少数民族乡域社会治理：内涵、价值和发展趋向

（湘潭大学 公共管理学院，湖南 湘潭，411105）

少数民族乡域社会治理是基于我国传统乡村治理模式，根据少数民族乡域实际状况，化解社会矛盾、提升社会治理质量。国内外对乡村治理的研究成果较为丰富，涉及面广，但专门研究少数民族乡域社会治理的研究成果不多见。由于我国少数民族地区的地理特征、历史渊源、文化传统、风俗习惯及宗教信仰等诸方面的特殊性和经济社会发展的不平衡性，形成了民族地区社会治理的特殊性和差异性。因此，在中国特色社会主义进入新时代之际，探寻少数民族乡域社会治理的内涵、价值和发展趋向，对于拓展民族地区社会治理的理论研究和提升民族地区社会治理水平都颇具意义。

一、少数民族乡域社会治理的内涵

民族问题历来是党和国家的重大事务之一。随着党的十八届三中全会“推进国家治理体系和治理能力现代化”和党的十九大“乡村振兴战略”的提出，少数民族乡域社会治理作为国家治理的重要内容，引起了学术界的高度关注。但在新时代推进国家治理现代化的背景下，如何赋予少数民族乡域社会治理新的内涵则有待于更深层次的剖析。

（一）民族区域自治：自决权分析和特性阐述

民族区域自治制度是我国的一项基本政治制度，是具有中国特色的解决民族问题的基本政策。1938年以前，中国共产党参照苏联政策理论曾提出“民族自决权”，后为适应中国现实国情的需要，我党不断调整民族政策，提出“民族区域自治”，并于1949年最终将民族区域自治制度确立为国家基本政治制度。近年来，学术界从民族学、经济学和社会学等其它各学术领域对民族区域自治的理论和实践进行了多角度和深层次的探讨。

西方众多学者从不同角度，对解决和完善人类社会之间的民族问题都提出了自己的思想理论及其主张。民族区域自治的核心内容是对自治权的诠释。自治权作为一个法学概念，最早是出现在中世纪欧洲的城市宪章和特许状里面。马克斯·韦伯（Max Weber）认为，对于一个由个体组成的集体，自治是与“他治”相对的一种自主。民族自治是指一个民族以某种形式把自己组织起来，建立专门的机关，以管理自己民族的一切事务。设立民族自治的基本原则，是以民族为主要因素，以单一民族为界限，与民族成员居住的区域无关系，其制度规范实行的是“属人主义原则”。[1]西方学者多以国家与乡村社会关系的视角，对中国乡域社会的政治、经济结构及其变化等问题进行研究，但是由于西方国家对民族现象的弱化及其民族居住格局不像我国所表现出的“大杂居，小聚居”的特色，带有鲜明地域性与民族性的色彩，故很少涉及对中国民族地区乡域社会治理个案研究。

在我国宪法字典中，对民族自治区作出了具体诠释，它是指“多民族国家、社会主义国家的少数民族，在中国国家机关的统一领导下，根据本民族人民的共同意愿，建立民族自治地方和自治机关，管理本民族事物的权利”。[2]同时，国内学者对自治权也作出了一系列的研究。杨莉通过对民族自治地方经济管理、民族文化、教育、资源保护自治权和新农村建设中的自治权运用这五个民族区域自治权方面进行多角度的理论探讨、内涵界定和实证分析。提出民族区域自治制度在解决国内民族问题的方式上的两个基本点：一是国家要帮助少数民族和少数民族地区发展经济、文化；二是少数民族在民族自治地方建立的民族自治机关享有自治权。[3]姜漪认为自治权作为少数民族自主处理民族内部事务的基本权利，对维护国家的统一和社会和谐；加快民族地区经济社会的发展，缩小区域发展差距；解决民族矛盾有重要推动作用。[4]而从民族区域自治制度演变角度，周平提出，民族区域自治是政党政策与国家制度的有机结合，既具有适应时代发展的变动性，又具有维护国家根本利益的稳定性。[5]从民族区域自治价值角度，陈蒙认为坚持和完善民族区域自治制度是坚持和加强党的领导的重要表现，是坚持人民当家作主、推动民主善治持续和有序增进的重要基础，是推进民族事务治理法治化的制度保障，是推进民族地区经济社会发展和民生改善的有力举措，是维护民族团结、铸牢中华民族共同体意识的制度优势。[6]从民族区域自治实践角度，汪洋认为必须坚持民族区域自治作为一项基本政治制度决不能动摇，民族区域自治是因地制宜、与时俱进，是统一和自治的结合，民族因素和区域因素的结合。[7]陈世润和彭文龙通过对民族区域自治实践的总结得出以下几点：一是中国特色社会主义是各民族共同发展、共同繁荣的根本道路。二是各民族之间的平等、团结、互助是民族地区发展的基本保障。三是以经济建设为中心，实现全面发展是民族地区发展的核心战略。四是大力加强少数民族干部队伍建设是民族地区发展的关键措施。[8]

基于以上观点的归纳，可以分析出民族区域自治具有以下几个特性：第一，普遍性和特殊性。民族区域自治是在国家的统一领导下，在少数民族聚居的地方实行区域自治。民族区域自治的前提必须是在党和国家的统一领导下，具有所有地方治理的普遍性。民族区域自治与其他地方治理最大的区别就在于少数民族聚居地的治理问题具有长期性和复杂性。少数民族治理问题的特殊性决定了对民族地区治理需因地制宜，才能够发挥治理效果的最大化。第二，共治性和平等性。民族区域自治并不意味脱离党和国家的管理，而是在党中央集中统一领导下，各民族人民共同当家作主，平等自由地管理和治理民族内部事务，它的本质是“平等共治”。第三，历史性和现实性。民族区域自治制度的确立是历史的选择，也是符合我国当前现实国情的必然选择。民族区域自治无论是在维护国家的统一，社会的和谐，还是解决民族间的矛盾都有着不可或缺的积极作用。

（二）少数民族乡域社会治理：相似概念辨析和多面诠释

理解乡域社会治理，首先要对“乡域”和“乡村”进行界定区分。“域”在从字义的解释上来分析，指在一定疆界内的地方。“乡域”是对乡村宏观的研究。狭义的“乡村治理”是指政府或政府通过其他组织对乡村社会公共品保障做出的制度安排。广义的“乡村治理”是指涉及乡村社会运行的基础制度安排及公共品保障体系，包括乡村财产关系的保障制度、乡村组织居民与政府之间的公共事务往来、乡村社会通过非政府组织系统实现的公共事务往来关系。[9]因此，当“乡村”强调的是部分时，它与乡域是存在本质上的区别的，但当它强调的是整体时，它与乡域是有内涵重合的部分。由于学术界专门研究乡域社会治理的研究成果不多见，因此笔者的部分理论分析来源于与乡域内涵重合的乡村社会治理。

总的来说，乡域社会治理主要包括治理的理念、主体、机制，内容等方面。从治理主体方面，梅小亚认为乡村社会治理内涵是指由政府的派出（延伸机构）、社会组织、个人，或者三者为治理多元化主体，组织机构（公共组织与组织机构）为治理主体，以村民的利益需求为出发点，逐步健全的“自治、法治、德治”相结合的乡村治理体系。[10]何玲玲、区小兰针对民族地区乡村治理共同体建设问题，提出乡村社会治理是构建以党委领导为根本，乡镇政府、乡村社会组织、村委会及村民等多元主体共同参与的治理方式。[11]李学舒从国家和社会关系角度认为，乡村社会治理是指对乡域社会进行组织管理和调控的过程。它以乡镇政府、社会组织和其他权威机构、其他民间力量等多种主体，通过良性互动和共同作用，影响和调控乡村社会公共事务，从而实现乡村社会有序发展的过程。[12]从治理机制方面，廖林燕提出民族乡村社会治理是健全法治与德治相结合，提高乡村治理的法治化水平，不断整合优秀的少数民族传统治理资源。[13]而贺雪峰认为乡村社会治理是国家与乡村社会接触过程中所形成的各种关系的总和，影响乡村治理现代化的两个重要变量是乡村社会本身和乡村管理体制。[14]吕德文回顾乡村治理70年，得出乡村社会治理的内涵不仅包含基层政权管理农村社会的含义，也包括群众性自治组织管理公共事务的内容。[15]梁爱文从西部民族地区美丽乡村建设出发，认为要乡村社会治理是保护生态环境，因地制宜发展特色产业，传承民族优秀文化来建构乡村治理新体系。[16]季晨和周裕兴也认同乡村社会治理包括大力发展民族文化旅游产业，保护生态，吸引乡民回乡援建，保持民族乡域生机活力。[17]

基于以上分析，笔者认为，少数民族乡域社会治理是指民族乡政府、社会组织、人才精英、乡民等多个治理主体，通过多元互动、民主合作的方式，管理和协调整个少数民族乡域的公共事务。这里所谈到乡域，不仅仅是单指某一个村庄，而是囊括了所有村庄在内的全乡事务。

二、少数民族乡域社会治理的内在价值

（一）有助于缩小区域发展差距

在社会转型期，我国社会贫富差距逐步拉大且利益分化比较严重，人口流动频繁，社会不稳定要素增加。中西部地区和东部南部地区发展不平衡，城乡发展差距日益加大，中西部少数民族乡域的发展明显滞缓于其他地区。由于地理位置因素，少数民族地区多位于欠发达的内陆地区，尤其是聚居在沙漠盐碱地区的少数民族，自然生产条件恶劣，交通不便，科技落后。

在西南、中南地区的云南、贵州、广西等省区，部分少数民族仍然“靠天吃饭”，土地利用率极低，70%至80%的土地处于轮歇状态，民族聚居中心区亩产100斤左右，边缘杂居区也仅为130斤不到[18]。西部民族地区无论是在经济、政治、文化还是其他各个方面都远欠发达于东部沿海发达地区，“中华民族是一个命运共同体，组成这个共同体的各个民族群体一荣俱荣、一损俱损，只有把自己的命运同中华民族的命运紧紧连接在一起，才能有前途和希望，自身的权益也才能得到有效的保障”。[19]

习近平同志曾多次强调“全面实现小康，一个民族也不能少”。少数民族乡域社会治理的完善，不仅能促进当地经济的发展，政治的民主，文化的繁荣，社会的稳定和生态的和谐，更能缩小少数民族乡域与其他乡域，民族乡与城市，少数民族地区与其他地区的差距，促进共同富裕。

（二）有助于推进国家治理体系和治理能力现代化

乡域治理一直以来是社会治理问题中的重中之重，是国家从根源解决治理问题的关键。少数民族乡域社会治理是乡村治理中较为特殊的一种，具有复杂性、特殊性和敏感性。近年来，我国乡域社会治理在理论和实践方面都取得了一定的成效，但是，由于民族地区宗教信仰、宗族文化、社会组织等一系列因素，社会治理难度远大于其他地区。乡村社会治理创新正在构建“自治、德治、法治”结合的乡村治理新体系，既是乡村振兴的内在要求，同时也是国家治理现代化的有机组成部分，是对原治理体系的再造。[20]左停和李卓也认为乡村社会治理现代化是国家治理现代化的一部分，乡村社会治理的好坏不仅事关乡村的良性发展，还体现着国家治理水平的高低。[21]

因此，少数民族乡域社会治理的完善，不仅有助于探寻少数民族地区社会治理的一般规律，更能以微观见宏观，为其他乡域治理提供可资借鉴的建议，为打造共建共治共享的社会治理格局做出理论贡献，完善国家治理体系，推进国家治理能力的现代化发展。

（三）有助于促进少数民族乡域社会治理主体多元化

新时代，在共建共治共享的社会治理格局下，乡域社会治理由过去单一的党政组织的集权治理，逐渐转向于多元治理主体的分权治理。詹姆斯·罗西瑙（James Rosinau） 的代表作《没有政府的治理：世界政治中的秩序与变革》中，指出治理是一种有共同的目标支持的活动，政府未必是这些活动的唯一主体。[22]

过去，由于民族文化影响，少数民族乡域治理的主要为乡政府和宗族领袖，治理主体稀少。随着社会治理现代化发展，原有的治理主体早已不能满足新时代的发展需求，少数民族乡域治理主体多元化发展迫在眉睫。刘淑兰提出，乡村社会治理的发展促进了乡村治理主体多元化，不仅是乡贤在乡村治理中扮演着日益重要的角色，基层乡、村党委和政府、村干部、村组织之外，还包括村民都是社会治理主体的重要组成部分。[23]

因此，少数民族乡域社会治理的完善，不仅有助于实现各类社会治理主体更加有效、全面和规范的合作，协同解决少数民族乡域社会治理过程中的各种“疑难杂症”，还有助于激发各类社会治理主体参与乡域公共事务管理的积极性和创造性，多元互动，民主合作，推动少数民族乡域乡民自治的进程。

（四）有助于促进少数民族地区经济社会可持续发展

少数民族乡域社会治理问题，不仅直接关系到少数民族乡域社会的稳定，而且也会影响少数民族地区经济社会的可持续发展。一直以来，经济发展问题是民族区域发展的重中之重，少数民族地区经济发展较为缓慢，基础设施建设较为落后。由于经济的落后，导致社会治理任务更加艰巨。邓小平在《关于西南少数民族问题》的讲话中提到，“若不把自治地方经济发展好、经济问题解决好，民族区域自治是空的，基础是不牢固的。”[24]

乡域社会治理是社会治理中最为基础的治理层级，少数民族乡域治理的完善有助于拉近各民族间的紧密联系，增强经济、文化和政治等各方面的交流，增进各民族间的相互了解，减少民族冲突与矛盾，促进少数民族地区社会的和谐稳定，推动各民族共同发展，共同富裕，共同繁荣。同时，少数民族地区的发展也有助于拉动少数民族地区经济发展，缩小城乡差距，实现区域协调发展。

三、少数民族乡域社会治理的发展趋向

党的十九大报告指出：“打造共建共治共享的社会治理格局，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的是治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”并提出“实施乡村振兴战略”。[25]近些年，学术界不少学者都对少数民族乡域社会治理的未来发展提出了自己的观点，如撤销论、虚化论、实化论、转型论、相机论等。[26]笔者认为少数民族乡域社会治理的未来发展主要应从治理主体的多元化、治理方式的规范化及治理成本的最小化和治理效益的最大化三个部分加以展开。

（一）少数民族乡域社会治理主体的多元化

有效的国家治理，是通过合理范围内的国家权力运作、社会自治的有效展开以及这两者的相互配合与合作来实现的。[27]乡域社会治理主体不仅仅指乡级政府，还应该包括社会组织、乡村精英和广大乡民等多个治理主体。

乡域社会多元治理实质是政府将乡域内部事务的决策权和管理权还给乡民，充分调动乡民参与农村公共事务管理的积极性和创造性。过去，少数民族乡域的治理主体较为单一，乡民参与社会治理的渠道较为狭窄，社会治理的内容较为单调。新时代，为打造共建共治共享的社会治理格局，国家权力在乡域社会治理中扮演的角色由全能管理逐渐向给予和服务转变。乡级政府与其他各乡域社会治理主体之间不再是管理和被管理的关系，而是互相沟通和商量的方式。在新时代的乡村治理中，必须明晰乡政府、村干部、乡域社会组织和乡民四个主要治理主体之间的关系，同时，必须对政务与村务、村委会与村党组织、村干部与基层政府和社会组织与乡民之间的关系界定清晰。[28]

因此，少数民族乡域社会治理未来的改革，并不应该过于强调民族地区的特殊性和自治性，也不可急于简化或者强化乡级政权。而应顺应新时代的社会主要矛盾的转化和社会治理问题的改变，在县乡之间进行制度化分权改革，构建多元互动的民主合作机制。

（二）少数民族乡域社会治理方式的规范化

面对新时代出现的社会治理新问题、新情况，乡域社会治理方式必须朝着法制化和规范化的方向发展。一直以来，少数民族乡域社会治理都是国家治理较为薄弱的部分。其治理的难题不仅体现在民族地区的特殊性和敏感性，还体现在乡域治理方式的不规范化。与其他地方治理不同，少数民族宗族文化和村规民约对民族乡域影响颇深。在宗族文化的大环境下，往往人际关系和习惯伦理的作用远远大于法制观念。正由于乡民和宗族组织法制观念的缺失，严重阻碍了少数民族地区乡民依法民主自治的顺利推进。

从某种程度上来说，民族乡域的宗族文化并不完全都是消极的。在少数民族乡，合理的利用宗族血缘积极作用可以更加有助于民间组织的形成和完善，发挥其治理和监督的作用。同时，宗族文化也有利于增强乡域凝聚力，促进政府和乡民心往一块想，劲儿往一处使。在乡村振兴战略背景下，现代乡村社会治理要采取符合乡村社会特点的治理方式，既要注重运用现代法治理念和方式，更要注重发挥民族乡村传统治理资源和经验，实现传统礼俗治理与现代法治的统一。[29]

因此，少数民族乡域未来治理治理方式，不仅仅是朝着单一的法制化发展，而是更加讲究因地制宜，在尊重当地宗族文化和伦理习惯的基础上，不断智能化和专业化，以推动国家治理体系的进一步完善。

（三）少数民族乡域社会治理成本的最小化和治理效益的最大化

治国者为达到理想的治理效果，必须在人治、德治和法治等不同的治理方式及其治理成本上作出选择，以达到国家的治理成本最小化和国家治理绩效的最大化。[30]

党和国家一直以来为少数民族地区制定相关政策进行扶持并投入了大量资金支持，但少数民族乡域的资金仍然相对匮乏。因此，少数民族乡域社会治理必须将各种治理成本压缩到最小，并且将治理效益发挥到最大才能紧跟时代步伐。一方面，治理成本并不仅仅指民族乡政府和各村的直接的必要支出，还包括间接治理成本。这种治理成本并不能直接体现在政府或其他治理主体的财务支出上，它是一种隐性的治理成本，是为治理主体运作支付的一种社会代价。但是，治理成本的最小化，并不是过分强调缩减各治理主体的直接和间接开支。而是在保证各治理主体正常运转的基础上，将治理成本控制在最小。正是因为有的民族乡域过分强调开支的最小化，以至于有部分村庄存在一人多岗、一人多职，工薪不符等现象，最终导致人才流失，加剧恶性循环。另一方面，治理效益的最大化，就是各治理主体在民族乡域社会治理的过程中，因地制宜，将当地有限的资源转化为最优效益，以达到四两拨千斤的效果。例如，习近平同志提出的“精准扶贫”的思想，就是在优化整合扶贫资源，杜绝各层级的“回扣”，保证直接对接到贫困户个人。这就是用最小的治理成本，达到最大的扶贫效益。

因此，通过借鉴其他乡域社会治理经验，基于少数民族乡域实情的前提下，少数民族乡域社会治理的改革，必定朝着治理成本的最小化和治理效益的最大化发展。

四、结语

一直以来，民族地区社会治理的特殊性和差异性，使得少数民族乡域社会治理问题成为国家治理问题中的“重要难题”。而少数民族地区的地理特征、历史渊源、文化传统、风俗习惯及宗教信仰等诸方面的复杂性更使得少数民族乡域社会治理问题“难上加难”。

鉴于此，无论是对少数民族乡域社会治理新的内涵的赋予，内在的价值的判定还是发展趋向的展望都显得尤为必要。基于以上的考察和分析，笔者认为少数民族乡域社会治理是指民族乡政府、社会组织、人才精英、乡民等多个治理主体，通过多元互动、民主合作的方式，管理和协调整个少数民族乡域的公共事务。少数民族乡域社会治理的完善无论是从宏观还是微观上都具有重要意义。对民族地区的发展，国家的稳定和治理现代化的推进都发挥了重大推动作用。

新中国建立以来，在党和国家各种政策的扶持下，少数民族乡域社会治理在理论和实践上都取得了较快发展。民族乡政府通过加强乡域基础设施建设、打击村乡邪恶势力、理顺地方宗族组织关系、协调党群和干群关系等一系列措施提升社会治理质量，化解社会矛盾。随着国家治理现代化的推进，少数民族乡域社会治理只有依靠乡域社会治理主体的多元化、治理方式的规范化、治理成本的最小化和治理效益的最大化等多种方式的推进，才能收到预期效果。