城乡体育公共服务均等化研究现状

张万寿

（淮南师范学院 体育学院，安徽 淮南 232038）

一、核心概念界定

（一）公共服务

公共服务概念十分宽泛，通常从狭义和广义两个角度进行理解。 站在广义的角度来说，其指的是政府通过自身拥有的资源来满足社会直接和间接需求而提供的服务总和，物质类和非物质类均包含在其中［1］。 而站在狭义的角度考虑，其指的是政府为社会提供信息服务、 技术服务和劳务服务等，并不是以物质形态而存在的，可理解为政府为社会提供的无形服务。此外，公共服务还有两方面的含义：第一，政府借助自身权利尽可能地满足大部分的需求，也尽可能让社会上的居民都能够享受到最基本的福利， 政府为达到此目的而采取的职责活动总称；第二，政府进行职责活动得到的结果，也就是形成公共服务的一种公共产品。

本文研究中涉及的公共服务是指动态结果和静态结果相结合的形式，所以，在部分研究中认为公共产品和公共服务等同，与狭义角度理解公共服务更加类似。

（二）体育公共服务

目前，我国体育界尚未形成对体育公共服务概念的统一认识，主要原因在于体育界专家和学者在研究过程中出发点存在差异。以下几种观点具有较强的代表性：

以产品属性作为切入点， 苗大培等学者在发布的文章 《社会资本与社区体育公共服务》 中指出， 体育公共服务指的是满足大众的体育设施需求， 是一种具有非排他性和非竞争性特征公共物品的体育服务。 以肖林鹏为代表的学者则在发表的文章《公共体育服务概念和理论分析》中表示，公共物质为满足大众的体育需求而向社会提供的体育和其它物品即公共体育服务。 同时，以政府为主的公共物质是公共体育服务的供给主体，而全体大众则是享受该项服务的主体。 上述观点均从组织视角界定公共服务概念，即公共组织配置属于公共体育服务体系。 本文中研究的公共体育服务与上述观点一致，即将公共体育服务认定为政府向大众提供的公共体育服务行为和产品等总和。

（三）公共服务均等化

通过我国俗称的公共服务概念可知，其指的是公共产品和服务以及公共产品的总称，由此可以看出要准确界定公共服务均等化概念，核心在于如何界定均等化这一概念。 从字面上理解，均等化就是公平分配和平均，属性为名词，当然也可将其理解为动词，即指的是让其相等或平均［2］(P14-15)。 以此可以得出，公共服务均等化也就是平均分配公共服务或者是公共产品，当然也可理解为平均提供公共产品或服务。但是，此种理解方式并不全面，主要是因为要在社会上实现完全的平均或相等是无法实现的。所以，比较适当的理解是，政府站在公平的角度为不同的利益集团、社会阶级及经济成份提供均衡的公共服务和产品，均等化则体现在收益、成本及财力等方面。公共服务均等化属于社会均衡发展的重要组成部分， 是助力社会均衡发展的重要工具，能够起到确保社会均衡分布有效资源的作用。

二、城乡体育公共服务非均等化现状

（一）投入不均等

采用人均体育经费来衡量体育公共服务均等化是一种十分可行的方式，即政府在分配资源时不应突破财政转移支付的底线。财政投入是政府实施体育公共服务的主要资金来源，然而由于城乡经济差距较大， 导致政府在支付该部分资金时存在差距，无法保证财政支出能力均衡，也就无法保证城乡公共体育服务均衡发展。农村经济发展远落后于城市，在公共服务能力指数方面，数据显示农村体育公共服务指数为0.82， 相较于城市1.74 的体育公共服务指数而言相差较多。城乡体育公共服务能力差距较大，但在此背景下，国家级和省级依然将大部分体育经费用在城市建设当中。 相关数据显示，我国体育局在2012 年对占比高达50.32%的农民群众仅提供了20%左右的群众体育经费［3］。

（二）过程不均等

我国城市和农村在公共体育服务方面存在严重的过程不均衡，主要原因在于农民对体育设施的诉求较低。城市决策部门全权决定了向何地区提供哪类质量和多少数量的体育设施，在为农村提供体育公共服务过程中， 面临着服务对象缺失的难题，政府无法真正分析出农民的实际需求，导致出现错位供给过剩的局面［4］。 举例来说，农村体育场地调查数据显示，篮球场排在第一，占比为65.56%，而小运动场和排球场排在第二和第三， 占比分别为14.37%和7.47%，三种场所占到总数的87.4%。 受决策过程不均衡的影响，势必会导致享受机会和分配结果不均衡［3］。

（三）结果不均等

通常可将结果不均等认定为享用不均等，站在绝对数量角度分析，城乡体育场地设施结果不均等的情况十分严重，也就是城镇居民享用的体育场地设施远多于农民。我国第五次全国体育场地调查数据显示， 乡镇体育场所在2013 年年底占全国总数的比例为8.18%，但是乡镇人口总数却是全国人口总数的63.91%。分析社会体育调查数据能够发现，仅占全国土地16.5%的城市享用了全国79.8%的体育场所资源，享用不均等情况十分严重。 相关数据显示，2009 年年底城市享受体育设施资源明显比农村好的情况依然存在，城市体育设施基本满足了52.9%的城镇居民需求，而农村尚处在极度缺乏体育设施的局面， 可享受体育设施的农民仅有14.6%，由此能够看出农村和城市存在体育设施享用严重不均等的情况［5］。

三、城乡体育公共服务均等化现状分析

（一）体育公共财政投入均等化情况

我国体育公共服务主要由政府提供，然而各地区财政基础存在差异，因此，在体育设施方面投入的资金也有所不同。 相关数据显示，以江苏为代表的发达地区投入了将近450 万元到公共体育服务当中。 2014 年，体育局计划将12939 万元左右的预算资金用于体育设施建设， 部门预算资金则在12438 万元左右，2015 年发布的省级一般预算共有1241792 万元，有4709 万元用于体育公共服务，有997 万元用于群众体育服务［3］。受社会发展相关因素的影响，众多农村青壮年进城务工，以致出现了农村人口居住不集中的情况。上述因素均是导致农村体育设施文化建设困难的重要因素。 鉴于此，为降低各地区投入体育公共服务资金的差异，并进一步加快体育设施建设，市政府以财政转移的方式来对经济落后地区给予一定的支持。在采取该措施后，投入到农村地区的体育设施在数量和质量方面有所提升，但依然无法达到城市体育设施建设的水平。 财政投入到市核心区域的资金较多，区文体局也在核心区域投入更多的资金开展体育公共服务，而对于较弱地区，投入的资金和精力相应降低。

（二）体育公共场地设施服务均等化情况

一直以来，体育场地设施都是衡量体育公共服务的有效工具。2011 年至今，凡是创建全新的乡镇或街道全民健身中心室内体育馆便能够从政府获得每平米1000 元的补贴， 旨在助力当地公共体育设施建设。同时，市级各大院线均配备了体育场所，市民可在场所空闲时使用，此方式在一定程度上缓解了体育场所紧缺的局面。 相关数据显示，目前市级体育公共设施场地建设资源配置方面明显不足，而在市主城区中资源配置不足问题尤为严重。

（三）体育公共活动服务均等化情况

我国要发展体育事业就必须创建多样化的群众体育活动，进行体育公共服务旨在让居民能够享受到优质公共服务资源，起到增强发展体质和健康水平的目的。某市区居民普遍喜欢篮球、羽毛球、广场舞、乒乓球、足球等，而在该市农村地区则喜欢秧歌、太极拳、武术和腰鼓等民族特色较强的体育项目。 调查数据显示，因走跑等运动项目对场地要求较低，所以，在城市和农村都有较多人选择这种活动方式。 而各种球类运动对场地的要求相对较高，城市地区的场地设施比较优越齐备，所以，居民选择球类运动作为活动方式较为普遍；农村地区由于体育设施及场地条件的落后，选择球类运动的人数则较少一些。 因此，农村居民体育活动方式就呈现相应的特色，如秧歌、太极拳、腰鼓等民俗体育活动方式就较受欢迎。政府体育部门在提供体育公共服务设施的过程中，应对相关因素进行充分考虑，以农村实际情况出发，坚持公共体育服务均衡化原则，为体育公共服务均等化建设提供坚实的保障。

（四）体育公共服务信息均等化情况

体育公共服务当中的体育公共信息是极其重要的组成部分，其中涉及的内容有体育公共活动信息、赛事信息及培训信息等。 某市在近年来为提升体育公共服务水平向大众传达了及时且可靠的体育信息，不断丰富传达信息的种类，在考虑地方特色和条件的基础上，对区域内居民的体育设施需求进行了密切的关注，积极开展不同主题的体育活动和赛事等，并及时且准确地将信息传达出去。此外，该市还积极创建网络平台、举办大型活动及与媒体合作等，旨在进一步提高宣传效果。通过调查，可以看出网络途径获取公共体育服务信息已经成为地区传达信息的主要工具之一。 数据显示，城市地区有16.3%的居民通过电视获取公共体育服务信息，而农村这一比例更高，达到了28.9%，主要原因为收看电视的农民更多。 城市地区有2.3%居民通过广播获得信息，农村则有9.7%，意味着广播在农村地区具有一定的作用。 农村地区和城市地区，纸媒宣传效果都在大幅下滑。农村由于具备熟人较多的优势而传播较快，相互之间依靠熟人获得体育服务相关信息， 其比例达到12.2%， 较城市地区的6.9%要高［5］。

（五）国民体质监测服务均等化情况

全民健身将国民体质监测作为核心工作来抓，借助先进技术和手段来检测和分析国民的身体素质和状态。 以下为体质检测均等化存在的几个问题：第一，政府在体质检测方面宣传力度是有限的，农村地区和城市地区在获取体质检测信息的速度和质量上存在差异，以致城市地区对国民体质监测工作重视程度明显高于农村地区，导致了测试数据差异较大的情况；第二，政府投入到城市的资金明显高于农村地区，同时，农村地区和城市地区检测国民身体健康的工作者在专业程度和重视该工作的程度均有明显差异，以致在后续监管方面也存在差异。相关数据显示，农村地区大部分人不知道国民监测的相关情况， 也仅有少量农民会进行国民体质监测［6］。 鉴于此，政府在创建公共体育服务建设过程中，应加大对农村地区的宣传工作，并把工作落实到实处，在遵循均等化原则的基础上，尽可能地为农村地区提供更加有效的服务。

四、体育公共服务非均等现状成因研究

（一）体育公共服务供给不足

受经济条件的影响，目前，我国体育公共服务供给主体依然面临着主体单一的情况，提供的服务质量和种类较少。地方政府和中央作为体育公共服务主体存在着事权不明和职责不权问题，职责同构现象十分明显。 如今，经济发展是一切发展的基础和核心，以致忽略了财政支出责任的重要性，财政政策提升带动了财权上升。 同时，我国地方体育部门在开展工作过程中存在越位、 缺位和错位等情况，存在众多提供的体育公共服务与打造需求不符合的问题，从而造成了体育公共服务供给量不足的现象，此外，还存在缺乏供给制度、供给方式单一及供给结构失衡等，无法满足大众的基本体育需求。

（二）基层体育建制不完善

我国体育行政体系目前执行的基层管理模式为“国家一省一市一县”，该模式的末端为县级体育局科室和由群众自发组成的体育组织，主要负责乡镇和村落等群众的体育宣传和实施工作，也就是管理公共体育服务的主体。 如今，政府正在朝着开源节流和精简机构的方向改革，部分体育局与文化局或者是广电局等部门合并。 在合并后，相关部门通常将体育作为非重要工作，同时，基层工作者通常在资金和人力方面存在限制，以致整个县乡镇的工作仅由几名工作者全权负责。由于工作服务范围较广且内容十分繁琐，以致工作人员在工作过程中无法管理到乡镇和村落中的体育开展情况。虽然部分乡镇反复设置了文化站，主要用于向村民及时公布上级发布的相关指令，并无专业人员负责乡镇和自然村的体育工作， 由于农村地区体育设施处于空白，以致农村地区体育出现了无人问和无人管的局面，这对城乡公共服务均等化发展极为不利。

（三）农村体育财政制度缺失

财政均等化是加快城乡体育公共服务均等化发展的重要保障。 分析目前的财政体系，我们发现国家、省市及部分县区都设有专门的体育公共服务经费，但是在具体实施过程中对乡镇地区通常执行的是“打包性”策略，并未设置独立的体育经费。 大部分省市区设置的体育专项经费被用到城镇居民身上，分析绩效考核标准不难发现，相关部门通常将有形且短期的工作作为衡量政绩的标准。若出现体育经费不足和目前已有的体育公共服务无法满居民需求的情况，作为城市“理性人”通常会排斥将城市体育利益向农村倾斜［7］。 受自觉意识和绩效考核的影响，很少有工作者会将体育经费运用到农村地区，导致农村体育财政基本为零，对城乡体育公共服务均等化建设造成了严重的负面影响，同时，还有可能增加城乡体育公共服务均等化的差距。

（四）公共体育组织不健全

目前，我国正值制度转型的阶段，为适应政府机构改革，大部分地区已经将体育行政部门与其他部门合并， 乡镇级别甚至取消了体育行政部门，以致目前不断增大的农民体育需求无法满足。由于公众体育组织普遍存在重视度和组织化程度不高的情况，公众要依靠供给和组织来满足自身利益基本无法实现， 以致在体育公共服务供需关系当中，单个公众作为弱势群体一度缺乏话语权。 鉴于此，公共服务均等化发展受公共体育组织不健全的影响发展受到限制，甚至会有持续恶化的情况。 要实现体育公共服务均等化发展，最基本也是最核心的工作在于紧抓公共体育组织，若达不到此要求，则根本无法实现均等化。

（五）过度体育市场化取向

我国学者在研究中涉及政府改革提出的“公共服务和政府资金市场运转”时将其理解为公共服务市场化运作。 与教育市场化类似，体育市场化在上世纪末期就被我国学者研究，当时将其错误地理解为“新公共管理运动”改革［8］。 发展至今，以中西部地区为代表的经济发展落后地区在体育公共服务方面严重不足，服务质量和水平完全达不到最低标准。面对此情况，大力宣传市场化理念，必定会导致体育公共服务和设施价格上升，以致城乡和阶层之间的差异化更为严重，还有可能导致体育消费群体持续缩小，对体育公共服务均等化的发展造成不良影响。

（六）政府农村体育职能缺位

长期以来，我国体育竞技始终坚持“奥运争光计划”战略，运动员们在不同地区和不同级别的运动场上获得各种奖杯，因此，各级体育主管部门也担负起为国争光的主体责任。站在体育整体角度理解， 奥运争光计划占据了大部分的人力资源和财力， 将大部分体育经费投入到运动精英团队中，而将群众体育排列在此位置之后。政府职能在进行改革后，部分级别的体育部门意识到群众体育的重要性， 开始着手为农村和城市的群众体育干一些实事。然而，由于政绩考核影响，对农村地区体育关注程度只能由部门主观意识决定，并未有强制性的措施规定， 以致众多体育行政部门在此方面无作为，不利于城乡体育公共服务均等化的发展。

（七）实行官员替代性决策机制

受行政体制和政治制度限制，长期以来，农村体育公共服务实施的决策机制为自上而下的制度，领导可借助偏好来主观决定投入到农村地区体育设施的经费，然而，并未有效传播农村地区对真实体育需求。 政府以经济人的身份来制定决策，难怪在此过程中受经济理性的影响，对短期出成绩且投资有显著效果的项目十分青睐［9］。 从产品形式角度分析，大多政府会更愿意向农村地区提供看得见和摸得着的体育设施， 以致出现了伪公共产品的情况，同时出现了供大于求和供不应求的局面。

（八）财政转移支付制度不健全

政府主要通过转移支付制度来调节经济社会发展不均衡的问题，作用显著，也是当下解决城乡体育公共服务发展不均等的可行且有效的措施。然而就实际情况来看，体育经费尚不能满足人们对体育设施的需求，城市生活者作为体育政策的引导者和掌舵人，应在坚持公平公正的基础上将转移支付向农村倾斜，但目前的体育转移支付内容和制度依然十分缺乏。 此外，由于我国长期以来一直存在着上下级政府事权和财权不均衡的问题，大部分事权掌握在地方政府手中， 不利于地方公共服务的发展。 又因中央向地方转移支付制度不健全，导致城乡体育公共服务均等化发展缓慢。

（九）执行城乡有别的体育供给制度

由于农村在生产特征和产业方面远不及城市，因此，其在公共服务方面也与城市相差悬殊。 城市生产基础为工业化，政府能够为城市体育公共服务提供坚实的保障，体育福利制度能够为企事业单位提供保障，公益性组织能够为市场提供保障。 农村的生产基础为农业经济结构，在全国实施联产承包责任制之后，农民成为自给自足的福利个体，因此，只有政府能够为其提供体育公共服务。 然而，政府在财政供给方面无法做到公平公正，以致城乡体育公共服务均等化发展受到束缚，此外，农村地区组织和自治较差，这同样会对农村体育公共服务实施进程造成不良影响。

（十）体育发展策略存在缺陷

中央政府和地方政府分别负责全国性和地方性的公共服务， 这是一种非常有效的制度安排，使用的理论来自于公共部门经济学。公共体育事业发展按照公共部门基本原理开展工作，但受发展战略影响，关乎公民切实利益的公共体育服务发展受到限制，一直以来实施的“奥运争光计划”导致大部分体育经费用于竞技体育发展。地方政府体育部门由于政绩考核限制， 将大部分的人力资源和财力用到了竞技体育上，实行的是“全运战略”模式［7］，以致忽视了与公民切身利益相关的公共体育服务的重要性。 目前，全国实施的奥运战略和金牌战略以及政府政府政绩观念，均属于影响我国体育公共服务发展的核心因素，对实现体育公共服务均等化造成了不良影响。

五、实现体育公共服务均等化的策略

（一）改变城乡二元发展模式

创建城乡统一的体育公共服务制度属于我国实现体育公共服务均等化过程中亟需解决的问题，在此过程中，农村地区是重点也是难点，为农村地区有效供给公共服务属于降低体育公共服务差异的有力保障。要彻底解决相关部门在体育公共服务方面重城市和轻农村的概念， 就应从宏观政策入手， 第一步即对现有的城乡二元化结构进行调整，确保实现城乡统筹，在国家公共服务制度中确定农村公共体育服务供给工作应达到的标准，逐步投入更多的资金和人力到农村体育公共服务当中，最终实现体育公共服务覆盖整个农村地区，彻底解决城乡公共体育服务不均衡的问题，让体育公共服务在发展过程中由二次元逐步走向一元化，为实现体育公共服务均等化提供有力的保障。

（二）加大利益补偿力度

对各级政府的财权和事权进行合理配置是推动政府体育公共服务部门供给的源动力，假设地方政府财权和事权不改变且依然实施分税制度，势必会造成财力不足的情况，以致出现体育公共服务供给缺乏的局面。 鉴于此，首先应创建健全的公共财政制度， 对现有的财政收支和分配结构进行分析，借助财政转移支付制度， 将中央和地方政府划拨的体育资金用到农村和经济落后等地区体育设施的建设之上，不断提高体育利益补偿力度。同时，各级政府应以财权分配为依据，制定出适当的工作安排。

（三） 建立以政府为主体的多元化体育公共服务供给体系

我国要实现体育公共服务均等化发展依然需要政府来主导。社会和个人都能够对政府提供有力的帮助，在具体实践中需要逐步培养“第三部门”，让其能够在体育公共服务当中发挥重要的作用［10］。对第三部门在农村体育公共服务供给方面发挥的作用给予高度重视，并对其参与农村公共体育服务表示支持和鼓励，尽可能地满足农村地区的体育需求。所以，政府在持续投入财力到体育公共服务时，还需要引进社会资源，让体育服务供给从政府一元供给模式逐步转换为政府、企业和社会共同参与的模式，也就是多元并存供给模式。

（四） 建立健全体育公共服务的绩效评价与监管机制

我国目前尚未发布评估政府体育公共服务绩效制度，部分基层政府在提供体育公共服务时缺乏自主性和积极性。 对此，目前最亟需完成的工作就是创建科学合理且切实可行的体育公共服务监测体系， 在不同地域和阶段实现差异化评估标准［11］。同时，还需要准确划分政府体育部门各自负责的区域，创建出围绕体育公共服务工作而实施的绩效考核体系， 对政府部门和相关人员的行为进行约束，高度关注服务大众的相关情况和责任意识，切实将“以人为本”的工作理念落实到实际的工作当中。

六、结论

实现我国的城乡体育公共服务均等化是一个个长期、艰难、困苦的过程，不仅要实现体育公共服务均等化和体育资源的合理配置，还要在财政的投入区域化和服务过程中均等化、多样化。 要想真正地实现城乡体育公共服务均等化，就要改变相应的策略，对城乡体育公共服务模式进行调整，增强利益补偿力度，改变体育公共服务供给主体二元化模式，逐步实现一元化模式，创建科学合理且切实可行的政府体育公共服务监管制度和绩效评估机制。

参开文献：

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［6］秦 勇,张秋.我国城乡体育公共服务均等化的相关环境影响因素研究［J］.体育与科学，2012(3)：86-89.

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