以强有力政治监督护航党的政治建设

刘波

政治建设是党的根本性建设，是中国特色社会主义制度和国家治理体系的重要组成部分，在制度优势转化为国家治理效能过程中具有根本政治导向作用。党的十九大作出把党的政治建设摆在首位的战略部署，以党的政治建设为统领，全面加强新时代党的建设。2019年1月《中共中央关于加强党的政治建设的意见》强调，加强党的政治建设，目的是坚定政治信仰，强化政治领导，提高政治能力，净化政治生态，实现全党团结统一、行动一致。为实现这一目的必须强化政治监督，以强有力的政治监督护航党的政治建设。政治监督是党的政治建设的关键环节，在党领导人民进行国家治理时，政治监督发挥着强有力的政治引航与政治保障作用。基于此，要以党的政治建设为契机，把增强对公权力和公职人员的监督全覆盖、有效性作为着力点，建立健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的政治监督体系。推动政治监督现代化、法治化、具体化、常态化建设，为新时代国家治理护航，为建设社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴提供坚强的政治领导和政治保证。

一、政治监督的科学意蕴与时代内涵

在党和国家监督体系中，政治监督以公权力为监督为对象，是摆在首位、护航政治方向的监督形式，统领并规制着其他事务性监督。政治監督关乎党的历史使命，是加强党的领导、确保“两个维护”的关键。政治监督现代化关乎国家治理体系和治理能力现代化，是促进中国特色社会主义制度成熟定型的重要环节。从新时代党的政治建设和国家治理全局厘清政治监督的科学意涵，对于推进政治监督的现代化、法治化、科学化、常态化至关重要。

政治监督的根本目的是坚定党的初心和使命，加强党的全面领导。习近平总书记在党的十九大报告提出：“中国共产党人的初心和使命，就是为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴。”[1]党的初心和使命是中国共产党的本质特征和政党本色的基本体现，反映出社会主义初级阶段中国共产党的目标追求与价值取向。党和人民的关系是党永葆生机活力的生命源泉，立党为公、执政为民是中国共产党的根本政治立场。政治监督要坚持党性与人民性的一致性和统一性，将以人民为中心、全心全意为人民服务作为根本导向。与此同时，中国共产党是将最高理想与近期理想有机结合的崇高理想追求者。实现中华民族伟大复兴，是中国共产党在社会主义初级阶段的目标指向，是工人阶级政党政治使命的中国化表达。在新时代，党的初心和使命的实现面临着重大挑战。要坚定不移地深入推进“四个伟大”，不断推进中国共产党的自我革命，以强有力的政治监督来推动和加强党的政治建设，强化国家治理的政治监督职能，为推进国家治理现代化、建设社会主义现代化强国保驾护航。

政治监督的第一要务是“两个维护”。事在四方，要在中央。坚决维护习近平总书记核心地位、维护党中央权威和集中统一领导，是我们党不断夺取中国特色社会主义事业新胜利的根本保证，是贯穿纪检监察机关各项工作的红线，是各级党组织必须严格执行的根本政治要求。坚持和加强党的全面领导，推进党的政治建设，其中的首要任务、重中之重就是要落实好“两个维护”。党的全面领导又体现在国家治理各领域、各方面、全过程，国家治理要以党的领导为引领，以强有力的政治监督保障“两个维护”的落实。基于此，要着力增强政治自觉，认清“两个维护”在党和国家各项工作中的政治意义与引领作用，紧扣党章、宪法和监察法赋予的职责任务，明确纪委监委的政治监督职责，切实担负起监督“两个维护”落实的根本政治任务。国家治理各主体要把“两个维护”落实在工作中、体现在行动上，使“两个维护”在国家治理工作大局中发挥中流砥柱作用。

政治监督的实质是对公权力的监督。政治关乎公权力的形成、分配与运行，政治监督要以公权力为监督对象，使来自人民的公权力真正为人民所掌握并服务于人民。习近平总书记在十九届中央政治局第十一次集体学习时指出：“国家之权乃是‘神器，是个神圣的东西。公权力姓公，也必须为公。只要公权力存在，就必须有制约和监督。不关进笼子，公权力就会被滥用。”[2]坚持公权力的人民性，就是要坚持和完善人民民主的制度体系，依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力，提升政治监督机构的地位与权威，强化国家监察的监督功能。有权必有责，用权受监督。要把增强对公权力和公职人员的监督全覆盖、有效性作为着力点，推进公权力运行法治化，消除权力监督的“真空地带”，压缩权力行使的“任性”空间，坚决杜绝权力腐败和被滥用，让公权力真正造福人民。

政治监督的职责定位是监督的再监督。从监督主体看，纪委监委是政治监督的核心主体。纪委监委的本质属性是政治机关，是国家治理体系的重要方面。政治监督是纪委监委监督的本质性内涵，旗帜鲜明讲政治、把政治监督摆在首位是核心要义。强化政治监督，纪委监委起着关键性作用。纪委监委的政治监督，是对党员领导干部、公职人员履行职责和公权力行使情况进行监督，是监督的再监督、监察的再监察。推进党和国家监察体制改革，各级纪委监委要找准职责定位，转职能、转方式、转作风，强化对秉公用权、依法用权、廉洁用权、为民用权的执行与监督。明确纪委监委“裁判员”而非“运动员”的角色定位，忠实履行党章和宪法赋予的职责，聚焦监督、执纪、问责的主体工作职责，不越俎代庖代替业务主管部门工作，守好自己的政治监督“责任田”。

二、当前政治监督存在的突出问题

加强政治监督，就是要直面新时代党的政治建设和国家治理面临的时代课题，以对公权力的有效监督为核心，通过塑造强有力的政治监督体系，确保公权力真正以人民为旨归并服务于人民。在中国特色社会主义制度不断走向成熟、国家治理体系和治理能力现代化的进程中，政治监督也面临着现代化和不断完善的问题。在一定程度上，当前政治监督存在的核心问题，也是我国国家治理体系和治理能力现代化复杂性、艰巨性的集中反映。

政治信仰、政治领导的监督“缺环”，“两个维护”容易表面化。2018年6月29日，习近平总书记在十九届中央政治局第六次集体学习讲话中提出了落实党的政治建设的七点要求，即要把准政治方向，坚持党的政治领导，夯实政治根基，涵养政治生态，防范政治风险，永葆政治本色，提高政治能力。[3] 2019年1月《中共中央关于加强党的政治建设的意见》明确提出：加强党的政治建设，目的是坚定政治信仰，强化政治领导，提高政治能力，净化政治生态，实现全党团结统一、行动一致。新时代加强党的政治建设的根本要求是“两个维护”，并将政治信仰、政治领导、政治能力、政治生态作为党的政治建设的重点。政治监督的功能之一，就在于要确保党的政治建设根本要求的实现，政治监督应该在党的政治建设总体框架中予以科学定位。基于此，政治监督不仅是对公职人员、党员干部等履行公权力行为的监督，也是对政治信仰、政治领导等政治建设主体内容的监督。但是，如何测评和监督领导干部及其一般公职人员的政治信仰、政治领导，这是一个难题。政治信仰、政治领导的监督，经常处于模糊或被忽略状态，存在监督“缺环”问题。党内政治立场不明、政治方向错误、政治信仰弱化、政治使命意识淡薄、政治领导乏力等“乱象”在一定程度上存在，且不容易得到有效纠正，部分党员干部也只有在受到党纪国法惩治时，才被通报出政治信仰缺失或政治信仰不坚定的问题。缺乏坚定的政治信仰，缺失马克思主义信仰的精神支撑，“两个维护”容易表面化，往往表现为向上级和中央的口头表态，而缺乏出自内心的真正维护，缺乏不忘初心的使命意识。缺乏坚强的政治领导，国家治理就失去了领导核心，公权力运行失去了“主心骨”，并极易导致国家治理的政治方向不明。实现政治信仰和政治领导的监督的具体化，构建科学化的考评指标体系，成为新时代政治监督建设的重要方面。

政治监督体系发展不均衡。科学有效的政治监督体系，主要包括纪检监督、监察监督、审计监督、司法监督、人大监督、政协与民主党派监督、新闻舆论监督、公民监督、社会组织监督等形式。在现实运行中，纪检监督、监察监督、审计监督以其专业性、权威性发挥着核心政治监督功能。深化纪律检查体制改革，加强对派驻机构的统一领导和对下级纪委的垂直领导，深化监察体制改革，组建监察委员会，使监察机关独立于行政机关这个监察对象，这些都是提升政治监督主体地位、增强政治监督实效的关键之举。与之相比，人民代表大会及其常委会、人民政协、公民、新闻舆论、社会组织因缺乏专门的政治监督法律规定，政治监督的可操作性不强，政治监督对公权力的现实制约力明显不够强大。审计机关、司法机关尽管具有很强的专业性，但更多聚焦具体专业业务，而没有将政治监督作为其重要职责。政治监督体系各大“支柱”的不均衡发展，使政治监督难以形成合力，进而影响良好政治生态的有效营造。此外，从纪检监察体系内部看，纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督“四个全覆盖”的公权力监督格局提出时间较短，“四个全覆盖”的真正落实还需要进一步推进，四种监督的现代化、法治化还需要在体制、制度、机制上进行改革创新。

政治監督的“一把手”软约束与目标导向错位。从政治监督的领导及其主体权力结构看，各个政治监督主体特别是纪委监委既受各级党委统一领导，又受上级机构领导。在现实运行中，加强党的政治领导导致权力更加集中于各级党委“一把手”，而对“一把手”的约束主要是一种“柔性约束”或“自我约束”[4]。由于对“一把手”的约束缺乏硬性制度机制，极易导致相关监督主体不愿监督、不敢监督、不能监督，从而滋生权力腐败。党的十八大以来的一系列腐败案例表明，“一把手”腐败的案件所占比例较高。其中一个重要原因就在于“一把手”权力缺乏有效制约，这一问题不得不引起重视。而包括巡视监督在内的自上而下的监督方式，往往是一种事后监督与惩治，而缺乏对“一把手”的事前和事中监督。与此同时，在纵向授权和层级监督的权力结构中，自上而下的监督执纪问责，容易形成遵从上级要求的“唯上”意识与行为，而弱化为民众办实事、对民众负责的责任感。特别是在日常监督、长期监督不健全且缺乏相应制度机制的情况下，监督执纪较容易导致公权力行使的形式主义以及对待民众的官僚主义。

政治监督定位不够精准，缺乏常态化意识。有的干部乐于喊增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”的口号，但没有认识到政治监督要通过对具体问题的监督来实现。有的干部对强化政治监督认识不深入、不透彻，对“监督的再监督”认识存在理解偏差，过度关注被监督单位的党建、项目工程、财务管理等方面问题，把政治监督组当成了“党务、项目、财务”检查组，而较少发现和提出政治信仰弱化、违反政治纪律、政治规矩方面的问题线索。有的干部片面地认为政治监督主要围绕政治任务来开展，从而形成“无所不管、包打天下”的状态，导致政治监督定位不精准。有的干部对“四种形态”运用不够具体、不够精准，对违反政治纪律和政治规矩、违反中央八项规定精神的行为监督不力，对“四种形态”适用的政策、条件标准把握不准。有的干部缺乏政治监督常态化意识，将政治监督看作一种运动而非工作常态。

三、以强有力的政治监督护航党的政治建设和国家治理

作为国家治理体系的重要组成部分，政治监督要在落实新时代党的政治建设总体要求的前提下，以国家治理体系和治理能力现代化为内在线索进行整体考量与建构。以强化党的政治领导铸魂政治信仰，以构筑强有力的政治监督体系推进政治监督现代化，以政治监督责任链为新时代国家治理护航，以强有力的政治监督为中华民族伟大复兴助力。

以“两个维护”为纲，以崇高信仰铸魂，把牢政治方向。政治监督必须坚持“三个一以贯之”，即一以贯之学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，一以贯之坚决做到“两个维护”，一以贯之贯彻落实全面从严治党的方针和要求。“三个一以贯之”是新时代强化政治监督的目标导向和主要任务。要把贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想和党中央精神情况作为各级纪委监委监督工作的重中之重，深化新思想贯彻落实的政治巡视，查找政治偏差，打通新思想和党中央精神深入基层的“最后一公里”。要健全习近平总书记重要指示批示和党中央决策部署的快速响应、全面落实、督查问责机制，强化落实主体的政治责任。以马克思主义信仰铸魂，扎实开展“不忘初心、牢记使命”主题教育，系统开展廉政教育，推进“两学一做”学习教育常态化、制度化，推进社会主义核心价值观的培育和践行。要强化“两个维护”执行情况的监督，把政治建设摆在首位，用“四个意识”导航，用“四个自信”强基，用“两个维护”铸魂，全面加强党的政治纪律和政治规矩的监督检查。要突出对党员干部政治立场、政治方向、政治信仰、政治领导的监督与考核，建立领导干部定期“政治体检”制度，纠正政治信仰错误、信仰迷失、不讲政治、淡化政治、忽视政治等问题。要始终坚持以人民为中心，坚持问题导向，紧盯对党中央重大决策部署“不理睬、不在乎、喊口号、装样子”等错误表现，严肃查处“空泛表态、应景造势、敷衍应付、弄虚作假、履责不力、监管不力”等突出问题。要以“两个维护”为纲，严肃政治纪律和政治规矩，将“两个维护”落实到国家治理工作的监督检查过程，构建“两个维护”引领具体工作、激发工作动能的制度机制。

健全政治监督体系，推进政治监督现代化。政治监督现代化是国家治理现代化的核心内容和重要保障。政治监督涉及纪检、监察、审计、人大、司法、民主党派、新闻舆论、社会组织、群众等多元主体。首先，要完善以民主集中制为核心的民主监督体系。以公权力运行法治化为核心，完善人民代表大会、政府、监察委员会分别履行决策权、执行权和监督权的现代国家治理结构。以保障人民权力为目的，加强人民代表大会及其常委会对公权力的民主监督，推动人大代表的专职化，推进党委委员进入人大常委会或政府任职，形成公权力向人民负责的权力监督格局。在纪委监委合署办公的情况下，推进党委委员进入人大常委会任职或进入政府成为政府工作人员，推进决策权与执行权的有效衔接。推动党内监督同国家机关监督、审计监督、民主党派监督、司法监督、群众监督、新闻舆论监督、社会组织监督的有效贯通，把公权力置于严密监督之下，推动政治监督体系各支柱均衡发展，形成强大的监督合力。各级监察委员会要依照法律规定独立行使监察权，改变决策权、执行权和监督权统一归属各级党委“一把手”领导的所谓“一把手体制”，强化纪委监委对同级党委的监督，着力破解“一把手腐败”难题。其次，要推动形成纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督“四个全覆盖”的公权力监督格局。深化党的纪律检查体制改革和国家监察体制改革，全面落实监察委员会依照法律规定独立行使监察权，保证纪委监委监督权的相对独立性和权威性，理顺纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督的权力关系与职权定位，推进纪法贯通，促进党内监督和国家监察有机统一，推动政治监督向基层延伸，构建“横向全覆盖、纵向全链接、全国一盘棋”的公权力监督格局。强化派驻监督的监察权，探索完善全流程“嵌入式”派驻监督工作机制，将监督嵌入“事前酝酿、事中讨论、事后执行”全过程，发挥“派”的权威和“驻”的优势。再次，要推进纪检监察体制机制的法治化、规范化。加强纪委监委权力的全程规范，完善纪委监委履职尽责的党内法规和相关法律，将纪委监委依法依规履职纳入法治国家建设全过程，着力推进纪检监察的法治化、制度化建设，形成“监督有依据、执纪有规矩、制度保长效”的良好监督生态，切实增强纪委监委的公信力。

緊抓政治监督关键环节，为国家治理中心任务护航。政治监督要以党和国家的目标使命、战略部署、中心工作、重大任务为重心，强化对国家治理中心任务和关键环节的政治监督，为中国特色社会主义事业保驾护航。首先，要突出对中心工作的政治监督。立足“四个伟大”的宏伟使命，坚持以人民为中心的政治立场和价值导向，发挥党对中心工作的政治领导作用，实现党的政治建设与中心工作的有机融合。围绕党和国家中心工作开展监督检查、巡视巡查，确保中心工作的正确发展方向。紧盯对党中央重大决策部署“不予理睬、敷衍应付、弄虚作假、执行不力”等问题，前置监督关口，协同监督力量强化监督执纪，让政治监督成为保障中心工作的强大力量。其次，要突出对“三重一大”的政治监督。将“三重一大”决策制度的执行情况作为政治监督的重要内容，作为干部考核、任免和履责情况评价的重要依据，紧紧围绕国家治理的“治权”这一关键点，推进公权力运行的规范化、法治化。再次，要开展重点领域的专项监督。围绕党中央重大决策部署和人民群众反映的普遍性、典型性问题设置专项监督事项，深入查找系统性、行业性风险隐患。开展腐败与作风问题专项监督与整治、民生领域专项监督与整治、涉黑腐败和涉黑恶势力专项整治、高质量发展落实情况专项监督与整治等，防范系统性、行业性风险。第四，要建立健全日常监督、长期监督制度机制，推进政治监督常态化。把监督中央重大决策部署落地和监督日常工作联系起来，在监督上全面从严、全面发力，充分发挥纪检监察机关的政治“显微镜”“探照灯”作用，抓早抓小，防微杜渐，推进日常监督常态化，贯通运用“四种形态”，使政治监督更加聚焦、更加精准、更加有力。

建构政治监督责任链，推动形成负责任的国家治理生态。责任政治是国家治理现代化的基石，监督问责是确保国家治理主体履责的坚强保障。一方面，要构筑起以“两个责任”为核心的完整政治监督责任链。建立健全党委履行主体责任、党委书记履行第一责任人职责、班子成员履行“一岗双责”、纪委履行监督责任和协助职责的完整责任链，推进以责任伦理为根基的政治监督具体化、常态化。突出对党员干部政治领导责任、全面从严治党责任的监督巡查，建立政治监督责任清单和问题清单，建立失职失察的责任追究机制，破解主体责任层层递减、责任落实不力、监督责任偏松偏软难题，形成“一级抓一级、层层抓落实”的工作格局和责任体系，推动“两个责任”的全面落实。严格执行《中国共产党纪律处分条例》等党内法规，坚持“五个必须”，紧扣“六项纪律”，严肃查处“七个有之”问题，紧盯“关键少数”，构建“三不”长效机制。注重对监督举报、审查调查、巡视巡察等工作中发现的问题进行深入研究，形成纪律检查建议和监察建议，推动相关责任单位落实主体责任，注重标本兼治，形成长效机制。另一方面，要以政治监督责任链推动形成负责任的政治生态。坚持权责法定、权责统一，建立立法、行政、司法责任制，构建“有权必有责、用权受监督、失职要问责、违法要追究”的国家治理责任体系，建立完善责任清单制度和责任追究机制。强化人民公仆的政治角色定位，坚持以人民为中心的价值导向，深挖“不作为政治”的“病源”，形成“知责明责、履责尽责、考责问责”的责任结构，保证人民赋予的权力始终用来维护人民根本利益、造福人民。注重党和政府的责任形象塑造，进行国家治理的责任舆论引导，塑造负责任的党和国家形象，形成良好的责任政治生态。

参考文献：

[1]习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[N].人民日报，2017-10-28.

[2]习近平.在新的起点上深化国家监察体制改革[J].求是，2019（5）.

[3]习近平.增强推进党的政治建设的自觉性和坚定性[J].求是，2019（14）.

[4]何增科.中国政治监督40年来的变迁、成绩与问题[J].中国人民大学学报，2018（4）.

〔本文系中央高校基本科研业务费专项资金资助项目“新时代中国特色社会主义文化自信力建设研究”（2242019S30039）的阶段性成果〕

（作者系江苏省中国特色社会主义理论体系研究中心东南大学基地副主任、研究员，东南大学马克思主义学院讲师）

责任编辑：刘志刚