国土空间规划体系下的城乡总体规划课程教学探讨

禹怀亮 罗国娜 魏玉静

摘要2019年下半年以来，自然资源部陆续发行了一系列关于国土空间规划编制的行业规章（均为试行），在2020年年底，要基本完成市县层面的国土空间总体规划编制工作。在规划体系和内容变更之后，高校的城乡规划专业也面临一定的改革，尤其是城乡总体规划课程，在国土空间总体规划编制的大背景下，如何进行课程教学重点、知识点的改革，关乎人才培养的适用性。本文从国土空间规划的提出与发展，国土空间总体规划与城乡总体规划的内容比较为出发点，并以地级城市规划内容为例，对两者之间的差异进行了比较，内容发生了巨大的变化。分析得出在规划理念，农业、生态等要素及各个要素之间的组合效应。因此，相关城乡总体规划课程内容未来需要在规划理念，农业、生态等知识领域需补充丰富和拓展。

关键词 国土空间规划 城乡总体规划 课程改革

中图分类号：G424文献标识码：ADOI：10.16400/j.cnki.kjdk.2021.23.044

Discussion on the Teaching of Urban and Rural Master Planning under the System of Land and Space Planning

——Take the municipal administrative region as an example

YU Huailiang， LUO Guona， WEI Yjing

（School of Water Conservancy and Construction Engineering， Tarim University， Alar， Xinjiang 843300）

AbstractSincethe secondhalfof2019，theMinistry of NaturalResourceshassuccessively issueda seriesofindustry regulations on the preparation of territorial and spatial planning（all for trial implementation）. By the end of 2020， the compilation of the overall territorial and spatial planning at the city and county level will be basically completed. After the changes in the planning system and content， the urban and rural planning majors in colleges and universities are also facing certain reforms， especially the urban and rural master planning courses. Under the background of the preparation of territorial and spatial master plans， how to reform the key teaching and knowledge points of the courses is related to applicability of cultivation. This article starts from the proposal and development of territorial and spatial planning， and the content comparison between territorial and spatial master planning and urban-rural master planning， and takes prefecture-level city planning as an example to compare the differences between the two. The content has undergone tremendous changes. The analysis results in the planning concept， agriculture， ecology and other elements and the combined effect of each element. Therefore， the content of relevant urban and rural master planning courses needs to be enriched and expanded in the future in planning concepts， and knowledge fields such as agriculture and ecology need to be enriched and expanded.

Keywordsterritorial and spatial planning； urban and rural overall planning； curriculum reform

1國土空间规划提出的时代背景与战略意义

自党的十八大以来，生态文明建设提高到一个很高的高度，生态、经济、社会的发展应该相互协调，逐渐成为社会的共识。前些年随之而来的是“多规合一”技术的兴起，一张蓝图，一个数据库，一个项目库，已成为规划行业新的成果标准。[1-2]《生态文明体制改革总体方案》提出尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，需遵循发展和保护相统一的理念，绿水青山就是金山银山的理念，体现出经济发展与生态保护相互不可分割。中央城市工作会议又再次强调，城市的发展是各方面因素综合的结果，不能单就城市论城市。党的十九大召开，对生态保护红线、城镇开发边界线、永久基本保护线的划定提出了明确要求，并要求优化生产、生活、生态“三生”空间。2018年3月中共中央《深化党和国家机构改革方案》提出成立自然资源部以及“统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”的要求和使命。标志着我国国土空间管制从各部门分管分治走向了统一管制。至此，从国家层面完成了在一个规划体系下对生态、建设、农业的统筹规划设计，并隶属于一个部门主导的新型规划体系。

2019年5月，自然资源部印发《市县国土空间规划分区与用途分类指南》（试行，送审稿），对市县级实施国土空间总体规划的管制分区和用地分类等，做了可实践性的指导。2019年6月，自然资源部发布《市县国土空间总体规划编制指南》（试行，征求意见稿），在规划术语，基础资料研究，规划内容，规划成果，规划报批等方面对国土空间总体规划进行了详细的指导。2020年8月，自然资源部发布《市级国土空间总体规划编制指南》（试行，征求意见稿），对市级国土空间规划的编制要求，编制原则，编制内容和编制成果做了规定，对国土空间总体规划的编制起到了较大的引导作用。从自然资源部成立以来，从政策导向到具体规范标准（均为试行）的制定与发布，对国土空间总体规划的编制、传导起到了巨大的作用。国土空间总体规划的编制逐渐走向完善和成熟。

2国土空间总体规划与城乡总体规划的编制内容认识

在国土空间规划体系逐渐成熟，国土空间总体规划在市县层面在2020年编制完成的形势下，高校的城乡规划专业相关课程，要如何补充国土空间规划体系内容，使学生在实践中发挥较大的作用。让学生在学习理论知识后能够了解国土空间总体规划，在知识拓展的基础上，毕业之后能够参与到国土空间总体规划的编制工作中去，这也是城乡规划专业课程改革需要思考的重要问题。

国土空间总体规划在一定层次上，将多项成果集中形成“多规合一”并在一张图平台中的综合体现，其核心成果是集经济社会发展、城乡、土地利用规划的“三规合一”。[3]城乡总体规划是国土空间总体规划的有机组成部分，本文从国土空间总体规划编制的内容出发，并与城乡总体规划的内容进行对比，通过在城乡总体规划课程改革中加入新的内容，使学生毕业之后能够满足更好地发挥国土空间规划体系下的专业技术人才。

国土空间是资源、环境、人口和社会经济交互作用形成的地域空间复合系统，实现国土空间的合理开发与综合利用是后续规划的重要内容之一。[4]国土空间总体规划是对行政辖区内国土空间保护开发利用修复的总体部署和统筹安排，是各类开发保护建设活动的基本依据，是详细规划的依据、相关专项规划的基础。[5]城市总体规划是对一定时期内城市性质、发展目标、发展规模、土地利用、城市空间布局以及各项建设的综合部署和实施措施。探讨市级城市国土空间总体规划和市级城市总体规划有助于认识从城市总体规划到国土空间总体规划编制过程中知识体系发生的变化，能够在目前城乡总体规划的教学中增减相关内容，使教学更能够贴合规划实际，以达到教育部门对专业教育中供给侧改革的要求。

国土空间总体规划在规划体系、规划对象、规划内容、规划传导和管控方式以及规划思维方面，相较于城乡总体规划而言，都发生了较大的转变。[6]在规划内容上，国土空间规划旨在未来20年，甚至更长的时间段实现国家的发展战略，通过国土整治、生态修复、城乡建设等手段实现规划区域内生态、生产、建设的均衡发展。在规划对象上，国土空间规划是对全域全要素全行动方略的整体管控。通过保护、开发、利用、修复、治理对规划区域范围内的山水林田湖草滩漠海岛等自然空间要素和城、镇、村等人工环境要素进行空间使用上的安排。更加关注对山水林田湖草等自然要素的保护与修复，关注各要素之间的相互关系及组合的综合效应。在规划传导和管控方式上，城乡规划属于“蓝图式”“结果式”的管控和传导，而国土空间规划是从整个区域的效益最大化出发，逐级进行指标的传导和管控，下级规划对本级规划的承续和深化且不能突破本级规划的刚性边界，更不能对本级规划目标的实现造成负面的影响。在规划涉及内容思维方面，城乡规划在城乡建设区范围以外的地区，关注程度极少，临近非规划内容往往以农林用地等背景色彩或遥感影像所代替，表现出城乡建设区域以外的“空”置。而国土空间规划对荒漠、滩涂、沙漠、森林、水系等非建设用地和城乡建设用地的关注度是一致的，其空间规划实现的是一种土地利用方式转换为另一种土地利用方式的结果，追求整个区域系统内能否带来的效益增加。这是一种全域“满”载的规划思想。

从地级市城乡总体规划和国土空间总体规划的差异来看，国土空间总体规划的规划重点、规划理念、规划内容等相较于城市总体规划而言，发生了较大的变化。尤其对农业资源、生态资源等自然资源的关注度空前提高。真正实现了农业、生态、建设一体化发展。

3新时期城乡总体规划教学改革探讨

3.1规划思维，规划理念的教学转变

城乡总体规划注重增量发展，从人口新增计算建设用地增量，再进行其他相关要素规划。国土空间总体规划注重存量发展，城市现状用地的更新与再利用是其主要目标。规划是基于上级规划所定的指标进行用地之间的转换，而不是城乡总体规划将原有的非建设用地转换为建设用地。建设用地和非建设用地对于区域的发展处于同等重要的作用，规划思想也有原来城乡总体规划的“空”变化为国土空间总体的“满”。规划理念的转变是未来城乡总体规划教学的重点内容之一，新时代新型规划是对原来城乡规划体系的融合和改革，因此，规划理念转变的教育是城乡总体课程需要转变的重要内容之一。

3.2生态学、农业学、自然资源学等基础知识的扩容

生态保护对于城市发展、区域生态系统多样性和稳定性的作用尤其明显，农业更是城市发展的基础条件之一，水系和矿产等自然资源更会对城市的初期发展起重要的导向作用。山水林田湖草滩漠海岛等要素是区域非建设要素的重点内容，其管控与利用安排是国土空间总体规划非常重要的内容。因此，这些因素之间的相互关系及组合的综合效应是今后城乡总体规划课程教学中需要深入研究和拓展的内容。各因素之间的协调性和不同要素的组合对整个区域的效应是科学研究中的重点，更是城乡总体规划课程教学急需增加的内容。

3.3相关规划技术手段的更新

城乡规划和国土空间规划均是国家战略实施的重要保障，都具有纵向管理和横向管理相结合的特点。从战略型规划到可实施性规划，城乡总体规划和国土空间总体规划在规划传导方面具有一定的差别。城乡总体规划是通过“城镇体系规划—总体规划—（分区规划）—详细规划”的规划体系，进行要素传导，落实资源要素“布局”的控制。[7]国土空间总体规划是通过国家—省（自治区、直辖市）—市—县—乡镇五级规划体系进行“规划指标+分区（用途）+控制线+名录”的传导。[8]国土空间总体规划更加注重区域的协调发展，国家级更加注重国家战略在省域或者跨省域层面的布局，省级注重国家级和市县级的规划协调，市县级注重上级规划的落实。在教学过程中，上级规划的建设用地、基本农田、生态建设指标分解，本级规划如何落实，并进行“控制线”的划定和“保护名录”的划定保护，并保证下一级规划的落实实施，将是城乡总体规划课程在教学过程中要进行更新的技术手段。遥感和GIS等空间信息的获取和处理，“大数据”的获取与处理等新型技术，是未来规划重要的技术支撑，在未来城乡总体规划课程教学中，也应该结合具体案例进行讲解。

城乡规划专业在国土空间规划体系中扮演了极其重要的角色。其中的城乡总体规划内容也为国土空間总体规划提供了重要的技术支撑。城市中土地、资源、场所为核心的城市空间产品的生产与供应，仍然是城乡总体规划发挥重要支撑作用的着力点。[9]在国土空间总体规划的城市边界线以内，城乡总体规划仍然会发挥原来的开发导向，城市资源配置，空间结构划分等关键作用。在未来的课程教学中，或者通过相关课程的教学，我们要使学生在城市开发边界线外的区域能有发挥的地方。就需要学习生态、农业等相关规划知识，并对山水林田湖草滩涂海岛等要素的不同组合对区域的效应进行研究，进而在保护、开发、利用、修复、治理土地的过程中落实国家发展战略，实现国土空间总体规划的发展目标。

*通讯作者：罗国娜

基金项目：阿拉尔市建设发展与生态保护相结合的关键性技术研究（2018XX03）

参考文献

[1]刘彦随，王介勇.转型发展期“多规合一”理论认知与技术方法[J].地理科学进展，2016（05）.

[2]严金明，陈昊，夏方舟.“多规合一”与空间规划：认知、导向与路径[J].中国土地科学，2017，31（01）：21-27+87.

[3]袁媛，何冬华.国土空间规划编制内容的“取”与“舍”——基于国家、部委对市县空间规划编制要求的分析[J].规划师，2019，35（13）： 14-20.

[4]黄贤金.美丽中国与国土空间用途管制[J].中国地质大学学报（社会科学版），2018（6）：1-7.

[5]全国人大常委会.中华人民共和国城乡规划法（2019修正） [Z]. 2019-04-23.

[6]孙施文.从城乡规划到国土空间规划[J].城市规划学刊，2020（4）： 11-17.

[7]刘继华，胡章，王新峰.城市总体规划“编审督”制度改革下的成都创新[J].规划师，2017，33（12）：11-17.

[8]徐晶，杨昔.国土空间规划传导体系与实施机制探讨[J].中国土地， 2020（08）：21-24.

[9]武廷海.国土空间规划体系中的城市规划初论[J].城市规划， 2019，43（08）：9-17.