失当的状态，没有满足根本性前提条件。在这种队伍整合状态下，乡镇政府应当致力于修补执法人员、执法权、执法资源等方面的漏洞，夯实综合执法的基础，否则综合执法队伍的整合是完全无效的，后两者的建设也将无从谈起。

2.内外协同充分，但规则体系不够完善，且组织网络建设缺位。相对于第一种状态而言，该整合状态的前提得到了保障，整合有效性有所提升。在这种状态下，由于规章制度和法律法规的缺乏，使得综合执法的科学性、规范性、公信度较低；组织网络建设的缺位制约了各治理主体间的信息共享、互联互通，使得审批、监管、执法工作衔接不当，对越来越隐蔽的违法违规行为反应灵敏程度较低。在这种低公信度和低透明度的双重刺激下，群众往往不会积极参与到综合执法队伍对纷繁复杂的违规违法案件进行发现和处置的过程中去，因此组织网络的建设丧失了群众基础。

3.内外协同充分，规则体系完善，但组织网络建设缺位。相对于前两种状态而言，该整合状态的有效性进一步提升，但仍未实现综合执法队伍整合的完整有效性要求。在这种状态下，虽然实现了治理主体的内外协同，并且由于构建起了比较完善的规则体系，使得综合执法可以运转起来，也能够保障群众的知情权和参与权，但是，由于组织网络的缺位，作为强化协同效能的必由之路，现代化的执法模式未能构建起来。信息化时代，在这种整合状态下，综合执法队伍即使整合成立，但始终处于一种“低效能”的运作状态，执法不力和执法纠纷也会随之而来。

4.内外协同充分，规则体系完善，且组织网络健全。根据对整合有效性要件的界定，在四种整合状态中，只有处于该状态时才能够称之为实现了农村综合执法大队整合的有效性。在这种状态下，实现了充分的内外部协同，执法队伍组建方式正确，执法重心随着执法权和执法资源的倾斜成功下移至乡镇，综合执法“名实相符”；协同治理过程有完善的规则体系予以保障，综合执法行为规范，执法公信度高，综合执法“名正言顺”，群众基础不断牢固；组织网络得以成功构建并逐渐成熟，提升了各治理主体协同响应水平，也为政民互动开辟了信息化渠道，综合执法体系得到“全面升华”。这是一种最为理想的农村综合执法大队整合状态，其执法效率最高，执法效果最好。

五、农村综合执法大队整合的协同机制构建

沿着对农村综合执法大队整合有效性的理论阐释，借助来自大冶市的案例剖析，本文从队伍整合的内部协同、外部协同、规则体系完善和组织网络建设四个方面入手，尝试探索构建农村综合执法大队整合的协同机制。

(一)提升内部协同水平：强化队伍能力建设，明确跨领域执法模式

农村综合执法大队的能力建设对于执法队伍内部人员间的协同和执法队伍与其他部门的协同都起着关键性作用。在整合组建农村综合执法队伍的过程中，一是要细化、落实选拔程序，把人员素质和能力作为选拔标准，通过统一组织考试，择优录用原农村执法人员，或按照《公务员法》，通过调任、转任或公开招考的方式充实执法力量，并按程序申领行政执法证，实行持证上岗、亮证执法；二是加强对农村综合执法人员的培训，定期组织执法人员学习法律法规，掌握相关领域法律知识和执法办案技巧，促进队伍内部人员间的相互交流，全面提升农村综合执法能力；三是创新人事管理制度，维持行政和事业人员身份不变，分类管理，统一使用，并建立部门目标考核和工作人员绩效考核制度，努力破解“干与不干一个样，干多干少一个样，干好干坏一个样”的难题。

此外，在职能整合和分配上，综合执法大队可以打破原有条线限制，通过均衡分配执法人员和执法权，将队伍按片区分成三到四个中队，避免“强势群体”的产生，队内相对分工，整体协同执法。并尝试建立“队管面、员管片”的执法权责制度，分片包干，责任到人，实现一员多岗，一岗双责，做到“简单执法一肩挑，重大执法联合办”。同时，执法人员应当树立“出门一把抓、回来再分家”的执法理念，提高自身执法能力水平和执法责任感，努力跨越专业领域壁垒，避免选择性执法，提高违法行为的发现率和查处率。

(二)促进执法内外协同：推动执法重心下沉，加强基础性联合执法

首先，强镇扩权的目的是优化基层治理体系，增强法治向基层的辐射能力，使执法重心得到真正下沉。因此，向乡镇赋权，县乡两级应当充分协同，要坚持问题导向和需求导向，综合考虑乡镇经济发展、地理区位、人口规模、基础设施建设等特点，不仅要放得下、接得住，还要用得好、管得好，做到精准赋权。具体来说就是：在“用得上”方面，县里可以提供乡镇“点菜”的赋权指导清单，各基层队伍原则上在“菜单”内“点菜”；在“接得住”方面，县里要做好手把手的传、帮、带，同时加大执法资源的倾斜力度，保证日常办公和执法办案经费，完善执法装备的配备，以加强农村综合执法大队承接能力，而不能一放了之；在“管得好”方面，基层和县级机关干部要形成常态化、固定化的交流制度，同时可以通过选派一批县级机关干部到综合执法大队任职、挂职[19]，来实现县乡两级的互联互通，从而避免“放小不放大”“放虚不放实”“放权不同步”的现象。

其次，农村综合执法过程中，无论是乡镇的综合执法队伍，还是县级的相关垂管部门，在执法过程中都需要配合与协助。提高综合执法大队的内外协同水平，实现县乡两级基础性联合执法是促进综合执法向基层渗透、将农村违规违法案件“扼杀在摇篮中”的有力抓手，其核心在于：(1)县级政府应该通过适当松动乡镇的“属地管理”责任，即不再对乡镇政府法定职权范围之外的工作进行考评[20]，尽量减少非必要的“一票否决”项，从而降低基层综合执法的运行负担，为联合执法打下基础。(2)县级垂管部门和农村综合执法大队间，应当明确职责分工，杜绝不同层级执法权重复配置、多层执法或“都不出手”的问题，确保执法主体的明确和执法流程的顺畅。(3)县乡两级在案件查处过程中应当积极沟通，打破科层制壁垒，提升整体任务观念，充分共享案件信息，推动基础性联合执法，进而提升违法案件的处置力度和效率。此外，还可以通过在各行政村指派“协管员”，进一步增强综合执法的贯穿力。

(三)完善协同规则体系：强化队伍内部管理，完善立法层面建设

完善的规章制度对于落实农村综合执法有非常重要的作用，即通过制定协同治理中各行为主体都认可的规则有效解决执法人员身份不明确、岗位与人员错配、综合执法程序不规范、执法缺乏社会监督等问题，提高协同治理的效率。基于此，在执法规章制度建立中，应做到以下几点:(1)完善办案制度。办案制度中应包含案件受理、调查取证、听证、审查及上报等相关内容，并确保执法人员与执法事项能够相互适应，使执法工作的多方配合更加顺畅。(2)完善执法人员管理制度。加大执法人员管理力度，制定《日常工作管理办法》手册，明确各岗位的职责，规范和约束执法人员的行为习惯，减少工作失误。(3)完善财务和档案管理制度。及时掌握收支情况，提高农村综合执法中相关信息数据的完整性，做到执法留痕，各项工作有据可考。(4)完善监督及举报制度。健全举报的利益激励和保障机制，确保执法公平、公正、公开。

同时，深化农村综合行政执法改革，必须完善农村综合执法顶层设计，用立法指导实践。因此，第一，我国应该加快研究出台乡镇赋权的相关法规规章，按照法定程序对区县部门对经济发达镇的权力下放作出授权、提出明确要求、进行严格规范，就下放权力的种类、事项、标准、程序等作出统一规定，并明确乡镇综合执法主体资格和委托交办执法的法律效力。第二，不断完善已有的专门性法律法规，指导专业领域执法，使农村综合执法做到有法可查、有法可依。第三，在行使集中行政审批和综合行政执法后，还要对案(事)件进行A、B、C、D风险等级分类，对下放的审批事项和执法事项建立健全权力运行风险防范机制和责任追究机制，确保权责对等。第四，要加快完善基于信息化、网络化的新型综合执法法律法规，通过地方立法为乡镇综合执法提供依据，进一步健全有利于多主体协同治理的农村综合执法法律体系。

(四)健全执法组织网络：创新综合执法模式打造“平台+”体制机制

随着时代的发展，电子信息技术在基层逐渐普及，也为农村综合执法提供了全新的路径。参考武汉市各区“街乡吹哨、部门报到”的网格化、信息化城市治理模式，加速网格化服务管理平合与综合行政执法有机融合，健全各治理主体基于动态事务的组织网络的一种可行的模式是：首先，以已有的网格化管理体系为基础，制定出台网格治理、网格化执法的一系列专项管理制度，在规则层面保障网格管理与综合执法的无缝衔接。其次，在县级层面成立网格化指挥中心，在乡镇层面成立副指挥中心，以街道和乡村为单位，设立网格员，负责片区内违法案件的发现、上报和案件办理的督导。同时构建“民呼我应综合执法平台”，打造“平台+”体制机制，依托平台，把县级指挥中心、乡镇指挥分中心、街道社区及乡村等基层单位连接到一起。当街道和乡村的网格员发现或接收到群众反映的违法违规问题时，通过综合执法平台这个载体“吹哨”，把问题报给乡镇和县两级指挥中心，经指挥中心内部研判后，决定是否出动农村综合执法大队或其他县级垂管部门，即做到“街乡吹哨，部门报到”(见图2)。

图2 乡镇民呼我应平台工作机制图

此外，在整合相关部门专网，健全一张网联动的基础上，要通过构建审批信息与监管执法信息的“双向推送”模式，进一步加强部门交流信息化程度，以促进审批、监管、执法三者的工作衔接。具体来说：审批部门突出“事前把关”，将审批结果的数据信息通过政务平台及时传送给监管部门；监管部门强化“前后联动”，根据数据信息列出监管目录清单和追责清单，开展事中事后监管，并将监管情况及时反馈给审批部门，做到“一批就管、审管同步”，同时按照执法部门的需要，出具认定意见，提供行业标准、技术鉴定等业务支持；执法部门抓好“事后查处”，对群众举报投诉或监管部门通过信息平台反映的违法违规行为及时受理核查，并依法处置，及时将处理结果反馈给监管部门。由此，这种全新的治理模式，将帮助农村综合执法完成由“人主导”到“技术引”，治理模式从“单治”向“共治”的转变，有利于促进综合执法大队和其他协同治理主体之间的整体联动，推动执法资源的整合共享和加强综合执法的社会监督，帮助农村综合执法适应不断变化的基层社会，满足人民群众的新需求。

六、结 语

依据协同治理理论，并结合对大冶市的实地调研，本文就乡镇基层行政管理体制改革中农村综合执法大队的整合问题进行了阐述和分析。在此基础上梳理出了农村综合执法大队有效整合的要件，提出了构建农村综合执法大队整合协同机制的一种可行的思路。整合农村综合执法大队在本质上是一种基于基层治理需要的多主体协调一致、联合联动的行政管理体制改革过程，由于人员调动、职能整合不当和执法资源、权力分配不平衡等因素的影响，队伍整合组建后会在运行过程中遭受极大的执法阻力。执法纠纷的产生和执法效率低下的本质是由于对“协同治理”内在逻辑的违背，因此，需要沿着“协同治理”的内在需求，不断弱化和规避综合执法队伍整合的阻碍因素。以协同治理的四个维度为路径，强化综合执法队伍的内部协同、内外协同，完善综合执法规则体系，健全综合执法组织网络。通过建立和完善农村综合执法大队整合的协同治理机制，提高执法的力度与效率，从而开拓基层法治工作的新局面。随着社会问题的日益复杂，基层的违法违规案件也在转型升级，如何进一步有效实现农村综合执法大队整合和运行过程中的协同治理，应成为我国基层治理关注的焦点。只有这样，才能有效推动基层政府的有序治理和长效发展。