街道办事处实施行政处罚的司法审查：逻辑与路径

■李小萍

法院在审判街道办事处实施行政处罚的案件中，首先需要判断其是否具有主体资格。《行政处罚法》第18条第2款和第24条第1款具有组织法的构造，根据我国现行法律对于行政职权的规定模式，省级人民政府再授权给街道办事处多采用规范性文件这种决定形式。《行政处罚法》修订前的街道办事处行政处罚的案件中，法院表现出积极主动援引规范性文件的政策型判决。《行政处罚法》修订后，法院应依法在附带审查中从授权范围和审查强度两个方面对规范性文件进行审查，以实现行政处罚权下放基层的立法目的和行政执法体制改革的社会治理效能。

一、问题与研究进路

“行政处罚具有多面向特征，作为国家治理手段的组成部分，事关国家治理体系和治理能力的现代化；作为国家行政权力的重要一环，事关全面依法治国事业；作为行政执法的主要方式，事关依法行政和法治政府的建设；作为重要的法律责任形式，事关人民群众对公平正义的期盼。”［1］在不同面向中，街道办事处实施的行政处罚发挥着不同的功能。在国家治理层面，包括街道办事处在内的基层政府组织在地方党委的领导下参与国家治理；在国家行政权力层面，街道办事处基于《行政处罚法》的授权而获得了行政处罚的主体资格；在行政执法层面，街道办事处在法律授权的范围内、按照法定程序行使权力；在法律责任承担层面，街道办事处是其行政处罚法律后果的承担者。行政处罚权下放到乡镇街道，通俗讲是末端治理理念在起作用。随着我国经济社会发展，诸如中心城区、城郊等部分街道的管理规模不断扩大，超过了上一层级政府设定的管理幅度，必须通过权力下移的方式才能实现有效管理。

在总结行政执法体制改革经验的基础上，2021年《行政处罚法》的修订亮点之一是“推进综合执法和行政处罚权下移，落实行政执法体制改革”。［2］修订后的《行政处罚法》第18条第2款规定：“国务院或者省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。”去掉原第16条省级人民政府“经国务院授权”这个程序。同时增加第24条，其中第1款规定：“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使。”这两处修订结合在一起，直接授权省级人民政府决定相对集中行政处罚权的行使主体以及将行政处罚权向基层下放。同是行政处罚权下移基层，但乡镇政府与街道办事处存在巨大差别。前者在此次授权之前已是法定的基层行政机关，具有独立的执法主体地位；后者通过本次授权为其由县级政府的派出机关成为具有行政处罚权的行政机关提供了重要的法律依据。

规范性文件是我国行政规范的重要组成部分，在行政管理中发挥着非常重要的作用，目前也是省级政府再授权给街道办事处时使用最多的决定形式。但规范性文件“多小散乱”直接影响着法治政府建设成效，对其规范，已经成为法治政府建设新时期亟待破解的一个重大课题。［3］《行政处罚法》上述修订之前，以街道办事处为被告的行政处罚案件已经逐年增加。围绕《行政处罚法》原第16条的司法实践，法院展现的独特逻辑思路，也为推进综合执法和行政处罚权下移提供了需要防范的审查路径，为保障基层行政处罚权合法高效实施提供了借鉴意义。

本文将以街道办事处为行政处罚被告的案件为研究对象，从事实与规范两个层面，对法院审判中规范性文件的作用、法院的论证逻辑做整体的梳理与考察，进而探讨《行政处罚法》修订后司法审查规范性文件的路径，以实现人民法院在法治政府建设中的监督者和促进者的双重角色。通过两个层面讨论判决与法律法规、规范性文件的关系，一是重点揭示了《行政处罚法》相对集中行政处罚权条款所蕴含的组织法构造，以及政府规范性文件的组织法功能；二是司法能动性的表现，法院积极主动地援引规范性文件来证明街道办事处具有行政处罚权，这对于我国推进综合执法和行政处罚权下移基层后的司法审查提供了经验积累，也提供了需要注意的司法审查路径。

二、街道办事处实施行政处罚的司法审查：现状与不足

《行政处罚法》2021年修订版出台之前，以街道办事处为行政处罚被告的案件在全国多地已经一定数量的存在，不同法院对街道办事处的主体资格作出了不同的判断，根本原因在于依规范性文件的作用采取了不同的立场。

（一）整体概况

判断一项行政措施是否属于行政处罚，主要是看这一类型的措施是否属于《行政处罚法》第9条所列举的五类；或者依据该条第6项兜底条款，对照相关措施是否列于单行法律或行政法规的规定，这被称为形式主义的判断路径。例如，《土地管理法》第83条、《城乡规划法》第64条等规定了“责令限期拆除”是行政处罚行为。

在北大法宝行政类案件中，以“街道办事处”为标题，检索以街道办事处为被告的行政处罚案件，共有普通案例134件，以判决书形式结案的有62件。这62个案件全部涉及“责令限期拆除”这一行政处罚行为。法院主要从街道办事处有无相应职权、是否越权、程序是否合法三个方面来进行判断（具体见表1）。整体来看，62个诉讼中，街道办事处胜诉的共有12个，占19.4%。

表1 街道办事处行政处罚案件的判决统计表

以街道办事处名义执法，街道办事处成为行政执法的主体，在《行政处罚法》2021年修订版出台之前存在争议，实践中也表现出同案不同判的现象。根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第68条第3款，“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关”。在《行政处罚法》修订之前，街道办事处仅仅是县级政府的派出机关，并不是一级政府，其地位与乡镇人民政府不同。

司法实践中，北京、天津、江苏、广州等地的法院依据政府规范性文件支持了街道办事处的行政处罚主体资格。陕西的姚玲珠案、浙江义乌的虞修定案、贵州的张会书案等，法院依据政府规范性文件认定街道办事处超越职权。湖南的10个案件、四川以及浙江的部分案件，法院没有引用政府规范性文件，认为街道办事处不具有行使“责令限期拆除”违法建筑的职权。由于规范性文件在审判中的特殊性，下文以法院依据规范性文件的案例为例进行分析。

（二）法院积极引用政府规范性文件的具体表现

政府规范性文件，是由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。①

1.依据规范性文件肯定街道办事处具有行政处罚权。在街道办事处行使行政处罚权的案例中，有些法院会积极依据地方政府规章、甚至政府规范性文件来证明街道办事处具有相应的职权。例如江苏溧阳“徐惠芬案”中，二审法院认为：“根据（修订前的）《行政处罚法》第16条、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、江苏省人民政府《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的通知》《省政府办公厅关于溧阳市开展相对集中行政处罚权工作的函》、《省政府法制办关于常州市在相关镇（街道）开展相对集中行政处罚权工作的复函》、常州市人民政府《关于溧阳市在社渚镇、昆仑街道开展相对集中行政处罚权工作的批复》，昆仑街道办具有集中行使限期拆除违法建设的行政处罚职权。”②法院积极引用政府规范性文件来证明街道办事处具有行政处罚权，天津的朱淑文案、何国华案、张宝发案、杨建华案等亦是如此。

在一些案件中，法院直接根据地方政府规范性文件依职权变更街道办事处为被告。例如，“北京海晟睿餐饮管理有限公司案”中，（京政发〔2019〕9号）《北京市人民政府关于向街道办事处和乡镇人民政府下放部分行政执法职权并实行综合执法的决定》（京政发〔2019〕9号）规定，原由城管部门行使的“对燃气用户及相关单位和个人在不具备安全条件的场所使用、储存燃气逾期不改正的行为”进行处罚的职权，下放至街道办事处和乡镇人民政府并以其名义相对集中行使。③法院据此依职权将本案被告变更为北京市昌平区霍营街道办事处。广东“江娣案”④中也是如此。

2.依据规范性文件认为街道办事处超越职权。陕西姚玲珠案、湖南黄静波案，法院积极引用政府规范性文件对街道办事处行政处罚主体资格作出了否定判断。

陕西“姚玲珠诉渭南市城市管理综合行政执法局临渭分局、渭南市临渭区杜桥街道办事处撤销规划行政处罚决定纠纷”中。二审法院认为⑤，根据《城乡规划法》第64条规定、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号）和《陕西省人民政府关于批转咸阳市渭南市城市综合行政执法试点工作方案的通知》（陕政发〔2005〕21号），渭南市城市管理综合行政执法局临渭分局具有对该辖区违反城乡规划的行为进行处罚的法定职权。而渭临办发〔2015〕5号文件确定上诉人杜桥街道办的主要职责是：负责辖区城中村和旧城改造、背街小巷基础设施建设、省市重点项目建设的征地、拆迁安置工作等。对涉诉建筑并无作出责令限期拆除违法建筑处罚决定的法定职权。

湖南“黄静波案”中，再审法院认为⑥：根据（修订前的）《行政处罚法》第16条、《湖南省人民政府关于在湘潭市开展相对集中行政处罚权工作的批复》（湘政函〔2005〕110号）、《湖南省人民政府关于湘潭市调整集中行政处罚权工作的批复》（湘政函〔2012〕138号）的规定，原审被告湘潭市雨湖区城管局是对违法建设的行为具有行政处罚权的法定行政机关；被告湘潭市雨湖区先锋街道办事处只是按照人民政府安排协助有权机关对违法建设的情况进行排查、调查、做工作、宣传等事务工作，并非本辖区内违章建筑的法定行政执法主体。

上述案件中，地方政府规章、地方政府规范性文件成为判断街道办事处有无行政处罚权的重要依据，法院对规范性文件采取了尊重的态度，甚至主动援用行政机关在作出行政行为时未加以引用的规范性文件，司法能动性由此体现。这一结论与已有的实证研究一致。［4］

（三）法院判决中存在的不足

司法审判中对待政府规范性文件的态度不一，导致审判中尺度不一、同案不同判。例如同处于相对集中行政处罚权改革试点区域的“黄炳洪案”⑦与上文黄静波案，法院对待规范性文件的态度截然相反。“黄炳洪案”争议焦点系通泰街道办事处作出的《整改通知书》是否有效，通泰街道办事处是否有相应职权是需首先明确的。法院根据《土地管理法》第83条规定，判定“责令限期拆除决定应属行政处罚之列”，故涉案通知书应受《行政处罚法》调整。再根据《城乡规划法》第68条的规定，确定“城乡规划主管部门才具有作出限期拆除违法建筑决定的职权”。最后根据修订前的《行政处罚法》第16、18、19条，指出“本案中，通泰街道办事处作出行政行为无法律、法规确定的职权，无人民政府的授权，也无城乡规划部门的委托，系越权行使行政职权”。

虽然早在2000年湖南长沙已经国务院法制办批准开展相对集中行政处罚权工作［5］，但2020年法院在“黄炳洪案”判决中并没有通过审查政府规范性文件来否定街道办事处的行政处罚主体资格或者职权范围。与“黄炳洪案”相同判决的还有湖南艾军案和雷文漪案、杭州戴士华案和陈水龙案、杭州永钻商贸公司案等。法院严格依照形式法治原则，对规范性文件完全拒绝适用。这与前述法院积极为街道办事处的行政处罚权寻找规范性文件依据的立场截然相反。这说明，各地法院对于规范性文件的援引缺少统一标准。

法院在积极援引规范性文件时缺少合法有效审查。依据《行政诉讼法》第63、64条，人民法院审理行政案件，依据法律和行政法规、地方性法规，参照规章，对规范性文件附带审查。在本文检索的案件中，法院援引规范性文件判决是积极、主动的，并没有当事人提起附带性审查这一启动程序。

另外，根据《最高人民法院关于印发〈关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要〉的通知（法〔2004〕96号）》，人民法院可以依职权对规范性文件进行审查，审查标准是“合法、有效并合理、适当”⑧。《最高人民法院关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》（法释〔2009〕14号）第6条，对于规章之外的规范性文件，“经审查认定为合法有效的，可以作为裁判说理的依据”⑨。在本文检索的判决中，法院并没有对规范性文件进行“合法、有效并合理、适当”或者“合法有效”审查，而是直接适用。这种对政府规范性文件不加审查的直接适用，将助长地方保护主义，导致更多的同案不同判。

三、司法审查的法理逻辑分析

我国行政执法体制改革的成功有赖于法律制度的供给，也有赖于对包括司法在内的实践经验的总结。上述引用地方政府规范性文件的案件中，存在着权力在主体间转移即二次分配问题。为此，将结合上述引用规范性文件案件中法院审查的内在机理进行阐述，进而探索其背后的法理逻辑。

（一）作为回应社会现实的行政处罚权下移到基层

随着我国经济社会发展，社会基层管理规模超过了上一层级政府设定的管理幅度，必须通过下移行政执法权才能实现有效管理。在行政组织学中，行政幅度，是指“一级行政机关或一名上级领导者直接领导和指挥的下级单位或工作人员的数目”［6］（P63）。管理层次是行政组织纵向结构的等级层次。行政幅度方面太大，会造成人际关系复杂和管理失控；过小又会造成层级太多。只有行政幅度与层次适度，才能形成行政组织的合理结构。

向乡镇街道办事处下移行政处罚权正与我国行政执法的幅度和层级息息相关。一方面，随着城市化水平逐步提高，加之各大城市“撤县设区”之下的“两级”管理体制，使得城市特别是大城市的区一级行政管理的半径变长，幅度增加。不拥有相对独立行政处罚权的街道办事处，在履行职能时处处受限。另一方面，我国经济社会跨越式发展，人流、物流、资金流、信息流等多种生产要素在城镇不断聚集，带来社会结构复杂、多元文化互动、产业结构转型等变化以及这些因素的相互促进，使基层行政管理的事项不断增加，为了解决街道办事处“看得见管不着”、部门“管得着看不见”这一县域行政执法联动不顺的问题，需要综合考虑乡镇街道办事处是否需要行政处罚权的问题。

减少行政综合执法的行政层级、缩小行政幅度就是行政处罚工作试点改革的成果之一，集中体现在新修订的《行政处罚法》第18条第2款去掉省级人民政府的“经国务院授权”，以及第24条将行政执法权下移到乡镇和街道办事处，以实现行政处罚权的合法高效运行。法院积极依据政府规范性文件进行判决，表现出了司法主动回应行政执法体制改革，扮演行政体制改革的促进者角色。

（二）相对集中行政处罚权条款的纵向组织法构造

相对集中行政处罚条款具体为《行政处罚法》第18条第2款（原第16条），法院引用政府规范性文件进行判决，其重要的法理基础在于《行政处罚法》相对集中行政处罚权条款包含着组织法的结构和功能。

根据行政法律法规的调整对象，调整行政机关设置、地位和职责及相互关系的法属于行政组织法，规范法律主体行为的法律规范属于行为法，规范司法和仲裁程序的法属于裁判法。［7］（P9）［8］（P291）“行政组织规范，是指使某自然人行为的效果归属于国家、地方公共团体等行政主体的规范。具体地说，此种规范以有关行政机关设立的规定及该机关所掌管事务的规定为核心，进而包括规定行政机关关系的规范。”［9］（P5）行政机关纵向的上下级关系和横向的不相隶属关系，是行政组织法的重要内容。“有关行政主体内部的行政机关相互关系（监督关系、协议关系、咨询关系等）的规范，也构成组织规范的一部分。”［9］（P13）

《行政处罚法》第18条第2款解决的是行政机关横向的多头执法、职责交叉等问题。国务院或者省级政府来决定具体的主体行政机关行使相对集中行政处罚权，是基于行政机关的纵向关系，即国务院、省级政府基于等级命令关系来确定下级机关的法定职权，这种关系是行政组织法调整的关系之一。

（三）规范性文件具有组织法功能

法院在判决中，支持街道办行政处罚主体资格的另一个重要依据是地方规范性文件，我国一些规范性文件具有组织法功能。

我国行政职权主要通过两种方式规定：一是宪法和行政组织法的相关法条；二是从中央到地方的各种政策。宪法和行政组织法规定了我国行政机关大量的行政职权。例如，宪法第89条第5至12款直接规定了国务院的行政职权，这些职权也写进了《国务院组织法》。地方组织法第59、61条分别规定了县级以上各级政府、乡镇政府的职权，除国防与外交外，地方各级政府的行政职权大致相同。需要注意的是，我国宪法和行政组织法将行政职权只赋予了政府，并没有赋予行政机构。宪法和行政组织法对行政职权作了原则性的规定，在此基础上，政策文件根据不同时期的任务，对于行政职权作了具体的、可操作的规定。

例如，从行政执法体制改革及其发展中可以鲜明地看到政策的推动作用。1996年《行政处罚法》第16条规定了相对集中行政处罚权。1997年，原国务院法制局出台《关于在北京市宣武区开展城市管理综合执法试点工作的复函》，城市管理综合执法试点工作正式开展。《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国办发〔2000〕63号）和《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号），从制度层面和工作层面将相对集中的城管执法体制全面建立起来，逐步形成了今天覆盖全国的相对集中行政处罚权城市管理执法体制。［10］同年，国务院办公厅转发中央编办《关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见》，进一步明确综合执法的领域和机构设置。⑩2013年中央编办印发《关于整合不动产登记职责的通知》，由此，综合执法从行政处罚权向行政确认权拓展，标志着行政执法体制改革全面统筹推进。

在此基础上，各地加强了综合执法创新。江苏常州的“徐惠芬案”中，国务院、江苏省、常州市的政府规范性文件将综合执法权层层向下授权。《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号）明确：“依照《行政处罚法》的规定，国务院授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作。”据此，《江苏省人民政府关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的通知》（苏政发〔2003〕89号）发布，江苏常州成为扩大的试点。在《常州市政府关于溧阳市在社渚镇、昆仑街道开展相对集中行政处罚权工作的批复》（常政复〔2017〕47号）中，常州市政府以附件的形式发布了“溧阳市昆仑街道相对集中行政处罚权工作实施方案”，该“方案”划定了昆仑街道办事处的执法范围并列举了执法职能⑪：昆仑街道办事处须在昆仑街道区域范围内执法；昆仑街道办事处集中行使原由溧阳市经济和信息化、教育、财政、农林、水利、商务、文化广电体育（新闻出版）、卫生计生、安全生产、民防、住房城乡建设、价格、城市管理行政执法等有关行政执法部门实施的全部或者部分行政处罚权。集中行使的行政处罚权详细目录清单由溧阳市人民政府向社会公布。

从组织法的角度看，上述三个政府文件都涉及行政组织之间的纵向关系，在宪法、国务院组织法、地方人大与地方政府组织法、行政处罚法等法律法规规章对行政机关充分授权下，围绕行政处罚权如何有效运行，行政机关主导着行政机构的设置、编制、行政职权等组织要素的配置。行政工作实践中，行政机关通过大量的政府规范性文件对行政组织进行授权。

有学者概括我国行政组织法的授权制度为三级授权制度［11］（P101）：第一级授权，是通过宪法、组织法和立法法对行政组织职权进行设定。此时的授权主体是全国人大及其常委会，被授权主体主要是各级人民政府以及部分行政机构（如审计部门）。第二级授权，是通过法律、法规和规章对行政组织职权的设定。授权主体是权力机关和有立法权的行政机关，被授权主体主要是行政机构。第三级授权，即政府规范性文件对行政组织职权的设定。授权主体主要是各级人民政府，被授权主体主要是其所隶属的行政机构。通过不断向下授权，职权不断具体化、更具有可操作性。

例如，根据《国务院组织法》第11条规定：“国务院可以根据工作需要和精简的原则，设立若干直属机构主管各项专门业务，设立若干办事机构协助总理办理专门事项。”《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第55条规定：“地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门。”只是地方政府需要履行报请批准的程序。由此可见，无论是国务院设立直属机关、还是地方各级政府设立工作部门，都属于国务院和地方各级政府的职权范畴。具体到本文所讨论的对象而言，“徐惠芬案”中常州市昆仑街道办事处具有相对集中行政处罚权，“姚玲珠案”中渭南市临渭区杜桥街道办事处具有列举的行政处罚权，“北京海晟睿餐饮管理有限公司案”以及广东“江娣案”，等等，政府通过规范性文件对行政处罚权在行政机关之间进行再分配。

这种职权分配体现了行政机关间的纵向等级命令关系。在法律设定了行政职权后，上级机关可以基于这种等级命令关系来确定下级机关行使该法定职权及其裁量权范围。［12］例如，《城乡规划法》第11条规定：“国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”实践中，“城乡规划主管部门”可以是城管执法局，也可以是规划局、住房和建设局。

四、街道办事处实施行政处罚的司法审查的路径展望

根据《行政处罚法》第18条第2款、第24条第1款的规定，省级政府可以决定特定行政机关行使行政处罚权、省级政府决定可以酌情将县级行政处罚权下移到乡镇和街道办事处，这非常典型地体现了省级政府-县级政府-乡镇街道办事处纵向组织法关系。因此，《行政处罚法》修订前有关街道办事处行政处罚权的判决背后的法理，为修订后的司法判决提供了理论基础。

（一）地方政府规范性文件是街道办事处获得授权的主要方式

《行政处罚法》第24条第1款“省、自治区、直辖市”的“决定”包括两个层次的授权：一是法律直接授权给省级人大或者人民政府，二是省级人大或省级政府可以根据实际情况来决定是否将某些行政处罚权下放到乡镇、街道办事处，这是法律的间接授权。“决定”既可以是省级人大的地方性法规，也可以是省级人民政府的规章、“三定”、政府规范性文件抑或者行政命令，法律并没有明确指向。

目前授权性方式多为地方政府规范性文件。“规则制定被视为现代官僚社会的一个基本特征，政府过程已为与规则有关的名词来定义:规则制定、规则适用、规则决定（裁决）和裁量。”［13］（P152）规范性文件具有形式意义上的法律所不具有的效率性、灵活性，作为政府的一项工作，规则制定在速度、特殊性、质量和合法性方面具备其他政府工作无法企及的潜力。［14］（P2）在日益复杂的现代社会，政府通过制定规范性文件来进行管理已经成为现代政府的一项最重要的职能。规范性文件是我国行政规范的重要组成部分，在行政管理中发挥着非常重要的作用。

地方政府规范性文件具有灵活性、高效性、审慎性和一定的法律功效。相对于政府规章，政府规范性文件更具灵活性、效率性。根据《立法法》第82条，省级、设区的市政府具有制定规章的权力，但规章是立法的一种，其立改废的周期更长，规则内容更具有一般性和稳定性。作为严格形式法治范畴的规章，无法很好地适应《立法法》第24条中的“根据当地实际情况”“基层管理迫切需要的”“有效承接的”这些需要特别判断、行政裁量的行政处罚事项范围。相对于“三定”来说，省级政府规范性文件更有利于保护行政相对人的权益。“三定”，即定职责、定机构、定编制的简称，调整或界定部门职责、设立部门内设机构、配置编制职数等，是我国内部行政的重要内容。［15］因其属于内部行政，不能成为司法审查的对象，不利于行政相对人的权益保障。政府规范性文件指向明确具体，它不仅可以明确每个行政机构和工作人员的任务，而且会对行政相对人的权利义务产生实质性影响，发挥着与法律法规规章几乎相同的功效。

（二）政府规范性文件附带性审查的路径

按照行政法治的基本原理，对于当事人没有提出附带审查申请的行政处罚案件，法院应以行政委托来界定街道办事处在执法中的地位，按照形式法治原则依法判决，以有利于行政相对人利益保护和行政责任的承担。此时，法院可以根据《行政处罚法》第18条第2款、第24条的组织法构造以及相应单行法的条款，审慎地判断街道办事处的行政处罚权的合法性来源，但无权主动对政府规范性文件进行合法性审查。

当事人对政府规范性文件提起附带审查的2○1，法院应从审查范围和审查强度两个层面进行审查。在审查范围方面，应围绕该规范性文件与法律法规的规定是否存在冲突，制定主体、制定目的、制定过程是否符合规范，是否存在明显违法等情形进行审查。根据《行政处罚法》第24条，省级政府获得法律直接授权后可酌情再次授权给乡镇和街道办事处。法院审查的重点是省级政府的再授权是否符合法律直接授权的目的和要求。本次修订目的就是解决“看得见的管不着”和“管得着的看不见”这一法律规定与执法实践中的矛盾。考虑到街道办事处在专业人员、专门知识和专业技能，以及执法设备和技术条件配备等方面的差异，本次修订对于省级人民政府的二次授权附加了“根据当地实际情况”，“基层管理迫切需要的”“能够有效承接的”等考量因素。法院在审查规范性文件时，除了判断街道办事处的行为事项是否属于授权的权力清单范围外，更需要判断街道办事处是否具有执法能力、责任的承担能力，在充分掌握信息后，作出审慎的审查结论。

经司法审查规范性文件不合法的，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第149条，法院可以向规范性文件的制定机关提出司法建议。在各地差异化的行政执法条件和环境下，通过司法建议，可以促进人民政府及时纠正错误，提升规范性文件的质量，实现司法与行政的良性互动。

在审查强度方面，应将规范性文件的类型予以灵活区分。从功能来看，行政规范性文件可以大致分为组织性的行政规则、解释性的行政规则、裁量性的行政规则和补充性的行政规则。［16］(P132-136)对这四种类型的规则，司法审查的强度应由强尊重到一般性尊重，再到弱尊重。［4］

有关行政处罚权下移到乡镇、街道办事处的规范性文件，其中属于组织性规则的，即关于行政机关内部机构的设置、行政职权的分配、程序流程等一般性规定，人民法院在司法审查中一般应当对其给予较强的尊重。对于解释性规则，根据效力不同可以分为一般性解释和具体应用性解释。省级政府有关综合行政执法和乡镇街道行政处罚权行使的规范性文件，其中的解释规则应是具体应用性解释，法院对其审查，应与对裁量规则一样，需要进行合法性、合理性和适当性审查。对于规范性文件中的补充性规则，法院在审査时应给予较弱的尊重，即需要行政主体对于补充事项进行充分的理由说明。通过这种区分审查，既能避免同案不同判，防范司法恣意；又能为行政机关的行政行为提供司法监督，督促机关依法行政；更能确保司法判决回应社会和法律发展的需要，实现对行政相对人权益的保障。

五、结语

“现代国家的决策力与行动力系依其组织法之结构而定。行政活动乃组织意义上的国家与社会力的交会，而此行政活动系在各种组织之中以及通过各种组织发生。由于组织法将给付过程及参与机会机构化，因此，组织法在行政法体系中占有中心地位。”［17］(P225)在行政组织的纵向关系中，越是位阶低的行政组织，其职权的来源越是更多地依靠政策和规范性文件。行政任务的这种特性，迫使现代行政法将控制的节点由行政过程的“下游”位移到“上中游”，以此将政策、政治和法律都作为自己的考察变量。［16］(P95)

法院行政审判的基本职能是通过公正及时地审理，解决行政争议、保护合法权益、监督依法行政。《行政处罚法》修订后，“规范性文件”将是省级人民政府二次授权中使用最多的决定形式。在以街道办事处为行政处罚被告的案件中，法院可以依据组织法进行法治原则审理；对于当事人启动了规范性文件附带审查的，法院应对其进行“合法有效”的审查。由此，构造法院与政府“建立工作衔接机制，推动行政监督与司法监督形成合力，及时发现并纠正违法文件”，实现司法作为“法治政府建设监督者与促进者的双重角色。”［18］唯有如此，街道办事处才能够合法有效地行使行政处罚权，行政执法体制改革才能够实现社会治理的效能。

注释:

①参见《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）。

②参见江苏省常州市中级人民法院(2020)苏04行终238号。

③参见北京市昌平区（县）人民法院(2020)京0114行初55号。

④本案原告/上诉人江娣涉案房屋涉嫌占用农用地建设房屋并硬底化问题，2019年6月5日，广州市规划与国土资源管理局作出穗荔规划资源罚〔2019〕4号《行政处罚决定书》。一审中，广州铁路运输法院根据《广东省人民政府关于农村村民非法占用土地建住宅行政执法权的公告》中将被告广州市规划与国土资源管理局变更为茶滘街道办事处；二审中，广州铁路中级法院增加了变更的法律依据，即《土地管理法》(2004年修正)第77条第一款，确认了一审变更被告。参见广州铁路运输中级法院(2021)粤71行终106号。

⑤参见陕西省渭南市中级人民法院(2018)陕05行终52号。

⑥参见湖南省湘潭市雨湖区人民法院(2017)湘0302行再1号之一。

⑦“黄炳洪案”中，一审法院认为，根据《城乡规划法》第68条、修订前的《行政处罚法》第16条、第18条的规定，如有城乡规划部门委托或经人民政府授权，本案通泰街道办事处才具有作出本案通知书的职权。二审法院认同了一审法院的观点。参见湖南省长沙市中级人民法院(2020)湘01行终486号。

⑧参见最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法〔2004〕96号）。

⑨参见最高人民法院《关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》（法释〔2009〕14号）。

⑩国务院办公厅转发中央编办《关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见》提出：“重点在城市管理、文化市场管理、资源环境管理、农业管理、交通运输管理以及其他适合综合行政执法的领域，合并组建综合行政执法机构。”

⑪参见《市政府关于溧阳市在社渚镇、昆仑街道开展相对集中行政处罚权工作的批复》（常政复〔2017〕47号）。

⑫四川省成都市中级人民法院在“成都金牌天使医疗科技有限责任公司诉四川省成都市科学技术局科技项目资助行政许可案”二审行政裁定书中阐明：原告提起规范性文件的审查需符合“附带性”的原则：审查对象的附带性、审查模式的附带性、审查结果的附带性。参见“最高人民法院发布9起行政诉讼附带审查规范性文件典型案例之八：成都金牌天使医疗科技有限责任公司诉四川省成都市科学技术局科技项目资助行政许可案”，［法宝引证码］CLI.C.63676107。