洪泽湖生态保护泽被美丽江苏

叶立生

党的十八大以来，习近平总书记多次从生态文明建设的宏阔视野，提出了“山水林田湖是一个生命共同体”的论断。在建设“山水林田湖草生命共同体”的过程中，加强湖区治理是推动生态文明建设的重要环节。洪泽湖是我国第四大淡水湖，地跨江苏淮安、宿迁两市，处于大运河文化带和淮河生态经济带的交汇点，是淮河流域最大的湖泊型水库。该湖区是江苏省区域经济发展水平较为落后的地区，也是最具发展潜力的地区。制定洪泽湖生态保护和科学开发战略，努力把洪泽湖打造为全省重要水源涵养地和经济转型升级示范地，对高起点推进美丽江苏建设至关重要。

一、洪泽湖生态环境高质量发展面临的机遇和挑战

生态文明建设是“五位一体”总体布局的基礎环节，也是美丽江苏建设的题中之义。洪泽湖区生态经济建设，是江苏生态环境高质量发展的有机组成部分。党的十八大以来，习近平总书记反复强调“绿水青山就是金山银山”的绿色发展理念。江苏省委书记娄勤俭2017年到洪泽湖视察时提出，要通过“清淤疏浚，聚沙成岛”涵养水源，改善湖区生态环境。洪泽湖保护和开发并举的方略被提上议事日程，给湖区高质量发展带来了千载难逢的机遇。

洪泽湖区域经济社会的发展现状。洪泽湖地区从行政区划上主要包括两市五区四县，即宿迁市下辖的宿城区、泗阳县、泗洪县和淮安市下辖的清江浦区、淮阴区、淮安区、洪泽区、金湖县、盱眙县，是江苏省重要的商品粮、畜禽和淡水产品生产基地。近年来，洪泽湖区经济发展稳步推进，主要经济指标保持在合理区间。2019年，宿迁市GDP达3099亿元，在全国范围内名列83位（全省13位）;淮安市GDP达3178亿元，全国排名第61位（全省11位）。但与此同时，洪泽湖区基础设施薄弱、产业发育能力不高、生态环境压力较大，这一地区在全省处于发展洼地，工业化和城镇化水平明显滞后于全省平均水平。特别是自从淮安、宿迁行政区划调整后，两市产业发展和交通运输自成体系，至今没有快捷的沿湖通道，人为割裂了湖东湖西之间的内在经济联系。打破部门和行政区划界限，统筹制定湖域生态、经济、社会发展的综合规划，已成为洪泽湖区生态保护与高质量发展面临的当务之急。

洪泽湖治理与保护面临的发展新机遇。随着生态经济区战略的实施，洪泽湖区发展迎来了历史性发展机遇。一是环境治理机遇。为推动湖区生态经济发展，江苏省以推行河长制为契机，加大洪泽湖管理改革力度，制定了一系列措施，积极推动洪泽湖管理与生态保护工作。二是规划政策机遇。根据资源承载能力、现有开发密度和开发潜力，江苏制定了主题功能区规划，把洪泽湖划分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域四类主题功能区。通过明确开发方向、控制开发强度、规范开发秩序、完善特殊支持政策，为洪泽湖生态保护划定了红线，同时也为周边城镇科学开发湖区资源指明了方向。三是绿色发展机遇。湖区各级政府正按照五大发展理念和“功能提升、枢纽建设、特色培育”的原则，推进洪泽湖生态经济区建设，着力发展高效农业、打造新型工业体系、积极发展现代服务业，以实现生态效益、经济效益和社会效益的有机统一。

洪泽湖区发展面临的问题与挑战。洪泽湖区经济社会发展虽然取得了显著成效，但从“问题导向”的维度分析，仍然面临着不少问题和挑战。一是环境改善还有很大提升空间。现阶段洪泽湖区还存在一些环境保护历史“欠账”。如洪泽湖过境客水较多，水质不稳定;生态资源遭到破坏，恢复过程缓慢;湖区周边渔民文化程度普遍偏低，转产困难;周边群众向大湖的索取多而投入少，经济发展较为滞后;传统产业占比较高，产业结构有待转型;基础设施较为薄弱，污水处理设施的运营和维护资金不足。与其相对照，太湖治理专项引导资金省财政每年安排20亿元，地方财政拿出10%—20%新增财力同步配套，累计带动全社会投资超千亿元。太湖治理的资金投入模式，值得洪泽湖区学习借鉴。二是环境政策规划还需要进一步落实。现行《江苏省洪泽湖保护规划》是2006年由省水利厅主导编制的。该规划以保护为主，与湖区群众向往美好生活的产业发展需求存在一定的冲突。在开发利用上实行条块管理，项目审批慢、落地难，非法建设项目现象在一定范围内存在。与之相比，《洞庭湖水环境综合治理规划》则由国家发展和改革委员会、自然资源部、生态环境部、住房和城乡建设部、水利部、农业农村部、林业和草原局等七部门制定印发，其权威性和影响力远高于省级规划。此外，各部门编制的专项规划不协调、不一致的情况较为突出。三是生态型经济发展理念和路径亟须强化。从自然资源禀赋看，淮安岩盐资源丰富，盐化资源和化工新材料已成为淮安市重要的支柱产业，其创造的产值在工业总产值中比重较大。而宿迁作为“中国酒都”，食品饮料产业产值比重较大。这些传统产业均有一定的环境安全风险，而新兴的清洁技术、新能源技术、旅游观光、养老服务等环保型产业比重低、总量小，洪泽湖转型升级压力较大。

二、洪泽湖区域的生态经济体系构建

党的十九大报告明确提出，“必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念”。通过推进生态经济建设，进一步贯彻“保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力”的发展理念，对于洪泽湖湖区生态经济体系构建及项目选择都具有重要的指导意义。

优化洪泽湖区域现代产业体系。湖区县域经济高质量发展，应主要围绕新型工业、生态农业和现代服务业。因地制宜发展绿色优质农产品，采用自然农耕、生物防治、有机施肥、轮休耕作等方式，扩大优质稻米种植规模;大力发展水生蔬菜、花卉苗木、中药林、食用菌等特色农产品;利用湖西浅滩，生态饲养龙虾、螃蟹等鱼虾水产品;推动传统盐化工产业、酒类与食品饮料产业绿色发展，推动凹土新材料、精细化工、生物医药、电子信息等战略性新型产业发展;加快发展金融、物流、旅游、电子商务、高端医疗、终身教育等现代服务业;大力发展大数据、人工智能和“智能+”技术，打造数字经济产业集群，走出一条各类产业融合发展的可持续发展道路。

建设环洪泽湖综合交通体系。抓住淮河生态经济带上升为国家战略的历史机遇，构建沿湖公路、铁路、航道、航空、管道等现代综合运输体系。由于洪泽湖的阻隔，从南京外环到淮安外环的南北150公里内，至今没有一条完整的贯穿东西方向的跨省高速公路，严重制约了洪泽湖周边市县的全面发展。建议沿湖南北两岸规划建设沿入海、入江方向的高速公路，并规划建设环湖高等级观光公路，尽快开工建设“泗阳—洪泽—宝应”和“洪泽蒋坝—盱眙段”两条高速公路。加快建设江苏高铁网络，争取“安徽天长经江苏盱眙—泗洪段”高铁列入国家“十四五”规划，同时规划建设沿淮河高速铁路。建议提高淮河航道等级，争取实施江苏段航道“三改一”工程，使万吨货轮能从滨海抵达蚌埠。“十四五”期间，建议加快建设洪泽、盱眙、泗洪、泗阳、清江浦通用机场，建设沿淮河天然气和卤水输送管道，促进沿岸地区上下游经济一体化发展。

打造环洪泽湖特色小镇。依托地方传统农业资源特色，形成集观光农业、文化创意、休闲度假、康体养生、民俗体验为一体的农村观光休闲旅游业。打造沿湖特色小镇，主要包括老子山温泉养生小镇，蒋坝河工风情小镇，西顺河、赵集元明粉精加工小镇，仇集凹土新材料小镇，明袓陵、龟山、铁山寺、码头旅游度假小镇，三河食用菌、半城龙虾、临淮螃蟹食品小镇。组织举办“中国洪泽湖水上运动会”、盱眙龙虾节、泗洪螃蟹节等主题活动，不断提升特色小镇影响力。抓住方特大型游乐项目建设契机，联手水斧城景区打造水上长城风光带游线。建议尽快推出水下泗洲城规划方案，引进资金打造影响力辐射全球的高端特色旅游目的地。

启动洪泽湖内清淤扩容建岛工程。作为淮河最大的蓄水池，洪泽湖洪水消納功能越来越小，汛期对下游的安全威胁越来越大。干旱与洪涝的交替发生，严重制约了洪泽湖地区的发展。建议结合淮河河道疏浚，实施淮河盱眙段截弯取直工程，对洪泽湖实施清淤扩容建岛工程。使淮河能够常年蓄水200亿立方米，为南水北调和里下河地区农田灌溉积蓄水源，同时解决上游拦蓄能力不足、中游抗洪不畅、下游出路不足的问题。积极利用国内外江河湖泊生态清淤技术、清淤装备、清淤方法，为洪泽湖清淤扩容建岛工程提供有效保障。通过对湖底清淤2—3米，建设面积约为洪泽湖面积5%的四个岛区。通过退圩还湖、清淤净湖、建岛养湖、清水入湖等举措，修复生态，涵养水源，保持生物多样性，为洪泽湖区永续发展留足生态空间和净水资源。

建设洪泽湖畔美丽乡村。建设美丽乡村，必须以环境整治为切入点，以提高绿化面积和树种多样化为手段。良好生态环境是乡村的最大优势和宝贵财富。在建设美丽乡村过程中，要统筹山水林田湖草系统治理，切实推动洪泽湖区域内水资源、山岭、林地、湿地等各类自然资源有效保护，严防各类自然资源总量减少。通过实施自然资源恢复和补偿工程，开展环境整治连通、造林绿化、镇村污水处理设施、退渔还湿等工程建设。发挥洪泽区作为全国首批、江苏唯一的“绿水青山就是金山银山”实践创新基地的优势，发展生态观光农业和乡村休闲旅游等绿色产业。在洪泽湖大堤外500米内建设栖息公园，在湖北建设湿地公园;加强历史文化遗产保护和挖掘，推进蒋坝古镇、古村建设，保护周口大塘、管鲍分金亭古遗址、古建筑房屋、黄花塘革命遗址、三河闸水利工程等物质文化遗产;推动非物质文化遗产的挖掘和利用，注重保护洪泽湖周边传统风貌，将洪泽湖作为传承地方民俗风情的新节点和彰显地方历史文化的新载体，提升湖区人文特色品质，努力建设“水清、景美、气新、民富”的美丽乡村。

三、完善生态文明制度体系，

推动洪泽湖生态经济区建设

推动洪泽湖生态经济区建设，重在坚持和完善生态文明制度体系，用制度确保生态环境领域治理体系和治理能力现代化水平不断提升。

坚持依法依规治理。坚持依法治理，发挥政策、法律和制度在洪泽湖保护与开发建设体系中的统领和基础作用。坚决贯彻国家和江苏省关于生态文明改革、河长制湖长制、水十条、永久基本农田保护、生态河湖行动计划、263专项治理、水污染防治、黑臭水体治理、村庄生活污水治理等文件要求，严格执行《江苏省湖泊保护条例》《江苏省河道管理条例》《江苏省渔业管理条例》《江苏省湿地保护条例》《江苏省内河水域船舶污染防治条例》等法律法规。对违法行为加大督查处罚力度，切实维护洪泽湖水域生态安全，补齐生态环境突出短板，推进区域经济与资源环境协调发展，走出具有湖区特色的“生产发展、生活富裕、生态良好”的文明发展道路。

加大政府部门支持力度。建议由省人社部门牵头，统筹制定适合现代化生态环境保护的人才选拔、培养和使用政策，为洪泽湖生态环保工作提供人才保障。整合用于支持乡村振兴、生态环保、脱贫攻坚、产业布局、湿地保护、水利发展等方面的资金，增加对洪泽湖湿地退圩（围）还湖、水污染治理等财政资金的投入力度。建议由省交通部门牵头加强洪泽湖区域的综合交通规划并加快实施。建议由省文化旅游部门牵头加大洪泽湖宣传力度，挖掘并编撰洪泽湖民俗故事，招商建设旅游设施和项目，开辟环湖旅游线路。

健全生态环境补偿政策。贯彻落实国务院《关于健全生态保护补偿机制的意见》等文件精神，不断完善转移支付制度，探索建立湖区多元化生态保护补偿机制，逐步扩大补偿范围，合理提高补偿标准，帮助基层解决渔民补偿及安置等经费，从根本上减轻渔民的生产生活负担。通过实施水生态修复和水环境改善工程，有效调动全社会参与生态环境保护的积极性，促进湖区生态文明建设迈上新台阶。鼓励支持企业承揽湖泊与航道清淤工程，允许新造岛屿和耕地在一定年限内自主经营，用经营收益补偿投资，促进投融资机制创新。建立并推广生态标识制度，严格规范生态产品认证，保障生态产品生产者和消费者权益。

创新管理体制机制。强化组织协调，充分发挥洪泽湖管委会平台作用，明确淮安、宿迁两市政府洪泽湖生态保护与利用的主体责任。建立分层分级的重大灾情应急机制，健全智慧化环境预警触发响应机制，形成管控合力。推进洪泽湖网格化管理，积极探索构建河（湖）长制下的河（湖）流域化管理机制。创新管理机制，建立联合执法、联合巡查和管理会商机制，健全洪泽湖治理保护长效机制，强化区域环境污染联防联控工作机制。完善流域生态补偿机制，依托重点生态功能区开展生态补偿示范区建设，完善市场化、多元化生态保护补偿机制，切实发挥环境经济政策的调控和倒逼作用。探索建立编制自然资源资产负债表，推动自然资源资产统一确权登记，建立促进生态产品价值实现的绩效考评机制，把生态产品价值纳入国民经济核算体系，试行GDP（国内生产总值）与GEP（生态系统生产总值）相结合的核算制度，落实领导干部自然资源资产离任审计和生态环境损害责任终身追究制度，建立生态产品价值实现的绩效目标体系和差别化政绩评价考核办法。

设立省级主导的投资开发机构。建议以省属相关国企为多元投资主体，组建洪泽湖开发集团公司。吸引各级金融机构、各类企业、社会组织等各方面资金投入，鼓励湖区各级政府与中国绿化基金会等组织共同设立绿色发展专项资金，在生态建设、自然保护、生态旅游等领域展开深度合作，共同推动湖区全社会参与自然保护公益事业。引导企业利用国内外市场交易平台开展碳汇、排污权、矿产勘探权等资源交易，运用绿色供应链采购、销售绿色生态产品，拓宽生态产品价值实现路径，为洪泽湖区生态经济发展提供资金保障。

推动上中下游区域合作。适应“智能化、现代化、城市群与城乡一体化、治理现代化、新型全球化”等“新五化”要求，构建“淮河—洪泽湖”全流域立体化现代产业体系发展。推动建设覆盖“淮河—洪泽湖”区域的淮河三角洲经济带，通过洪泽湖区的生态经济辐射带动，加大对上游大别山片区和下游里下河老区的脱贫支持力度，将片区扶贫与流域发展结合起来，科学布局现代制造和战略性新兴产业。通过发展“互联网+制造业”，促进传统产业现代化，构建健康养老、休闲旅游配套服务业。加快“淮河—洪泽湖”生态经济走廊建设，形成全区域的生态经济共同体。

（作者系中共江苏省委党校第36期省管干部进修班学员，南京科技职业学院党委书记、研究员）

责任编辑：刘志刚