论津巴布韦环境与资源保护法律体系

刘林琳，张小虎

(湘潭大学，湖南 湘潭 411105)

前殖民时期的津巴布韦环境资源保护主要依靠传统习俗、信仰和禁忌。然而，1889年10月津巴布韦改名为罗得西亚，开始了长达100年的英国殖民统治时代。英国政府将立法、行政和司法权力赋予英国南非公司(British South Africa Company)，由其直接管理该地区，这使得早期津巴布韦的法律发展与南非十分密切。在这一时期，受殖民思想影响，津巴布韦制定了大量成文法，替代原有传统习俗、禁忌调整着人们的行为，但相关法律现已废除，如1961年的《鱼类保护法》、1975年的《自然资源法》、1971年的《大气污染防治法》等环境资源保护法律。

1980年4月18日，津巴布韦共和国取得独立，但独立后仍然适用英殖者于1979年在伦敦兰开斯特宫颁布的津巴布韦宪法——《兰开斯特宪法》(The Lancaster House Constitution of 1979)。期间，为适应新的社会经济政治环境的环境立法逐渐发展起来，津巴布韦各政府部门争相制定其管理权限内的环境法律。如1996年《自然资源法》隶属于矿业、环境和旅游部，1996年《防止大气污染法》隶属于卫生和儿童福利部，1996年《农场饲料和补救法》隶属于土地和农业部。除此之外，津巴布韦开始加快推进国际公约、协定的签署，包括1987年的《津巴布韦共和国和赞比亚共和国关于利用赞比西河的协定》、1987年的《关于赞比西河共同系统无害环境管理行动计划的协定》、2004年的《关于设立赞比西水道委员会的协定》等数十部有关环境与水资源的法律公约。

其中，2005年修订的现行《环境管理法》(Zimbabwe Environmental Management Act，简称ZEMA)奠定了津巴布韦环境资源法律体系的基础。再加上各类环境单行法、环境法令文书、国家环境政策以及国际环境法，更加丰富了津巴布韦环境法律的内容。2013年开始实施新的《津巴布韦宪法》，同时，经17次修改后，1979年在英国兰开斯特宫颁布的津巴布韦旧宪法被正式废除。可见，津巴布韦通过环境权入宪的方式，正式确定了公民环境权的宪法地位。这也意味着新的津巴布韦独立法律体系正式建立。

一、宪法环境权：环境法律体系的核心

“每个人都有权享有对其健康(healthy)或幸福(well-being)无害的环境。”这是津巴布韦宪法第73(1)(a)项对公民环境权的界定。津巴布韦宪法“人权宣言”明确了环境权作为公民基本权利的宪法地位，并从以下两个角度予以规定。

从公民角度，即公民在享有环境利益的同时也具有维护环境的权利。宪法第73(1)项规定了环境权的主要内容，即拥有对健康或幸福无害的环境是每个人应享有的基本权利。这表明无害于“健康”与“幸福”是环境的两个要求。第一，环境必须对“健康”无害。环境健康权，这是最低限度的环境要求。环境是人们生活的外在客观条件，大气、水、土壤等自然环境与人们密切相关，当环境生态受到破坏时，生活于其中的公民必然受到影响。而确保公民享有正常工作和生活的环境是其基本权利。第二，环境必须对“幸福”无害。在保障公民环境健康权的基础上，环境享受权对环境提出了更高的要求——对“幸福”无害，即享有在舒适的环境中工作和生活的权利[1]。当环境没有损坏公民的身体健康，但对其适宜的居住生活产生影响时，出于人权考虑，亦有必要进行规制[2]。

除此之外，宪法第73(1)(b)项规定了代际环境权：“为了维护现世以及子孙后代的利益，每个人都有权保护环境，通过立法或其他措施：防止污染和生态退化；促进保育；及在促进经济和社会发展的同时，确保生态上可持续的发展和自然资源的利用。”首先，每个公民都有权维护当代人以及后代人的环境利益。环境权既是一项权利又是一项义务，公民在享有适宜、舒适环境的同时，也有责任保护环境，维护当代以及后代的环境权。其次，在保护环境的方法上，可通过立法以及其他多种措施实现，强调公民切实参与环境保护。最后，在环境保护的目标上，致力于防止污染和生态退化，促进保育，以及在促进经济和社会发展的同时要确保生态上可持续发展和自然资源的利用。

从国家角度，其有义务采取立法等措施维护公民环境权。宪法第73(2)项规定：“国家必须在现有资源范围内采取合理的立法和其他措施，逐步实现本节规定的权利。”这是津巴布韦环境法律体系的核心。津巴布韦一方面通过构建国内环境法以推动环境保护，另一方面积极参与联合国和其他国际组织制定的环境公约、协议以及南非区域共同体的环境治理协定，构建系统的环境保护法律体系。

津巴布韦宪法中除直接规定环境权的条款外，还有部分条款间接涉及环境、水资源与土地保护等内容。如宪法第77条规定每个人都有权享有安全、清洁、可供饮用的水以及充足的食物；宪法第16章为纠正殖民主义时期不公正的土地所有权模式，实现每个人平等利用国家自然资源的权利，制定了农地利用原则及政策等。

二、环境基本法：治理环境的直接措施

津巴布韦法律对环境权概念的界定最早出现在2002年的《环境管理法》中，随后2013年的《津巴布韦宪法》首次将环境权上升到宪法地位，且宪法第73条(2)项明确了国家有义务通过立法来保护公民环境权的行使。故ZEMA虽不是在宪法环境权指导下制定的，但其对环境权的规定与宪法环境权并不冲突，两者互为呼应，前者是后者内容上的扩充与延伸，后者是对前者高度重视的体现。ZEMA作为综合性的环境立法取代了独立前制定的多项单行立法，对津巴布韦国内环境保护具有重要意义。

(一)综合性的环境立法

2002年津巴布韦颁布《环境管理法》，经过2004和2005两年的修改，全法包括16部分，共146节，内容涵盖十分广泛，从环境管理的一般原则和部长的职能、国家环境委员会、环境管理机构、环境管理委员会、工作人员代理业、与代理机构有关的财务规定、环境基金、环境质量标准、环境计划、项目的环境影响评估，审计和监测、养护和改善环境、入侵外来物种的控制、上诉、国际义务和承诺等方面规范环境综合管理，设置了一些具有特色的环境管理措施。

第一，ZEMA与宪法环境权条款相呼应。该法第4(1)项明确了环境权的具体内容，即“每个人都有权享有对健康无害的清洁环境、获取环境信息以及保护环境，造福今世后代，并参与制定合理的立法、政策和其他措施，包括防止污染和环境退化和确保自然资源的生态可持续管理和利用，同时促进合理的经济和社会发展”。这是对公民环境健康权、环境信息知情权与环境参与权的初步设想，与宪法对公民环境权的规定相呼应。第二，ZEMA是各环境单行立法的重要基础。在不违反本法的情况下，所有个人和政府机构的行动如果会对环境产生重大影响，则须符合该法第4(2)项确定的环境管理原则。并且在“制定环境管理计划总体框架，行使有关保护或管理环境的任何职能指导方针以及解释、管理、执行有关环境保护或管理的任何其他法律”时都需要遵循环境权和环境管理原则的规定。第三，ZEMA是环境法令实施的指向灯。ZEMA作为环境保护的综合性基本法，在效力位阶上仅次于宪法。该法第3(2)项明确规定：“其他法律与本法抵触或不一致的，以本法为准。”依据此法制定的其他环境单行法规以及法令文书都不得与本法相抵触。第四，ZEMA积极探索环境治理新领域。在环境影响评价、环境基金、环境管理机构等管理方式以及生物多样性保护、危险废物、污水排放、噪音、有毒气体等环境管理内容上都有规定。

(二)环境保护单行立法

津巴布韦独立后，制定了新的宪法以及ZEMA，原有的环境保护单行法规有的被废除，有的经过修改继续适用，共同构成了较为全面的环境保护规范体系，如《有害物质和物品法》《大气污染防治法》《自然资源法》等单行法皆被废除，并入ZEMA统一管理。

津巴布韦自然资源的含义非常广泛，根据ZEMA规定，自然资源包括以下内容：空气、土壤、水和矿物；哺乳动物、鸟类、鱼类和其他动物；树木、草和其他植被；泉水、淡水、海绵、芦苇床、沼泽地、沼泽和公共溪流；根据法定文书的通知，总统可宣布为自然资源的任何其他事物，包括他认为因其美学吸引力或风景价值而应予保存的景观或风景。

津巴布韦自然资源立法主要针对水资源、动植物资源、林业资源、矿产资源等领域予以保护。1996年修订的《自然资源法》将实质性环境规定分为两大类，在部落信托地保护和改善自然资源以及在其他地区进行保护，然而本法于2005年被ZEMA废除[3]。

该国最主要维护空气质量的法案是《大气污染防治法》。本法通过设立空气咨询委员会向部长提供与控制、减少和预防空气污染有关的所有事项，并划定气体控制区、烟雾控制区、灰尘控制区等特殊区域以加强环境管控。目前该法已被废除，大气污染主要通过ZEMA第57～68条综合管控。

津巴布韦国内有赞比西河、林波波河和萨比河三条重要的河流。独立之前，津巴布韦保护水的主要立法是《鱼类保护法》，通过禁止将对鱼类或海洋生物造成伤害或潜在伤害的任何物质沉积或排入水中，间接防治水污染，不过该法已于1975年被《公园和野生动物法》废除并纳入新法之中。目前有效的相关法案是：1993年的《区域水管理局法》，2002年的《水法》和2002年的《赞比西河管理局法》，2002年的《津巴布韦国家水务局法》，2002年的《内陆水域航运法》。其中，仅《水法》包含对环境具有重要意义的规定，而其他法案的主要目的是“平衡现有的合法水权，并建立委员会以监管大坝运营、供水和使用以及水路航行”[3]。

《矿业和矿产法》是有关矿山和矿产的法律，包括采矿权、探矿权、采矿租赁、矿业权维护、行政管理法、刑罚等27章，共407条。然而其中主要是对矿物的规定，涉及环境内容的规定较少。特殊采矿租约的申请人应向采矿专员提供采矿作业对环境的预期影响，为预防、减少此类影响应采取的措施以及针对采矿引起环境损害责任应购买的保险。

动植物保护最主要的法案是《公园和野生动物法》，通过国家公园的形式保护区内的野生动植物、自然景观和生态系统稳定性，并为公众的享受、教育和灵感服务。津巴布韦有17个国家公园，与其他非洲地区的国家公园相比，津巴布韦国家公园交通便利，可通过陆路或空中到达，故而，其旅游业发展潜力巨大。国家公园由环境与旅游部管理，其下设国家公园部，享有广泛的行政权力，在国家公园管理和野生动植物保护中发挥着重要作用。

津巴布韦林业资源十分丰富，约49%的土地是森林，然而大部分树木被砍伐用于新柴，每年约有10万吨柚木、桃花心木和紫檀木(Kiaat)被砍伐，林地损失高达1.5%。因此，国家制定《森林法》。该法成为保护林木资源的重要法规，通过设立林业委员会以及对伐木许可申请、林木资源保护、贸易管理、火灾防控等方面予以规定来保护林业资源。未取得林业委员会许可禁止在任何国有土地上砍伐木材或从私有土地上砍伐任何本地树木。

除了自然资源，津巴布韦在食品管理、文化资源保护等领域都有立法。如《药品和相关物质控制法案》设立了药品管制委员会，负责监管药品注册、销售、标签、生产、拥有、使用和分配。《危险药物法案》主要用于控制危险药物的进口、生产、分配和使用。《食品和食品标准法案》建立严格的准则，以防止制造和销售掺假或虚假描述的食品。《冷藏委员会法》规范了屠宰场以及牛肉的销售和加工。《乳品法》确保乳制品纯净，有益健康且不受污染。《蝗虫防治法》防治作物侵染。《种子法》要求所有种子销售者都必须注册，并规定种子必须具备一定的高产能力。《植物病虫害法》旨在根除某些农业疾病。《国家信托法》和《国家博物馆和古迹法》保护文化资源，负责管理津巴布韦的所有古迹和博物馆，并保存具有社会和科学价值的古代历史和自然物体。

三、环境法令文书与国家计划：执法依据和政策指引

根据津巴布韦宪法，法令文书(Statutory Instruments)是指立法局主席或任何其他人或团体根据任何成文法则所作出的具有法律效力的任何文告、规则、规例、附例、命令、通知或其他具法律效力的文书①，它是立法机关将立法权下放的表现。宪法第134条规定了法令文书的内容及效力，即议会可在《议会法》中授权制定符合本法目的及范围的法令文书，但必须符合下列要求：议会的主要立法权不得授予；法定文书不得侵犯或限制“人权宣言”规定的任何权利和自由；法定文书必须符合制定这些文书所依据的《议会法》；《议会法》必须具体规定权力范围、可制定的法定文书的性质和范围以及适用于该法定文书的原则和标准；未在宪报公布的法定文书不具有法律效力；法定文书必须按照规定提交国民议会和议会法律委员会审查。

因此，津巴布韦的环境法令文书与议会环境立法在法律位阶、效力和内容上存在差别。第一，环境法令文书的效力低于《议会法》。法令文书的制定主体是立法机关权力下放的机构或团体，制定内容必须符合其所依据的《议会法》且不得侵犯宪法“人权宣言”。在效力位阶上环境法令文书较低。第二，未在政府宪报中公布的法令文书不具有法律效力。这是公示公信原则的体现，津巴布韦政府公报是公布新法律和政府决定的出版物，政府以官方媒介宣布通过法例，并通过宪报向公众公布有关法例的修订。在政府宪报中公示的法定文书才具有法律效力。第三，是对《议会法》内容的详细规定，便于执行。法令文书多是为了便于《议会法》的具体执行，由相关机构根据《议会法》内容制定的相应法律。如2005年的《水(集水区议会收费)规例》、2012年的《森林(控制木柴、木材和森林生产)条例》、2019年的《公园和野生动物管理局(收费)附例》等。

除此之外，津巴布韦通过国家环境战略计划的形式，制定了许多环境政策，通过政治指引，集中于重点领域的环境治理。例如2012年的《综合农业政策框架(2012―2032)》、2014年的《国家生物多样性战略和行动计划》、2015年的《津巴布韦国家气候变化应对战略》等。

四、国际环境法：经特定程序被赋予法律效力

津巴布韦是南部非洲中应对动物保护、水资源管理的国家间协定的主要参与者和制定者，曾参加1985年第一届非洲部长级环境会议，并建立了1991年《南部非洲象牙行销中心协议》。经津巴布韦立法机关批准的国际政策与国际习惯法共同构成环境治理的法律依据。

(一)国际环境法在津巴布韦的适用规则

依据国际法院规约38条，国际环境法包括诉讼当事国明示承认的国际环境条约，作为通例被接受的国家环境习惯法，为各国普遍承认的一般法律原则以及司法判例和各国最高权威的法学家学说。上述国际环境法律渊源在津巴布韦的适用有所区别。

津巴布韦宪法第326条规定：“国际习惯法是津巴布韦法律的一部分，除非它不符合《宪法》或《议会法》。”该条明确了国际习惯法作为法律渊源的地位，法官据此进行司法解释时亦必须采用符合适用于津巴布韦的国际习惯法的任何合理解释，而不是不符合该法律的替代解释。这项规定在巴克麦科马克(私人)有限公司诉肯尼亚政府(Barker McComarc (Pvt) Ltd v.Government of Kenya)一案中的司法判例中得到肯定，瓦丁顿(Waddington J)在该案中表示：“毫无疑问，国际习惯法是该国法律的一部分。”[4]

津巴布韦对国际公约、条约和协定在国内的适用有三种方式。第一，并入适用，即经议会和总统同意后，在国内直接适用。包括两种情形：一是由总统或在总统授权下缔结或执行的国际条约；二是非国际条约，但已由总统或在总统授权下与一个或多个外国组织或实体缔结、执行以及对津巴布韦施加财政义务的规范。第二，转化适用，即通过《议会法》的形式将其纳入国内法律体系时，才对本国国民具有约束力。第三，例外情况。《议会法》可规定相反情况，使任何特定的国际条约、协定或任何类别的此类条约、协定不需要经议会批准即具有法律约束力，无需纳入《议会法》中便可作为津巴布韦法律渊源，但该决议不适用于涉及从综合收入基金提取或拨款和修改津巴布韦法律的条约②。

津巴布韦十分重视国际环境保护义务并积极承诺履行。如ZEMA第132条强调，“如政府尚未加入一项国际环境协议，部长可向内阁和议会建议批准或加入相关协议”，并制定相关法规。除此之外，在进行法律解释时，宪法第326(2)和第327(6)项规定，每个法院和法庭都必须采用与津巴布韦具有约束力的任何国际习惯法、公约、条约或协定相一致的对法律的合理解释，而不是与其相抵触的替代解释。在解释宪法基本权时，第46(c)项规定：“法院、法庭、社团或组织必须考虑到国际法以及津巴布韦加入的所有条约和公约。”除此之外，作为“司法指导原则”之一，宪法第165(7)项规定“司法机关的成员必须采取合理的步骤来维持和增强其专业知识，技能和个人素质，尤其是必须使自己与国内法和国际法的发展保持同步”，这体现了对司法机关国际法律意识与素质培养的重视。

(二)津巴布韦参与的主要国际环境公约、协议

津巴布韦独立后积极参与国际环境治理，经议会批准的公约、协议在国内具有法律效力。通过此种方式，津巴布韦订立了10多种国际公约、协议，主要包括1982年的《海洋法公约》、1986年的《关于在核事故或放射性紧急情况下及早通知和提供援助的维也纳公约》、1985年的《保护臭氧层维也纳公约》、1987年的《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》、1992年的《里约生物多样性公约》、1992年的《气候变化框架公约》等。

除此之外，津巴布韦在区域环境治理方面也十分积极，特别是对于赞比西河和林波波河水资源的保护，津巴布韦订立了许多区域合作协定，如1987年的《津巴布韦共和国和赞比亚共和国关于利用赞比西河的协定》、1987年的《关于赞比西河共同系统无害环境管理行动计划的协定》、2004年的《关于设立赞比西水道委员会的协定》、2000年的《莫桑比克共和国、博茨瓦纳、南非和津巴布韦关于设立林波波河流域委员会的国际协定》。此外，津巴布韦作为南部非洲的一份子，参与了许多南部非洲协议，如1999年的《南部非洲发展共同体(南共体)区域野生动物保护和执法议定书》、2000年的《南部非洲发展共同体(南共体)共同水道系统订正议定书》、2001年的《南部非洲发展共同体(南共体)渔业议定书》、2003年的《非洲自然和自然资源保护公约》等。

五、津巴布韦环境法律体系的主要特点

由于历史殖民原因，独立后津巴布韦的国内立法与南非的法律有着许多共同之处，但又具有一定的本国特色。

首先，津巴布韦环境法律体系层次分明。以宪法73条环境权为核心，津巴布韦立法机关积极制定综合性环境立法及各单行环境立法，初步确立了国家环境治理法律基础。在环境法律的调整范围内，被授权机关有权行使立法权制定附属立法，经政府宪报公布后，具备法律效力的法令文书成为津巴布韦环境法律体系的一部分。

其次，重视区域环境协同治理。水资源对于津巴布韦具有重要意义，其国内三条河流——赞比西河、林波波河和萨比河承担着发电和灌溉的重要职能。津巴布韦一方面通过专门立法的形式加强流域保护，如1987年的《赞比西河管理局法案》。另一方面积极与流域附近的其他非洲国家签订国际协定以共同保护河流资源利用，如1987年的《津巴布韦共和国和赞比亚共和国关于利用赞比西河的协定》、2000年的《莫桑比克共和国、博茨瓦纳、南非和津巴布韦关于设立林波波河流域委员会的国际协定》等。

再次，积极回应国际环境政策。津巴布韦承认国家习惯法在本国的适用。对于国家公约、条约、协定经特定程序批准同意后，在国内具有法律效力。然而，尽管津巴布韦积极参加各类国际环境政策，但其国内仍存在许多不同于国际西方主流观点的环境问题。例如联合国教科文组织提出了“人与生物圈计划”(MAB)，即政府需将人类和动物分开，不惜通过牺牲人类经济、娱乐或其他机会的方式来保护濒临灭绝的动物[5]15-17。然而，津巴布韦认为此种做法不适合国土面积大、人口密度集中的发展中国家适用。因此，津巴布韦在参与国际环境政策的同时，亦积极探索适合本国国情的环境保护做法。

最后，愈加重视综合性法律的编纂。津巴布韦没有专门的污染防治法，此前唯一的《大气污染防治法》也于2005年被ZEMA废除，纳入其中统一规定。并且津巴布韦国内唯一以成文法典形式存在的是刑法典，可想而知，环境法典在其国内的制定需要一段漫长的时间。但是在ZEMA修改过程中，议会逐渐将《大气污染防治法》《有害物质和物品法》《有害杂草法》《自然资源法》纳入其内统一管理，同时废除单行立法。对于林业、矿山等资源的管理，津巴布韦也力图在一项法律中包含各个方面。所以，统一的法律汇编是其立法的发展趋势之一。

六、余论

津巴布韦独立后的环境法律由宪法、环境基本法、环境附属立法、环境政策、国际环境法共同组成，具有立法层次分明、集中区域治理、积极回应国际政策、法律编纂体例日趋综合的特征。津巴布韦国内72%以上的人口处于贫困状态，矿产资源丰富，但水和土地等自然资源匮乏，农业和矿业是其主要的经济来源。所以，津巴布韦居民的环保意识较强，国家亦重视环境保护，特别是对水文、矿产资源的规制尤为严格。津巴布韦作为“一带一路”事业的参与者，与我国有着密切的投资合作关系。中国企业在津投资要注意各类环境风险，避免不必要的损失。

一方面，津巴布韦自身的环境污染以及政府管理过程中存在的问题对企业发展有风险。据世卫组织2009年统计，津巴布韦每年有48 700人死于环境风险因素，包括水污染、空气污染、重金属污染等。再加上环境管理混乱、执行力不足以及政策的不确定性和信息透明化不强等问题增加了中国企业投资的安全风险。另一方面，中国企业应熟悉、了解津巴布韦环境保护相关法律，避免环境法律风险对企业投资的影响。企业应严格按照规定履行环保评估手续，遵守当地的环保标准，制定完善的环境保护预案。特别是矿业和建筑业项目，以及可能会对环境造成较大影响的大中型农业项目，均需向津巴布韦环境保护局申请进行环保评估。除此之外，在遵守法律规定的前提下，企业应积极参加社会环保公益活动，树立良好的社会形象[6]21-28,93-95。

注释：

①宪法第117条赋予立法机关以下权力：为津巴布韦的和平、秩序和善政制定法律；根据第134条将附属立法权授予另一机构或当局。

②Article 327 in the Constitution of Zimbabwe(2013)。