固体废物进口制度变革：必要性、挑战与应对

韩子燕

（同济大学 法学院，上海 200092）

早在20世纪80年代，伴随着全球化的进程，废弃物贸易开始活跃于国际市场，同时也有着深刻的政治、经济、科学技术和环境保护等背景[1]，因此引发了有关废弃物是否可作为商品自由流通于全球经济市场的争论。中国是废弃物的进口大国，从1995年至2017年期间，各类废弃物进口量几乎以每年100万吨的速度增长，2017年底就达到了4500万吨，在获取经济发展利益的同时也遭受了环境损害。2017年7月国务院办公厅印发《关于禁止洋垃圾入境推进固体废物进口管理制度改革实施方案》（以下简称“洋垃圾禁令”），方案中调整了《禁止进口的固体废物目录》包括4类24种，同时提出对于国内资源可以代替的进口废物将逐步停止进口。2018年以来，打击“洋垃圾” 入境的行动也全面升级，固体废物进口降幅达到了46.5%。同年7月11日，我国生态环境部办公厅发布了关于公开征求《中华人民共和国固体废物污染环境防治法（修订草案）（征求意见稿）》意见的通知，草案第二十九条规定：“禁止进口固体废物”。2019年6月5日，第十三届全国人大常委会第十一次会议对《中华人民共和国固体废物污染环境防治法（修订草案）》进行了审议，12月23日上午进行了二次审议，其中二审稿第二十二条规定：“禁止中华人民共和国境外的固体废物进境倾倒、堆放、处置”；第二十三条规定：“国家逐步基本实现固体废物零进口......”。目前，该法已于2020年9月1日起施行。那么，我国目前为何采取严格的措施，新的制度选择又将带来怎样的挑战呢？

一、固体废物概念探讨

通常情况下，从基本语义理解，提到“垃圾”、“破烂”、“废品”、“废物”、“废弃物”等词，其内涵都会涉及无价值、无使用性、被抛弃的及原所有人主观上不再具有占有欲望等等，其本质上是一种“多余的”表现。从该层面讲，“废物”是一种消极的概念。但同时，废物在客观上还具有“物”之属性，致使其具有主观上无价值的相对性。对于可以回收的废物或者二手物品进行国际贸易是具有经济价值的，同时也能节约资源，但也带来了环境和人身健康的潜在风险。因而，废物不能简单等同于一般商品进行交易，需要有特殊的管制规则。从规制范围上来说，任何对废物不同的理解和种类划分都可能影响到法律规制范围。反之，法律规制的范围也同样会影响到实践中对废物的认定。因此，固体废物相关的废物贸易引起关注与争议，也即是缘于废物资源属性相对性及潜在的风险性。

我国《固体废物污染环境防治法》对“固体废物”的概念做出了解释①详见《中华人民共和国固体废物污染环境防治法(修订草案)》(二次审议稿)第一百一十八条。。通常，其法律概念是固体废物管理相关政策、措施的原点，但废物本身的自然属性和社会属性较为复杂，物质、物品是否属于应当被规制的范围，或是在法律上明确界定也往往是个难题。一般认为，固体废物包括以下几个特点：一是失去原有使用价值、被所有权人丢弃的物品、材料；二是在生产、生活过程中产生的、无法直接被用作其他产品原料的副产物；三是固体废物具有多种形态及特征；四是固体废物具有错位性，即在特定的范围、时间、技术条件下价值转换，如二手物品的利用；五是具有经济性，同时具有危害性。[2]对于国家明令禁止、对生态环境及公众健康可能带来危害的那部分进口的固体废物被归为“洋垃圾”范畴。[3]从广义上来说，“洋垃圾”是现有外来固体废物的总称，是对废弃物概念及其资源性、污染性模糊理解产生的俗称。

二、固体废物进口制度变革的必要性分析

自从我国加入WTO以来，已经逐步建立了相对自由的对外贸易体制，而有关固体废物进口制度的变革，主要有以下几方面因素：经济因素上，一方面我国早期“短缺经济”的现象有所改善；另一方面，也是为了形成倒逼机制，促进国内废弃物循环市场、价格机制的形成。[4]环境因素上，无论是利益驱使，致使非法入境的“洋垃圾”放任处理还是合法进口固废为原料的企业治污能力低下，这些行为都实质上导致了以污染环境换取经济利益的危害后果。社会因素上，公共舆论反对“洋垃圾”入境呼声强烈，也一定程度上影响了政府决策。如图1所示。

图1 政策变革影响因素分析

（一） 经济因素的影响

1. “过剩产能”现象促使经济增长方式转变

在我国，由于资源、产品、服务等供给不足影响有效需求导致的20世纪90年代初期的“短缺经济”现象[5]已经逐渐缓解，转而面临了90年代末期凸显的“过剩产能”问题。例如，传统的钢铁业、建材业、玻璃以及电子、纺织品等等都出现了产能过剩现象。不仅消耗了大量的能源、资源而且导致了严重的环境污染和生态破坏，无论是资源的支撑力还是环境承载力都受到了威胁与挑战。这种“高投入、高耗能、高污染和低效能”的粗放型经济增长模式需要向资源节约型、环境友好型的方式转变，来实现经济的绿色增长。[6]因此，结构性的经济转型及可持续发展分别成为解决痼疾的关键因素和经济发展的方向。我国资源再生产业的发展也是为了顺应循环经济发展战略，在弥补资源短缺的同时，协同节能减排、环境和经济效益，以支撑经济社会可持续发展。[7]

2. “倒逼机制”助力国内产业转型

长期依赖进口原料，冲击了国内垃圾回收和资源化利用市场，使其失去竞争力，失去转型发展动力。逐步禁止固体废物的入境也是政府为了运用倒逼机制机理从端口切断外部利益链条，从而倒逼国内以固废为原料的生产企业转型以及为促进可回收物再生利用产业的国内循环产业链条的形成。有学者认为，这种倒逼机制是我国改革开放的一种动力机制及重要经验。[8]从实践逻辑方面来讲，它并非是在规划时期就定好设置某个环节的倒逼，也不是简单的风险防范，更多的是源于实践中出现问题后的应急或常态化处置方式。[9]即政府通过政策体系调整，促使企业改变要素选择偏好从而影响其获利空间，使进口废物利用处置企业参与国内再生资源回收、利用和处置体系，提高国内垃圾资源化的生存空间，也为推行垃圾分类制度赢取条件和时间。

（二） 环境因素的影响

1. “美丽中国”建设的发展要求

生态文明体系的构建已经成为我国国家治理体系的一部分，绿色发展则是构建高质量现代化经济体系的必然要求。①参见习近平2018年在全国生态环境保护大会上的讲话内容。因此，改善国内生态环境已成为现今中国发展建设的重要任务。一方面，生态环境保护和经济发展并非矛盾对抗，二者协同共生乃是发展的方向，我国面临发展过程中的资源瓶颈制约和环境问题需积极面对，让人民群众在绿水青山中共享自然、生命、生活之美。另一方面，可持续发展和绿色发展战略是顺应世界生态文明发展的大趋势，中国作为全球环境治理的重要参与者，需加快构筑绿色发展方式的新体系，增强话语权和影响力。

2. 污染后果的客观存在

由于“垃圾”自身的属性问题，一些非法入境的固体废物大量流入我国农村乡镇的小作坊，致使未经过合理处置的废弃物造成当地的污染超过了自然环境自身的承载容量，不仅使自然环境遭到破坏，同时也危及到了人体健康。而有一些专家认为，中国资源再生产业，每年将上亿吨严重污染环境的国外废弃物转化为资源，从整体利益来考量，其不仅仅取得了巨大的经济效益，并且创造了绿色GDP；真正带来污染的实际上是那些直接开采资源的产业，如每年耗巨资开采和进口的矿产资源，在开采、运输及冶炼的过程中产生的千亿吨废水、废渣、废气。[10]但也有人提出了不同的意见，认为中国的回收产业并不成熟，虽然垃圾回收本来是减少原材料浪费、节约制造成本，分类得当且根据不同特征利用对环境的影响并不会比重新制作原材料更大，但这仅限于理论的分析，垃圾在利用过程中对中国造成的危害是现实存在的。[11]总之，虽然废物的循环利用带来的经济效益是不容否定的，但其导致的环境严重污染以及造成人身健康的伤害后果很多是不可逆的。我国实施固体废物的限制措施也是为了推动环境正义的实现；这种生态环境受损风险以及对公众健康的威胁不应该只是由进口国家或者发展中国家来承担。

（三） 社会因素的影响

1. 公共舆论反响强烈

“洋垃圾”的名声一直是以一种民族被“压迫”或“制衡”的状态而存在的，在经济效益的背后，人们更多地读到的是环境污染代价惨痛付出的信息。2016年，青年导演王久良的一部作品《塑料王国》在阿姆斯特丹国际纪录片电影节上获奖之后，可谓信息导火索之一。随之“洋垃圾”问题引起全国范围内的再次广泛关注。影片中记录世界各地的垃圾被卖到中国分拣加工的过程，很多画面让人触目惊心。这种垃圾贸易的流向，很容易让人认为这是发达国家向发展中国家进行的污染转移行为，甚至是生态危机的转嫁，因此，抵制“洋垃圾”的公众呼声也不断加强。尤其是现今舆论媒介载体成多元化模式发展，传统媒体、网络媒体以及其他各种新媒体方式汇聚了来自不同群体的评价，强烈要求拒绝“洋垃圾”输入中国。

2. 舆论影响政府决策

固体废物的问题具有经济因素的专业性，但同时又因具有社会性而容易引发单向思考，进一步形成公共舆论的风向。虽然公共舆论不是权力的中心，但却能够影响政策，至少政府的决策者需要考虑民众的因素。[12]一方面，舆论可以使政府更多地关注到被忽略的社会问题，促使政策议程的建立，推动公众参与政府决策的必要性进程，同时起到良好的社会监督功能；但另一方面，如今舆论表达更加便利化，不同的媒介平台加速了传播的效率，所谓“热点问题”是否真实为民之所需及真实利益诉求，变得更加复杂化。其中，媒介舆论则可能扮演整合、推动私人舆论向公共舆论转化的推介角色，可能使个人的、局部的利益推演为全局性的公共利益，从而给决策者提供政策议题约定的依据。[13]例如，国务院发布的“洋垃圾禁令”中就明确提到：“禁止进口环境危害大、群众反映强烈的固体废物”。可见，对于此次政府决策，公众形成的舆论表达也是具体决策内容的影响因素之一。

三、固体废物进口制度变革面临的挑战

固体废物进口制度变革虽然具有遏制污染、保护公众健康及经济上的必要性，但同时也为国内的相关产业发展和制度选择带来了很多挑战。从国内产业发展角度来说，“倒逼”国内回收及资源再生产业的发展重构，首先是源头垃圾分类再回收效益平衡的挑战；其次，从制度选择合理性来说，废弃物的污染与资源的二重性会引发贸易规则中环境效益和自由贸易要求的冲突；最后，“洋垃圾”问题在国内易激起民族自信心，甚至不可避免的上升到国与国之间的交涉从而影响到政治外交的敏感度，致使形成的舆论风险不可忽略。

（一） 倒逼”引发国内相关产业升级的挑战

“洋垃圾禁令”实施后，产生的影响正渗透相关的行业。原材料价格上涨波及下游相关产业，为整个产业链带来了诸多不确定性。例如，废纸、废塑料、废五金等行业都受到了较大的冲击。因此，在不依赖进口废料之后，我国这些资源再生产业即将面临着加工、运营模式及产业规模、技术水准等各方面向规范有序、现代循环经济转型的挑战。尤其是在来源问题上，国内垃圾回收的“量”与“质”并行至关重要，如何从末端修正以完成系统转变是首要。目前，我国再生资源的回收主要还是靠大量的“拾荒者”，来源分散，种类、成分复杂。据2018年的统计数据显示我国的再生资源主要品种的回收利用率基本低于60%，与发达国家还存在较大的差异。虽然“垃圾分类新时尚”的理念①2018年11月6日，习近平在上海市虹口区调研工作中提出：“垃圾分类就是新时尚”。被大力倡导，但如何行之有效的落实，使消费者在源头充分参与回收，提供综合回收率及利用率、减少浪费依然是一个很大的难题。城市垃圾分类是项系统工程，涉及不同利益相关主体，需要互相配合、各司其职、共同参与才能使各个环节良性运转，包括家庭的分类、社区的分类收集、转运、回收以及最终的填埋、焚烧、堆肥等等过程。单从消费者面来说，垃圾分类的意识仍未被真正接受，很多以社区为单位的试点以老年人参与居多，公民的消费者责任和义务并未觉醒，还只是继续依靠政府承担主导作用。

（二） 贸易争议引发国际规则应对的挑战

我国决定实施“洋垃圾禁令”时，同时也向WTO进行了通报。但随后不久，美国、欧盟、澳大利亚、加拿大及韩国就在WTO进口委员会会议上对中国禁止进口固体废物提出质疑。英国再生产业协会及造纸联盟则向英国政府联名反应中国的提案是违背国际自由贸易要求的；美国废弃物回收行业协会向WTO提出中国方案的标准不符合专业性。②美国废弃物回收行业协会向WTO提交材料中声称：“世界上没有其他哪个国家会使用自己的一套标准, 来判定进口商品能否过关”。因此，面对禁令可能引发的贸易争议如何做好科学地论证准备及寻求合理的磋商、协作办法是需要积极应对的。就国际规则的适用而言，我国做出禁令决定是否遵守了国际公约，是否符合贸易规则的要求，即我国是否有权做出禁止进口固体废物的决定。一方面，《巴塞尔公约》的序言中明确声明，任何国家享有禁止来自国外危险废物和其他废物进入其领土或在其领土处置的主权权利。我国是《巴塞尔公约》的缔约国，对废物实施的进口分类许可和禁止进口规定是否是符合公约权利要求的。另一方面，公约通过第一条和五个附件确立了被管辖废物的范围，包括危险废物和其他废物，其中“其他废物”是指从住家收集的废物和从焚烧住家废物产生的残余物。但是，我国调整进入《禁止进口固体废物目录》中，有些“固体废物”是否属于公约中“从住家收集的废物”尚存争议，[14]且一旦后期完全禁止“固体废物”进口，则面临WTO法框架下规则的挑战。WTO在可持续发展理念下倡导的是贸易自由化，在取消不合理贸易限制同时，也注重环境保护。《关税与贸易总协定》（GATT）第二十条规定了一般例外，即成员国在非歧视原则下是可以背离GATT的义务，实施保障和保护人类、动植物生命或健康的限制措施；同时，《技术性贸易壁垒协定》（TBT）也承认了成员国可以实施为保障人类、动植物生命或健康和保护环境所必需的贸易限制。但在国际实践中，单一的“一般例外”条款无法准确适用各种情形，WTO成员成功证明其必要性的案例也非常少，因而，如何应诉也是亟需解决难题。

（三） 国内外舆论引发舆论风险防范的挑战

中国的“洋垃圾禁令”一出台，国内外各大媒体都开始竞相报道。国内的舆论风向较为一致，大都拍手叫好，支持全面且严格地禁止“洋垃圾”进口到中国，极少数自媒体站在中立角度从经济角度分析在初期中国接收“洋垃圾”的原因、讨论“洋垃圾”资源性问题或是没有表现出同仇敌忾的态度，就会遭到各种网络意见的抨击。一般来说，大部分舆论是一种由先验知识，通过“道义”、“事实”的评价标准制造的“主流意见”。另外，由于舆论主体客观上获取信息手段、角度的有限性以及信息来源的有限性，加之主观上自身学习、思考、体验及交流的差异性，会造成关于客体认知的局限性。尤其在当代信息技术的推动下，舆论的形成、传播速度都日益加快，一旦形成“第四种权力”，对公共事务的影响加深，可能导致社会调节机制扭曲，社会思潮失控的风险增加。[15]虽然直接尖锐表达起到了政策落实的效果，但并非通过理性的意见表达以及合理的公众参与决策实现的，因而，不得不引起警惕。“洋垃圾”问题不仅仅是国内环境经济问题的冲突，同时还具有国际敏感性，不应忽略国际舆论①本文提到的国际舆论通常是通过大众媒体进行传播，从而反映国际公众、组织等国际事务及相关问题的较为一致并且具有广泛影响的态度和意见总和；而非世界范围内人类所共有的价值观或基本意见。及形势的研判，国内舆论只是作用于一个民族国家内部，而国际舆论会作用于不同国家之间，其产生的影响力已经从一个国家内部延伸为多个民族国家甚至所有国家。国外媒体在对“洋垃圾”问题进行报道时纷纷表达了对本国回收业的担忧，虽未形成舆论导向，但也应引起足够警视。国际舆论的高度政治敏感性和碎片化特征，很多引起国际上关注和议论的事件，并易在发展过程中导致结果出现不确定性，形成国际舆论风险。有时会被当成一个民族国家政治合法化的工具，甚至是演变为国际性和地区性的规则；可以是一种推动力量，也可以是反对力量，[16]因而其作用不容小觑。

四、制度变革背景下的路径选择与对策分析

（一） 从源头改善废弃物循环模式，引领产业升级

以家庭或是个人为单位的垃圾分类活动，是进行废物循环利用开始的第一步，也是最关键的一步，目前还没有哪种先进的机器可以比人工分类实现更优的分类效率。因此，从法律上要求公民履行妥善处置消费废弃物的义务，以实现“最小化排放”目标的洁净消费义务十分关键。同时，鼓励绿色消费，促进废物的“减量化”，实现消费带动产业升级。

1. 确立消费者环境责任，履行洁净消费义务

我们生活的方方面面都离不开消费行为，消费者责任的产生主要是源于因消费者在生产关系中地位的变化而产生以及消费型社会的到来。消费者从传统的被动、盲目的弱势地位逐渐转变为更具有主动权的理性话语地位。因此，消费者责任更强调在消费全过程中为避免以及减少所承担的不利影响而需履行的义务，不仅包括对自己、对社会，还包括对环境的不利影响。在废物循环法制体系下，消费者责任乃是对环境的义务（责任），包括适度消费义务、循环消费义务以及洁净消费义务。其中洁净消费义务即要求消费者履行妥善处置消费后产生废弃物的义务。在这过程中，政府作为公共产品的提供者在构建整个大循环体系中占主导力量；而企业作为推动产业发展的承载者是整个体系的中坚力量；社会公众（消费者）则是重要的参与者，直接影响循环经济系统的运行效果。消费者可通过分类规整、定点交付、交付押金等方式处置废弃物，从回收端控制并减少废弃物污染及再次污染之可能性，实现最小化排放。反之，不对消费者赋予义务，任其随意乱丢弃“垃圾”，则整个回收系统运行都会缺少连贯性并增加污染风险。

2. 鼓励绿色消费带动产业升级

消费者的消费需求随着时代变革发生着巨大的变化。尤其是在“互联网+”浪潮的影响下，消费者的需求更加个性化、定制化、小众化；追求更高品质的消费以及除传统质量、功能基本价值之外的过程体验等附加价值；消费者更加注重追求认同、情感体验所获取的舒适和愉悦表达。[17]因此，消费升级有了更新的内涵以及表征。从产业经济学相关理论来说，消费升级要带动产业升级有两种路径：其一是恩格尔效应，即由于产品的需求收入弹性指数不同，随着人均收入水平上升，需求弹性高的产品将会占比增多，在产业结构中占据主导地位促使产业升级转型；二是鲍莫尔效应，即资本总会流向回报率增长快的产业，技术进步使高端制造业、服务业发展迅速，而消费需求从一定程度引领技术进步，其最终结果是消费升级带动制造业、服务业高端化。[18]在新消费背景及生态文明建设要求下，绿色消费更是消费升级的体现，消费者消费理念和模式的变化对消费环境提出了更高的要求，绿色产品、绿色食品、绿色出行、绿色居住等等改变着人们的行为习惯。

但目前，我国“绿色消费”尚未达到有效鼓励或引领企业提供绿色产品的阶段，绿色消费仅作为倡导体现在政策目标当中，并不能形成重要具有约束力的措施来规范公众的消费行为。因此，亟需相关法律中引入“绿色消费”理念以及构建相关保障制度，形成包括政府、企业、社会组织等等各利益相关主体在内的合力，以实现我国的可持续消费目标。一方面，依靠市场机制的推动，使发展绿色经济有利可图；另一方面，由于涉及环境问题本身具有公共性，需要政府在外在形式上予以干预，使绿色目标与经济目标结合，实现绿色消费的有利契机。[19]例如，在《消费者权益保护法》中确立消费者选择绿色产品的权利，同时明确消费者责任以指导消费者在预期范围内做出合理的消费行为。在《政府采购法》中落实可持续公共采购措施。另外，还可通过绿色税制的构建，使消费行为的外部不经济性内部化。

（二） 规制废物循环法治化，争取国际贸易话语权

为合理应对国际规则挑战，完善国内废物循环法治化是必要保障。另外，筹备必要性相关的充分的科学论证，以维护“禁令”的合法性，借机推动WTO中“贸易与环境”规则完善，以争取国际贸易规则机制话语权很是关键。

1. 完善国内废物管理法律体系

目前，就中国控制废物管理的法律规定而言，虽然已经形成了较为完整的立法体系，涉及包括宪法条款、废物管理法律、行政法规、地方性法规、部门规章及技术性规范等专门性立法，还包括其他环境保护立法等，以及签署和批准了《巴塞尔公约》。但是，就其不足而言，仍然存在互相内容不够融合，基本制度与基本措施不配套等等诸多问题。[20]其首要任务需要明确术语定义及范围，厘清逻辑关系，概念和分类问题是判断将何种废物纳入法律管制范围以及适用合理制度的基础。①《固体废物污染环境防治法（修订草案）》（2019）较原《固废法》的规定，扩大了固体废物污染防治的种类，增加了“建筑垃圾”、“餐厨垃圾”、“农业固体废物”、“有害垃圾”的概念。对“固体废物”的概念增加了“除外”规定，即“经无害化加工处理，并且符合强制性国家产品质量标准，不会危害公众健康和生态安全，或者根据固体废物鉴别标准和鉴别程序认定为不属于固体废物的除外”。其次，需要调整废物越境转移规定并加强法律监管。尤其是下位法和上位法的符合问题，本着“逐步基本实现固体废物零进口”的宗旨，《进口废物管理办法》、《进口废物管理目录》都面临进一步调整，甚至说，“进口固体废物名录制度”也将面临改革。②一旦取消固体废物“限制”进口制度，那么，则意味着原“进口废物名录”失去了存在的必要性，为了不阻断可贸易的资源性产品，是否可使用进口固体废物“绿色清单”制度值得进一步研究。

2. 筹备应对WTO贸易规则策略

废弃物的贸易本身是隶属于WTO框架③虽然WTO争端解决机制面临停摆，但WTO规则仍然是目前国际经济发展中的规则结晶，不应被否认，应予以支持并推动其进一步发展。下，其根本目的也是为了废弃物在国与国之间能够得到合理、自由地流动。我国实施“洋垃圾”禁令或者将针对固体废物逐步禁止进口的措施，本意是抑制违背合理贸易达到的对本国环境、经济造成的不可持续影响。但是根据现有我国参与的国际环境公约以及WTO的相关贸易规则的规定仍面临一些不确定性，需要为证明其合法性厘清思路和策略。首先，依据前文所述，虽然《巴塞尔公约》中规定的“其他废物”的范围并不明确，而且美国并非该公约的缔约国，但是仍然可以首先主张我国作为《巴塞尔公约》的缔约国可以享有公约中赋予的主权权利作为依据之一，这需要对废物相关定义进行梳理和研究。另外，考虑GATT第二十条（b）款的环境例外作为理由，虽然该条的使用在实践中受到种种限制，随着贸易和环境问题冲突解决的紧迫性发展，对二十条的解释方法也在发生着变化，未来贸易自由化和保护环境的一体化发展也是WTO改革的重点。最后，有学者认为也可另辟蹊径主张“废弃物贸易争端不属于GATT调整范围”，一方面论证发达国家向中国企业输出固体废物的行为不符合“出口”定义；另一方面主张“超过进口国环境承载能力的固体废物并非GATT项下‘产品’”。[21]总之，中国要为在WTO应诉做积极的准备，在尊重国际规则的前提下维护本国应当享有的利益。

（三） 合理化解国内外舆论风险，形成风险防范体系

由于信息传播的国际化发展，国内外舆论的激化可能引发社会调节机制的扭曲，甚至“绑架”决策的风险，为防控其产生消极后果，应构筑以舆论形成协商共识及程序规范化为目标的内部防范和对外传播引导力构建的全面风险防范体系。

1. 确立公众舆论共识，形成公共治理良好互动

确立公众和公共管理者的意志共识，形成公共治理的良好互动是做好舆论风险防范的第一步，也是意识基础。公共舆论容易形成非理性、情绪化的激愤表达，其中一方面原因是因为基本主观认知、碎片化常识和专业系统知识之间形成了冲突，大部分公众的认知通常只能看到现象的表层和直接后果，其情绪表达很难经过全面的谨慎判断；同时所依据的科学行动本身也具有“知识暗区”，其所构建的正确知识或是错误知识都具有对称性。①一方面，科学环境行动内部实行的认知方式和评价体系会存在为保障成员交流有效性而导致的专业知识暗区，例如，对废弃物原料属性及转化形式等相关研究，科学工作者受实验条件限制或为获取学界地位优先顺序而忽略了真实可靠信息；另一方面，在外部体系中，科学也会为了价值需求而策略性地输出信息，塑造了公共知识暗区。[22]因而，政府的决策不能完全迎合或是选择等待公众舆论的自我变革，应当适当地引导公众基于充分的尊重和理解，以形成公众舆论共识。另外，政府在长期公共治理封闭式经济决策模式的偏好致使信息公开程度较低，其结果的外部性基本都由公众和社会承担，这凸显了传统决策模式缺乏公众参与形成互动的客观需要，亟需积极主动地将生态因素、公众参与纳入决策考量机制。[23]通过公众与政府之间的协商，合理表达诉求，增强二者之间的互动，不仅使政府决策得到人们的认可，同时也提升政策的有效性。

2. 明确公众参与政府决策路径，同时增强政府公信力

公众参与政府决策不仅需要意志共识的培养，同时更需要完善的参与程序。从规则制定上赋予公众参与的合法性，明确程序和规则意识；从系统性上保障参与正义以弱化舆论本身的盲目性风险，从而提高政府决策质量。据研究分析，尤其是关乎环境的公共决策，公众参与意愿从整体上表现较为积极，如果这种意愿通过有效机制恰当表达，将能收获良好效果。同时完善公众参与的程序路径也是加强政府的法治管理的基础，以提高政府公信力，减少隔阂与冲突。一旦政府公信力出现危机，不仅会与舆论盲目激化行为形成恶性循环，更会导致其他干扰社会稳定的风险出现。因此，应明确公众参与政府决策程序，一方面要明晰参与主体，规范参与环节及过程；另一方面要确定公众参与的范围，以公正方法选出参与代表，同时政府应及时反馈执行情况以便公众进行监督反馈。

3. 增强媒体国际引导力，化解国际舆论压力

固体废物贸易问题的国际性，使国际舆论也风云涌动，而媒体作为一种传播媒介在舆论的生成、传播过程中为主要角色，为防止其形成某种国际政治工具，扭曲真实性，应提高国内媒体在国际舆论格局中的引导力，使国内舆论与国际舆论接轨，以形成更完整的舆论风险防范体系。首先，应坚持采用客观的报道方式，同时尊重不同组织文化的特征。即客观看待事情发展的过程，从不同角度、不同层面发表不同的观点和看法，而非以偏概全或是一边倒。其次，利用多维的信息源，提升报道的信任度。最后，要注重构建多元立体舆论表达空间及舆论引导，鼓励多主体、多渠道，在媒体、智库、调查机构、公关机构方面有所突破和创新。[24]例如，加强独立智库建设，建立具有国际公信力的舆论调查机构等等。

五、结语

固体废物贸易问题产生的背后是环境效益和经济效益的冲突，甚至是与人权利益的冲突。随着中国禁令的实施形成了“牵一发而动全身”的影响，此次矛盾再次凸显不仅仅是对国内规则的挑战，同时也是国际上需要集体应对的问题；但从另一方面讲，制度变革的推动也是机遇产生的催化剂。由于全球经济的发展，垃圾的总产量都在不断提高，这不仅仅是一个国家面临的挑战，更与世界各国人民的生活都息息相关，需要在兼顾公平与正义的前提下形成国际统一的分工与协作。总之，环境问题的出现使国家之间的合作有了必要性的基础，废弃物虽然有带来污染的可能性，但其资源性在客观上也是存在的，如何将环境负效应最小化，以实现资源可利用性、经济效益最大化需要各国的协作沟通，以及国际新规则的出现。