国内外不同体制下实验动物管理政策体系和标准体系的分析与启示*

巩 薇 卢胜明 陈洪岩 陈振文 范 春 赵德明 李根平 贺争鸣

(1. 中国食品药品检定研究院，北京 102629)(2. 北京勃林格殷格翰维通生物技术有限公司，北京 102204)(3. 中国农业科学院哈尔滨兽医研究所，哈尔滨 150086)(4. 首都医科大学，北京 100069)(5. 上海实验动物研究中心，上海 201203)(6. 中国农业大学，北京 100083)(7. 北京市实验动物管理办公室，北京 100195)

实验动物是人类遵循遗传学原理在人工条件下培育或人为改造的、是人类社会发展不可或缺的、为科技与生产活动提供基础材料、为科技创新与经济发展起支撑作用的重要物质资源。

当今世界主要发达国家为继续把持世界科技发展主导权，引领未来科学技术发展方向，均把实验动物作为科技资源纳入科学技术发展战略，使其成为提升本国科技创新能力的重要载体。我国将实验动物工作纳入国家科技发展规划开始全面规划和给予支持晚于国外。经过近40年发展已取得长足进步，但总体上还有一定差距。因此，面对世界各国均将实验动物科技发展提升到国家战略高度并呈现加速发展的态势，需要我们认真研究和剖析科技发达国家实验动物工作管理的政策体系和标准体系，全面梳理和研析我国实验动物科技工作管理制度中存在的短板，从而提出适合我国实验动物科技工作持续稳步快速发展的路径，对满足国家科技创新的重大需求提供保障具有重要的现实意义。

1 实验动物管理政策体系的构架与比较分析

1.1 国外发达国家和区域实验动物管理政策体系的构架

美国、日本及欧盟等发达国家和地区无一不是以为动物福利立法的方式进行实验动物管理，有力推动了实验动物科学的发展，为在生命科学研究和生物技术发展的争夺战中占据制高点提供了重要基础和条件支撑。从政策体系构架看，主要有以欧盟为代表的国际公约、国家(或地区，如美国各州)法律、政府部门法规和权威机构发布的指南等几种形式。

欧盟为了协调各成员国的国内立法，确保为实验目的或其他科学目的而需要使用动物时消除贸易壁垒，防止竞争出现扭曲，避免影响共同市场的建立和功能，经过数次修订后的《用于科学目的的动物保护欧共体条例(2010/63/EU)》于2013年1月1日生效实施[1]。通过该指南，实验动物保护与管理的法律框架和要求在欧盟范围内得到统一和完善。与此同时，欧盟各成员国原有的动物保护法仍然有效，但不再制定新的法规。如德国将该指南融入本国《动物保护法》修订版中[2]。

目前,美国已构建了较完备的实验动物饲养和使用的法律法规体系，包括联邦和地方立法机构颁布的法律、政府部门发布的行业法规或政策以及政府或权威科研机构制定的指南或手册等[3]。1966年，美国颁布联邦法律《实验动物福利法》，1970年更名为《动物福利法》(AWA)，各州都制定有反对虐待动物法等法案。农业部依据《动物福利法》授权作为该法律的执行责任部门，要求研究机构必须在农业部注册，并依法管理用于研究或实验及其他目的的犬、猫，以及其他动物的运输、销售和使用等，确保研究机构使用的动物受到人道的对待和护理。1989年，农业部还在联邦记事中颁布了《动物福利法实施条例》(AWAR)中第1、第2部分的最后规定，要求每一个注册的研究机构必须成立不少于3人的IACUC代表机构行使职权。

需要注意的是，在AWA中不包括使用量最大的小鼠、大鼠，以及实验用鸟类和其他家畜。因此，美国政府各部门根据行业特点也制定了相关规定。1973年，美国公共卫生署(PHS)发布了《人道使用和饲养管理实验动物的公共卫生服务政策》，并由PHS的国立卫生研究院(NIH)实验动物福利办公室(OLAW)负责监督执行。该政策补充了由跨部门顾问委员会制定的《美国政府对检验、研究和培训中使用脊椎动物的原则》的内容[4]。1961年，美国国防部(DoD)发布了实验动物法规[5-6]，并经过数次修订。该法规要求DoD管理的所有动物研究项目都必须遵循国家医学研究协会发布的实验动物管理原则，包括DoD设在美国本土和境外的所有使用动物的实验室，并要求经过AAALAC认证[7]。

英国是世界上最早为动物福利立法的国家。在实验动物福利立法方面，1986年英国颁布了《动物(科学方案)法令》，随后英国内政部陆续颁布了《实验动物住宿和照看准则》《人道处死<科学实验动物法>“附表1”中的实验动物实施准则》和《关于以教育为目的的项目申请的补充指导》等其他法规或指导性文件。1988年瑞典政府颁布了具有最高法律效力的《动物福利法》，后经过8次修订。同年还制定了《动物福利条例》，具体细化了适用于《动物福利法》的各项规定。2015年瑞典农业委员会修订了《关于实验动物管理条例及指导意见》，成为目前瑞典最具权威性的实验动物管理与使用指南[8]。在北美，加拿大实验动物管理委员会(CCAC)等机构[9]制定了《实验用动物管理与使用指南》《CCAC政策关于关于动物管理委员会标准条例的陈述》《兽医护理的加拿大实验动物医学协会标准》和《家畜动物管理委员会行为准则》等，据此开展实验动物机构认可活动，对实验动物福利和使用进行监督管理。在亚洲，日本实验动物立法走在了前面，1973年日本颁布了动物的基本法《动物保护与管理法》，1980年以总理府告示方式颁布了《实验动物饲养及保管准则》，这是日本关于实验动物的最高法规。1987年文部省发布了《关于大学内动物实验的通知》等。

除了上述提及的法律法规，有权威机构发布的指南，如在美国国家学术研究委员会主持下出版的《实验动物管理与使用指南》，虽然在政策体系中地位不高，但是在美国就像《圣经》一样，对实验动物管理与使用发挥着规范和指导性作用。

归纳起来，国外实验动物管理政策体系构架有三个鲜明特点，一是国家立法或像欧盟那样的区域立法。立法是强制性的、最有效的管理手段，国外采用立法方式管理实验动物，体现出实验动物的重要性及管理实验动物工作的国家意志，也从根本上确立了实验动物作为重要的科技资源在国家科技发展中的地位。二是政府部门依据《动物福利法》等国家基本法，制定与之相衔接的法规和准则等，根据实验动物的自然属性和应用领域，结合本部门职责实施有针对性的管理。三是一些权威机构还依据上位法通过机构认证等形式推出具有较强指导性的规范性文件，如AAALAC认证中依据的《实验动物饲养管理和使用指南》(第八版，2011)等。这些规范性文件将法律法规的强制性规定在认证过程中实现落地。

国外实验动物管理政策体系另一个显著特点，就是无论在政策体系的哪一层级文件，均是以动物福利作为管理的核心内容。不管是对科学研究中使用实验动物，还是在涉及产品质量动物检验的国际贸易规则中，实验动物福利作为学术壁垒和贸易壁垒的作用尤为凸显。

1.2 我国实验动物管理政策体系的构架

目前，我国还没有为实验动物管理制定专门的法律，但是在我国现行法律中，一些条款与实验动物管理密切相关，如《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国野生动物保护法》《中华人民共和国动物防疫法》《中华人民共和国畜牧法》等。这些法律是制定实验动物管理政策时必须遵循的“上位法”，在实验动物管理政策体系中是占据指导地位的组成部分。

1988年10月，经国务院批准，原国家科委颁布了我国首部管理实验动物工作的行政法规《实验动物管理条例》(以下简称《条例》)。为落实《条例》，自1997年开始，原国家科委联合卫生部等有关部门先后发布了《实验动物质量管理办法》(国科发财字[1997]593号)《实验动物许可证管理办法(试行)》(国科发财字[2001]545号)《关于善待实验动物的指导性意见》(国科发财字〔2006〕398号)《国家科技计划实施中科研不端行为处理办法(试行)》等一系列规范性文件。自《条例》颁布实施30多年来，在加强实验动物工作的规范管理，保障实验动物和动物实验的质量、促进科技进步和经济社会发展等方面发挥了重要作用。

为贯彻落实《条例》，1996年北京率先发布实施我国第一个实验动物管理的地方法规《北京市实验动物管理条例》，首次明确了实行统一的实验动物许可证制度以取代多部门分散管理的实验动物合格证制度。湖北、云南、黑龙江、广东、吉林等省市先后通过地方人大立法发布实施本地区的《条例》。一些省市也以不同形式发布了“实验动物管理办法”或“许可证实施细则”。行政法规、地方法规、部门规章以及标准体系等规范性文件构成了适应我国实验动物工作的管理政策体系，对加强实验动物管理工作法制化，提升实验动物对科技发展的支撑水平起到了重要作用。此外，一些省(自治区、直辖市)科技行政主管部门还制定了相关配套的管理规定。

在我国目前的管理体制下，政府部门协同管理实验动物的工作体系尚未建立，管理政策欠缺或不到位，只是针对各自管辖范围内一些具体工作，在出台的管理办法中部分条款涉及实验动物的管理内容，如《药物非临床研究质量管理规范》(国家药品监督管理局令34号，2017年7月27日)《关于加强药品研究用实验动物管理的通知》(药管安[2000]99号)《兽药非临床研究质量管理规范》(中华人民共和国农业部公告第2336号)《中国药典》(2020年版)三部《生物制品》和环保部《病原微生物实验室生物安全环境管理办法》以及国家林业和草原局《国家重点保护野生动物驯养繁殖许可证管理办法》等。另外，虽有一些政府部门也发布了一些针对实验动物管理的政策要求，如农业部与科技部发布的《关于做好实验动物检疫监管工作的通知》(农医发[2017]36号)等，但是文件层级比较低，且管理范围很窄，对从根本上推动实验动物法制化管理来讲力度十分有限。

1.3 我国实验动物管理政策体系面临的挑战

目前，我国还没有一部实验动物管理的法律，虽然在《野生动物保护法》等法律中有若干零散条文涉及实验动物，但保护范围过于狭窄，内容也不完整。我国亟需制定具有法律效力的《条例》，以解决实验动物管理在法律上的缺位，为依法实施实验动物行政许可管理、制定配套的部门规章和技术标准提供法律依据，强化依法行政，提高和维护政府管理的公信力。

随着科技进步、经济社会发展和立法工作的深入，实验动物科学研究和管理工作中出现了许多新情况和新问题，目前《条例》的一些规定与国家现行法律要求和经济社会发展需求极不适应，亟需修订完善。至今仅有北京、湖北、云南、黑龙江、广东和吉林6个省市通过地方人大立法发布实施了地方《条例》，其他地区没有地方法规，且不少地区缺少配套的管理办法和实施细则，导致我国实验动物管理政策体系的“断链”。

2006年科技部发布了《关于善待实验动物的指导性意见》，提出了实验动物福利要求，但是从文件层次和规定内容来讲，力度不够，原则性要求更多一些。虽然该文件的发布实施对我国实验动物福利和伦理审查工作起到了一定推动作用，但与国际上的通用要求还有较大差距，这既是我国与国外在管理上的差异点，也是经常被国外提出质疑的关键点。因此，尽快制定具有法律效力的《条例》，将实验动物福利伦理的相关内容作为一项工作纳入《条例》，对提升我国实验动物福利伦理工作的力度和水平，实现与国际接轨非常迫切且意义重大。

2 实验动物标准体系的构架与比较分析

2.1 发达国家和区域实验动物标准体系构架

国外实验动物标准主要包括有区域性(如欧盟)标准、国际组织标准、权威机构标准和企业标准等。

在实验动物质量和相关条件的评价方面，国外政府一般不制定国家标准，而是推荐国际实验动物科学理事会(ICLAS)的标准或国际区域组织，如欧洲实验动物科学学会联合会(FELASA)的标准，一些国家对ICLAS和FELASA所颁布的标准采取认同态度。在欧盟指令《保护科研用动物(2010/63/EU)》附件3“对饲养设施及动物关怀、居住要求”中，明确规定了11类科研用动物的居住环境标准。欧盟要求各成员国依据该指令对违反规定的行为制定有效的、适当且有警戒性的处罚细则，以保证该指令的顺利实施[10]。

权威机构和一些知名企业制定的标准在其内容要求方面，往往严于上面提及的标准。以美国Jackson Lab.为例，作为全球小鼠模式资源库和保存小鼠品系最多的权威机构，以其拥有优秀的遗传纯度和遗传稳定性及丰富的基因型和表型数据，所提出的遗传学标准称之为“黄金标准”，在实验小鼠遗传学控制与评价方面占据全球领先地位。一些企业为了在竞争激烈的实验动物生产和供应市场上处于有利位置，在遵守国家管理法规的基础上，参考国际组织(如ICLAS)标准，也都制订有自己的企业标准，在全球范围内具有一定的先进性和认可度，如规模最大的小鼠、大鼠生产供应公司Charles River有自己的质量标准和相当规模的质量检测部门，它所制定的标准不仅要求高，且科学实用，特别是得到各国科技界和使用实验动物的科学家的广泛认可。丹麦Ellegaard小型猪公司制定的标准已得到包括美国FDA与欧盟体系在内的世界范围内大多数技术规范认可，使得Ellegaard小型猪可以与犬和灵长类动物一样作为法定选择对象广泛应用于器官移植、药物安全性评价与食品药品毒理学研究等。美国SPAFAS公司和北京勃林格殷格翰维通生物技术有限公司(原北京梅里亚维通实验动物技术有限公司)执行的均是国际上最严格的SPF鸡蛋检验标准，为人用和禽用疫苗生产提供高质量的原材料。

日本实验动物中央研究所是ICLAS指定的实验动物遗传、微生物检测中心和ICLAS的参比实验室，也是日本实验动物质量检测的权威机构，承担日本国内和亚洲地区实验动物遗传学和微生物学检测及有关业务，为开展实验动物质量检测与评价，制定有国际水准的实验动物质量标准和检测规程。在巴西、西班牙、泰国等设立的ICLAS实验动物检测参比实验室，均制定有各自的标准，在依据标准开展实验动物质量检测的同时，为其他国家同类实验室的能力验证活动提供技术支持。

2.2 我国实验动物标准体系的构架

实验动物标准是国家对实验动物质量和相关条件提出的技术法规，涉及实验动物生产与使用、质量检测、动物福利、管理及监督等方面。我国实验动物标准体系主要由作为依法行政依据的国家标准、行业标准和地方标准，以及“由本团体成员约定采用或者按照本团体的规定供社会自愿采用”的团体标准构成[11]。国家标准主要对我国常用的实验动物和相关条件提出了要求；地方标准主要针对国家标准中没有包括的实验动物和相关条件提出了要求；行业标准的内容主要涉及实验动物管理方面的要求。目前，我国已经发布实施的实验动物国家标准94个，行业标准7个，地方标准141个。其中,国家标准涵盖的动物种类有小鼠、大鼠、地鼠、豚鼠、兔、犬、猴、鸡，涉及的内容包括动物质量等级、检测方法、饲料、设施与环境、机构认可、福利伦理审查。行业标准共7个，主要涉及猴的饲养管理、动物福利和进出境检疫，以及机构认可等。地方标准141个，包括的动物种类有水生实验动物(剑尾鱼、斑马鱼、诸氏鲻虾虎鱼、红鲫、青鳉等)、猴(绒猴)、树鼩、猪(小型猪、蕨麻猪)、牛、羊、鸡、鸭、东方田鼠、雪貂、猫、犬(比格犬、史宾格犬)、长爪沙鼠、喜马拉雅旱獭、地鼠等，内容涉及动物质量等级、专用产品质量(饲料、垫料、笼具)、检测方法、病理诊断、饲养管理、动物实验开放服务管理、设施与环境、模型制作、运输、福利伦理审查、生物安全等。

地方标准化组织的成立是推动地方标准体系建设快速发展的重要原因之一。我国实验动物标准体系的构建与发展对实验动物工作依法实施科学监管，全方位持续提高实验动物质量，保证科学研究工作顺利进行起到不可或缺的重要作用[12]。

2.3 我国实验动物标准体系面临的挑战

随着科技创新发展对实验动物品种/品系丰富度的要求、新实验动物资源的开发与应用，以及国际间科技和资源交流的不断加深，实验动物技术标准不健全、不完善的问题逐步凸显出来，实验动物标准化管理的技术标准建立显得滞后。很多用于科学实验的动物(如实验用禽类、实验用鱼类、实验用爬行类动物、实验用昆虫类等)都因缺少质量标准而无法作为标准的实验材料用于科学研究。同时，依法管理缺少必要技术标准的支撑，因此无法对这些实验用动物进行法制化、标准化管理。

与国际先进标准相比较，我国实验动物标准内容还相对滞后。因管理体系和工作机制的问题，我国实验动物标准工作“原动力”不足，标准制定前期的基础研究工作薄弱，在及时跟进国际先进标准、拉近与国际标准距离等方面“惰性”突出，导致我国标准“靶向性”差，也导致检测资源浪费、检测效率与质量评价效果不高。

因缺乏标准制修订的长远规划和标准修订工作不严谨，使得标准制修订工作缺乏有序性，导致标准的系统性和内容协调性出现问题。不仅使得标准的标准化大打折扣，也使标准丧失了“严谨性”，直接影响实验动物质量评价工作的有效实施。

3 完善与强化我国实验动物管理政策体系和标准体系的对策与建议

实验动物以其在科研条件中的基础性地位与领域广益性，成为了支撑国家科技创新发展的重要战略资源之一，是实现科技进步、促进经济社会可持续发展、提高我国科技国际地位的根本性支撑条件。随着各国将科研条件的发展提升到国家战略高度，并呈现加速发展态势，使我们必须全面客观的审视实验动物管理政策体系和标准体系中存在的短板，采取有效措施使其完善，在我国实验动物科技和产业发展中发挥政策和标准的指导和引领作用。

3.1 尽快完善适应我国实验动物科技发展需要的政策体系

实验动物作为国家科技创新的战略资源，必须建立完整的政策体系，以保障实验动物科学和产业的健康发展，支撑创新型国家建设的各项科技活动。《条例》作为我国实验动物法制管理的行政法规，对实验动物行业的发展起到了巨大的推动作用。但自1988年发布实施以来没有进行完整的修订，其内容已不能适应实验动物行业迅猛发展的需要[13-14]。

当前实验动物行业发展中遇到的一系列问题，如实验动物产业没有鼓励政策、实验动物资源及动物实验数据缺少共享机制、实验动物行政许可各地区要求不统一、实验动物许可监督无有效措施、实验动物防疫检疫与家畜家禽防疫检疫存在矛盾、实验动物运输没有保障、动物实验废弃物作为危险废弃物没有专门的处理渠道、实验动物缺失标准和相关标准水平低、实验动物生物安全与动物福利伦理管理缺少法规依据、实验动物从业人员职业发展没有专门路径等，这些问题的存在很大程度上都与《条例》的滞后有直接的关系。因此，为加强实验动物法制化管理，应尽快修订《条例》，并配套相关的管理文件，完善管理制度，为依法行政提供法律依据，为推动实验动物事业发展、保障国家科技进步和人民健康保驾护航。

我国目前还没有一部实验动物管理的法律，致使实验动物管理力度不够，实验动物质量整体水平不高，对“违规”和“违标”行为的监管和处罚难以到位，因此，推动《条例》修订并上升为法律层面，也是非常必要的。

3.2 加快研究实验动物及相关条件的质量标准和技术规范

标准和技术规范是实施依法依规科学监管的支撑和保障。目前，我国实验动物技术标准体系处于建设和完善阶段，为尽快提升我国实验动物管理能力和水平，须重点推进三方面的工作：一是在目前国家标准立项数量受到严格控制的情况下，鼓励和推动北京、上海、广东、江苏等生物医药和生物技术发展水平较高的地区，制定国家标准中没有、应用急需的、与国际先进标准接轨的地方标准，发挥标准在推进我国实验动物新资源标准化与应用，以及在实验动物科学监管中的技术支撑作用；二是建立标准实施后的评估机制，开展实施过程中的绩效评估，查找存在的问题，提出解决问题的思路和技术方案，促进标准质量不断提升；三是跟踪国际先进标准发展动态，在全面分析的基础上开展先期研究，做好技术储备，制定具有“国际话语权”的高标准，使我国实验动物标准走上国际舞台，为科技合作和成果互认提供保障。