论党的领导与全民守法:以党的治国理政领导力为视域的阐释

钱锦宇，孙子瑜

(1.西北政法大学 人权研究中心,陕西 西安 710063;2.西北政法大学 民族宗教研究院,陕西 西安 710063)

当前,全球政治格局和经济秩序正发生深度重构,各国的政治制度和发展道路不断面临结构性风险，并经受复杂性考验，尤其是新冠肺炎疫情的全球爆发,更是加剧了各国风险应对的艰巨性。对于中国而言,现代性风险的有效应对,既生动反映出中国特色社会主义制度蕴含的制度优势,深刻展示了“中国共产党所具有的无比坚强的领导力,是风雨来袭时中国人民最可靠的主心骨”[1]的事实,也证明不断提升和强化党领导人民治国理政的能力(即党的治国理政领导力)是中国共产党作为领导党和执政党在新时代发展的内涵要求,是解决中国发展和中华民族复兴所面临的一切问题的关键。

法治是人类政治文明发展的产物,“法治的精髓和要旨对于各国国家治理和社会治理具有普遍意义”[2]118。社会主义强国建设和国家治理现代化的推进,必然以全面依法治国为重要特征,又以全面依法治国为基础保障。因此,要探究中国特色国家治理现代化之路,揭示中国共产党领导中国人民治国理政的生动过程与发展图景,有必要将党的治国理政领导力置于法治中国建设的政治实践过程之中予以考察。考虑到法治的构成要件首先是政治共同体成员对于法律的普遍遵守,因此本文关注的问题将是在以全面依法治国为重要依托和主要内容的国家治理现代化战略视域中,党的治国理政领导力的战略意义何在?党领导人民守法在国家治理战略中的角色定位是什么?(1)本文所说的“守法”，是作广义理解，其内涵包括对法律的尊重和信仰、对法律的学习和掌握、对法律的遵循和服从(即狭义意义上的守法)以及对法律的运用。何种路径选择能够强化党领导人民守法的能力?

一、治国理政领导力的战略意义:基于国家治理战略的阐述

当下,为了实现两个一百年奋斗目标、推进新时代的改革开放和应对结构性风险挑战,以全面依法治国为重要依托和主要内容的国家治理现代化,成为一项重大的国家战略。研究中国国家治理现代化这个重大战略问题,要关注作为领导党和执政党的中国共产党在中国国家治理的多重系统中所展现的多维度功能。“发展需要领导者,需要推动者,必须有主体。中国共产党是中国发展的主体。”[3]141如果说全面依法治国是新时代中国治理模式演进和全面深化改革的产物,那么全面依法治国的领导者和推动者,就是中国共产党。提升和强化党的治国理政领导力,是以全面依法治国为重要依托和主要内容的中国国家治理现代化获得成功的根本保障。

党领导人民全面依法治国,推动国家治理的现代化进程,不仅是全面深化改革的总目标,而且也是社会主义民主政治现代性构建的根本要求。《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出:“党是最高政治领导力量。”[4]6作为国家治理现代化重要依托和主要内容的全面依法治国,最根本的特征就是坚持中国共产党的领导,“坚持党的领导,是社会主义法治的根本要求,是全面推进依法治国题中应有之义”[2]114。中国的国家制度和国家治理体系具有诸多显著的优势,其中,党的领导是最大的制度优势。而“发展社会主义民主政治,关键是要增强和扩大我们的优势和特点,而不是要削弱和缩小我们的优势和特点”[2]289。要全面理解和把握上述“优势”和“特点”,首先要理解和把握的一个重要方面就是党的治国理政领导力。

中国共产党的领导力是中国共产党作为中国工人阶级的先锋队、中国人民和中华民族的先锋队以及中国特色社会主义事业的领导核心而在中国政治进程中得以孕育、展现和运用的,以党的政治领导力、党的思想引领力和对政治社会资源的整合能力为主要内容的能力。在治国理政现代化的战略视域中,党的领导力及其建设具有重要的战略意义。

首先,中国共产党的政治领导力,关系到以全面依法治国为重要依托和主要内容的中国国家治理现代化能否朝着正确的方向前进。对于治国理政的现代化建设而言,最重要的就是坚持正确的政治方向,保持执政党的政治本色。政治方向是治国理政现代化和全面依法治国的首要问题。中国革命、建设和改革的伟大历程所展示出的一个经验就是：方向决定道路,道路决定命运。在中共中央政治局就加强党的政治建设举行的第六次集体学习上,习近平同志强调：“政治方向是党生存发展第一位的问题,事关党的前途命运和事业兴衰成败。”[5]93政治领导力的强弱关系到方向的正误。方向出了偏差,党领导人民推进治国理政现代化和全面依法治国的事业就会遭遇困难甚至是失败。

其次,中国共产党的思想引领力,关系到以全面依法治国为重要依托和主要内容的中国国家治理现代化能否得到先进思想的指导。政治思想和理论的意义,就在于为人类的政治实践提供强大的理论指南。党的思想引领力的作用,就在于保证党领导人民治国理政时能够获得先进的思想理论的指导,并且凭借这种思想指导进而获得强大的实践生命力。从党的百年历程来看,党的思想引领力的实效,就是党在领导人民革命、建设和改革的伟大实践中,始终坚持以马克思主义及其中国化的最新成果为指导。 马克思主义是指导中国共产党改造客观世界和主观世界的强大思想武器。 更为重要的是, 党的思想引领力保证了中国共产党在中国政治实践中能够始终自觉地将马克思主义的基本原理与中国政治的实际相结合, 不断推进马克思主义中国化、 时代化、 大众化, 在推进马克思主义发展的同时, 为中国政治进程指明方向。 在21世纪推进中国国家治理现代化的伟大实践中, 作为马克思主义中国化的最新成果,习近平新时代中国特色社会主义思想则为全面依法治国的有效推进提供了最为科学和强大的思想指导和思想保障,使全面依法治国的战略规划和战略设计获得了真正的科学性、系统性和前瞻性。

最后,中国共产党领导人民对于政治和社会资源的有效整合能力,关系到以全面依法治国为重要依托和主要内容的中国国家治理现代化能否获得持续的力量供给。推进国家治理现代化是全党的一项重大战略任务,全面依法治国是一场重大的政治变革,是治国理政战略的全面提升。战略的效果取决于战略规划和战略设计的科学性、系统性和前瞻性,也受制于战略实施的有效性。要保证战略实施的有效性,必须具备强大的战略执行力和战略资源供给的有效性。对于全面依法治国而言,中国共产党严密的组织体系是全面依法治国战略执行力的有力组织保障；同时,强大的政治宣传能力和社会动员与整合能力,是中国共产党自建党以来的两大卓越能力。通过有效的政治宣传和社会动员与整合,通过对社会精英的吸纳、对社会各种利益的协调、对社会资源的汲取和加工,为当下全面依法治国提供有效的战略资源供给。而这些能力和现实效果,是中国社会其他组织和机构所不具备和无法比拟的。

二、党领导人民实现全民守法:国家治理战略的必由之路

(一)全民守法是全面依法治国的内涵要求

要突破困扰中国未来发展的瓶颈,就必须实现作为“第五个现代化”的治理现代化。如前所言,在中央的顶层设计中,作为执政党的一项重大战略任务,推进国家治理体系和治理能力现代化已经上升成为中国全面深化改革的总目标。而全面依法治国则是国家治理现代化的重要构成和内涵要求。“没有全面依法治国,我们就治不好国、理不好政,我们的战略布局就会落空。”[6]145全面依法治国以及以之为核心要素的国家治理现代化要取得实效,其必要条件就是法律要成为国家各项事务治理的根本依据。法律是党领导人民制定的,法律所反映的是党和人民的意志,所体现的是人民的根本利益。在全面依法治国的制度语境中,党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上具有高度的一致性。要确保党的事业得以发展、人民的利益得以保障、宪法法律得以施行,就必须在全社会实现守法。换言之,全面依法治国能否得以建构和施行,关键就在于守法。

从法治概念提出之际,古今中外思想家就已经注意到守法作为法治的内涵要求而对法治的运行具有的重要性。

在西方政治文明进程中,古希腊的亚里士多德是对西方法治概念作出系统论述的最具代表性的思想家。在论述政体及其治理模式时,亚里士多德指出:“我们应该注意到邦国虽有良法,要是人民不能全部遵循,仍然不能实现法治。法治应该包含两重意义:已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。”[7]199不难发现,在亚里士多德的理论视域中,作为一种国家治理模式,法治要得以实现,不仅要求法律自身要具有良善性质,即法律要能够符合正义与理性的要求,促进事物符合正义的要求,并且以实现人们的“幸福生活”且“免于烦累”为目的[7]204。与此同时,法治要在社会生活中得以成就,就必须具备一个条件：法律作为一种权威的存在而获得人们的普遍遵循。亚里士多德指出:“凡不能维持法律威信的城邦都不能说它已经建立了任何政体。法律应在任何方面受到尊重而保持无上的权威,执政人员和公民团体……都不该侵犯法律。”[7]192因此,法治得以有效运行的两个必要条件的组合表达,就是人们服从于具有良善性质的法律权威。

与此同时,中国先秦时期的法家流派,在强调法治主义作为基本治国理念的同时,也强调守法的重要性。与儒家构架的“为国以礼”为核心、以维护宗法等级制度为内容的礼治主义不同,法家提出“唯法为治”“一断于法”和“以法为教”的中国古典法治主义观。其中,“从法”观是法家古典法治主义的核心构成。在法家看来,法治要成为治国理政的基本方式,除了实现明法(既法律的明确颁布)、任法(有法必循、执法以信)、壹法(法制统一)之外,还必须以“从法”为必要条件,即君臣共守和刑无等级。在《管子》的理论视域中,尽管君臣民在法治结构中功能不同,所谓“生法者,君也;守法者,臣也;法于法者,民也”,但是“君臣上下贵贱皆从法”才是国家大治的必要条件(2)“君臣上下贵贱皆从法，此谓为大治。”参见《管子·任法》，李山、轩新丽译注，中华书局2019年版，第699页。。与此同时,强调“以法为教”,通过人民对于法律的遵循和服从,来实现意识形态和行动的统一。

由此不难看出,对于法治作为国家治理模式而言,一个关键点就是法律在全体社会成员中获得遵从。没有对于法律的遵循和服从,法律的治理就是空中楼阁。在一定意义上,全民守法既是全面依法治国的战略支点,也是良法善治的必由之路。中国特色社会主义法治建设,同样将全民守法作为其根本内涵。党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》再次强调“全民守法”,并着重指出,引导全体人民做社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。

(二)党领导人民守法是中国特色社会主义法治建设的一个根本特征

中国共产党是中国特色社会主义事业的坚强领导核心。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，“党的领导是推进全面依法治国的根本保证”[6]2。推进以全面依法治国为重要依托和主要内容的中国国家治理现代化,必须加强和改善党的领导,充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用。在坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的基础上,把党的领导贯彻到依法治国全过程。在中华民族伟大复兴的战略全局和世界百年未有之大变局的背景下,加强和改善党对于法治中国建设的领导,更加凸显出其根本价值。

改革开放40多年来的伟大历程,“有力证明了把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面,是我国社会主义法治建设的一条基本经验”[8]。党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“全面推进依法治国,总目标是建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家。”[9]5党的十九大就“深化依法治国实践”问题作了专门部署,强调全面依法治国是国家治理的一场深刻革命,必须坚持厉行法治,推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。可见,党领导人民推进和形成全民守法是党的领导贯穿于全面依法治国全过程的内涵要求。而全面依法治国这一战略布局能否取得治理实效,在上述政治语境和法治逻辑脉络下,就必将转化为党的领导力问题,即党领导人民遵守法律的能力。

党领导人民遵守法律的能力,究其实质而言,是党领导人民治国理政能力的一个重要构成。如果说党通过领导力的发挥来实现全民守法，既关系到中国特色社会主义法治建设的成效,又关系到国家治理现代化战略的实效,那么经由何种路径才能在新时代不断提升和强化党领导人民守法的能力,是值得认真对待的问题。

三、通过提升党的守法公信力来强化党领导人民守法的能力

“打铁还需自身硬”。强化党领导人民尊法学法守法用法的能力,首先就必须实现党带头尊法学法守法用法,在宪法法律和党内法规的制度框架内活动,并在此基础上,塑造强大的以全面依法治国这一基本执政方式为核心、以党带头尊法学法守法用法为重要内容的执政公信力。

(一)党的守法公信力是党执政公信力的重要构成

党的执政公信力是党在执政过程中的影响力和号召力,体现了党执政的权威性、科学性、人民性和法治化程度;同时,党的执政公信力也是人民对党治国理政的评价,反映人民对党治国理政的满意度和信任度,与人民的信任和认同紧密联系。治国理政现代化和全面依法治国能否获得实效,党的执政公信力是一个关键因素。党只有在社会成员当中获得广泛的认同,产生强大认同力,具备强大的执政公信力,才能形成实际的强大的治国理政领导力。

正如有学者指出的那样,“执政公信力也就是执政党构造民众政治信任的能力,是执政能力和执政软实力的重要内容”[10]。事实上,执政公信力与政治信任一样,实质是执政正当性问题的不同面向的表达。作为政治哲学的元论题,政治正当性(有时又被称为“合法性”)的实质就是人民对于政治及其道德性基础的认同问题。古今中外任何形式的政权、政党和政治行动要获得生命力,就必须不断证成其正当性。对于中国共产党而言,在新时代不断巩固和强化党的执政地位,实施党领导人民治国理政的战略布局,推进以法治为中心的治国理政现代化,始终都面临着如何在新的历史时期和历史机遇下与时俱进地持续证成政治正当性的问题。这其中,最根本的任务就是要不断强化党的执政正当性。在党领导人民的政治逻辑结构中,从人民的角度看,执政正当性的证成,源自于人民对于执政党的执政地位和执政力的认同，人民的认同度越高,执政正当性越高;从执政党的角度看,执政正当性的证成表现为党的执政公信力，执政公信力越高,执政正当性越高。

党的执政公信力源自于何处?唯一而清晰的答案就是人民。在一定意义上,整个马克思主义就是以人民为中心而构建的体系。人民性是马克思主义的一个重要特征。在马克思主义的理论视域中,人民是历史的创造者,人的自由发展是政治的终极价值。作为马克思主义政党,中国共产党建党之初就秉持为中国人民谋幸福、为全人类谋发展的初心,以全心全意为人民服务为宗旨,领导中国人民革命、建设和改革,尤其是在21世纪的今天,不断强化以人民为中心的政治观,更加旗帜鲜明地塑造新时代使命型政党的品性。习近平同志多次强调:“人民是我们党执政的最大底气,是我们共和国的坚实根基,是我们强党兴国的根本所在。”[5]137正是因为人民群众是党的力量之源,所以群众路线才成为党的生命线和根本工作路线。因此,“民心是最大的政治”[5]137。能否获得民心的属归和民意的支持,不仅决定着党的前途命运,同样决定着党领导人民治国理政的事业和全面依法治国的战略前景。在这个意义上,以人民的执政认同为基础的执政公信力,是政党和政权的生命之源。这也就是党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视党的执政公信力建设的主要原因。2014年3月18日,习近平同志在河南兰考县委常委扩大会议上的讲话中强调要重视和避免陷入“塔西佗困境”。可见,要实现党的执政兴国,确保党始终成为中国特色社会主义事业最坚强的领导核心,首先就在于党能不能塑造出强大的执政公信力,铸造坚实的政治正当性基础。因此,必须坚持不忘初心,确立以人民为中心的政治理念,贯彻群众路线,克服精神懈怠、能力不足、脱离群众和消极腐败的“四种危险”,来提升和强化党的执政公信力。

(二)抓住领导干部这个“关键少数”

当全面依法治国成为党领导人民治国理政的基本方式时,党的执政公信力能不能有效塑造,就取决于党能不能带头尊法学法守法用法进而生成相应的政治信用。“我们党历来重视法治建设。”[6]1自新中国成立以来,中国共产党人在探索推进国家治理现代化进程中,就重视法律治理和执政党带头守法的重要性。这一点从新中国成立初期,以毛泽东同志为核心的中国共产党精英群体的思想言论中就已经清晰地得到反映。1953年,毛泽东同志担任宪法起草委员会负责人主持新宪法的起草与制定。他强调,宪法草案“通过以后,全国人民每一个人都要实行,特别是国家机关工作人员要带头实行,首先在座的各位要实行。不实行就是违反宪法”[11]129。1957年在省、自治区、直辖市党委书记会议上,毛泽东强调:“一定要守法,不要破坏革命的法制。法律是上层建筑。我们的法律,是劳动人民自己制定的。它是维护革命秩序,保护劳动人民利益,保护社会主义经济基础,保护生产力的。我们要求所有的人都遵守革命法制,并不是只要你民主人士守法。”[11]358-359与此同时,刘少奇同志则一贯强调遵守法律的重要性和必要性，他强调:“宪法是全体人民和一切国家机关都必须遵守的。”[12]1681962年5月,他在和中央政法小组的谈话中也指出:“法制不一定是指专政方面的,人民内部也要有法制,国家工作人员和群众也要受公共章程的约束。”[12]452刘少奇同志还曾多次强调,全国人民都要无例外地遵守宪法和法律,特别是“所有党员,包括党员负责干部,都必须无例外地遵守党的纪律,都必须模范地遵守国家法律”[12]414。同时,作为中国共产党第一代高层领导中受过系统而正规法学教育的领导人、中央人民政府政务院副总理、政治法律委员会主任董必武一再强调:“对于宪法和法律,我们必须带头遵守,并领导人民群众来遵守。假如我们自己不遵守宪法和法律,怎么能领导人民群众来守法呢?”[13]344

改革开放以来,以邓小平同志为核心的党的第二代领导集体,不断总结正反两方面的经验教训,高度重视法制建设在国家治理过程中的重要性。邓小平多次强调“有法必依”,强调全体公民要平等地遵守法律：“公民在法律和制度面前人人平等,党员在党章和党纪面前人人平等。人人有依法规定的平等权利和义务……不管谁犯了法,都要由公安机关依法侦查,司法机关依法办理,任何人都不许干扰法律的实施,任何犯了法的人都不能逍遥法外。”[14]332与此同时,他指出党必须在宪法和法律的范围内活动,领导干部不能凌驾于法律之上。“为了保障人民民主,必须加强法制。必须使民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”[14]146在加强社会主义法制建设的导向下,1979年9月,中共中央发出《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》,要求各级党组织、领导干部和全体党员带头遵守法律。1982年9月，党的十二大通过的新党章又明确规定党必须在宪法和法律的范围内活动。

党的十八大以来,中央从把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的实际出发,明确将全面依法治国作为党领导人民治国理政的基本方式和推进国家治理现代化的重要依托,从全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的中国梦的高度来定位法治建设的重大意义,将全面依法治国作为系统工程来抓。习近平同志多次指出在全面依法治国系统工程中守法的“上行下效”效应,强调领导干部带头守法、抓住领导干部这个“关键少数”。2012年12月4日,在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上,习近平同志发表讲话时就指出：“党领导人民制定宪法和法律,党领导人民执行宪法和法律,党自身必须在宪法和法律范围内活动,真正做到党领导立法、保证执法、带头守法。”[6]152013年,在主持中共十八届中央政治局第四次集体学习时,习近平同志进一步强调:“各级领导干部要带头依法办事,带头遵守法律,对宪法和法律保持敬畏之心,牢固确立法律红线不能触碰、法律底线不能逾越的观念,不要去行使依法不该由自己行使的权力,也不要去干预依法自己不能干预的事情,更不能以言代法、以权压法、徇私枉法,做到法律面前不为私心所扰、不为人情所困、不为关系所累、不为利益所惑。不懂这个规矩,就不是合格的干部。如果领导干部都不遵守法律,怎么叫群众遵守法律?”[6]252015年,在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班上,习近平再次强调：“各级领导干部在推进依法治国方面肩负着重要责任,全面依法治国必须抓住领导干部这个‘关键少数’。领导干部要做尊法学法守法用法的模范。”[2]126

之所以在守法问题上要抓住党员和领导干部这个“关键少数”,强调党员和领导干部带头守法,根本原因就在于政治共同体成员在守法动机上的传递性特点。除了奖赏、制裁和信仰之外,人们对于守法行为模式的选择也会处于对于社会精英的模仿。心理学证明,模仿社会精英,是社会群体成员的一种天然倾向，因而,社会精英群体本身在社会生活中就具有巨大的示范作用。社会精英对待宪法法律的态度,深度影响大众的法律观和法律信仰。“风成于上,俗化于下”，通过社会精英群体对法律规范系统的尊重、信仰和遵循,进而引导大众对法律规范的尊重与认同,最终增强法律规范系统的正当性和权威性。

作为中国工人阶级先锋队和中华民族先锋队的中国共产党人,是中国政治共同体中最重要的精英群体。“党是整个社会的表率,党的各级领导同志又是全党的表率。”[14]177在以全面依法治国为重要依托和核心内容的治国理政现代化推进过程中,中共党员、尤其是党员领导干部,整体上代表着党的形象,是党的治国理政方略和基本方式贯彻落实的重要力量,其关于法治的信仰、言论和行为,对于民众形成巨大的示范效应。要让民众信仰法律、遵守法律,就要充分发挥领导干部带头守法的示范作用。所谓“正人者先正己,律人者先律己”。

总体而言,通过发挥党员带头守法的示范作用,在尊法学法守法用法过程中抓住领导干部这个“关键少数”,是提升党领导人民守法能力、强化党治国理政领导力的关键点。

四、构建守法的重叠型动员模式是强化党领导人民守法能力的重要路径

强化党领导人民守法的能力,除了提升党的执政公信力、塑造党在尊法学法守法用法过程中的公信力之外,还要不断强化党领导全面依法治国和尊法学法守法用法的宣传动员实效。

在以人民为中心的治国理政模式中,一方面,“人民是党执政的最大底气,也是党执政最深厚的根基。正是从这个意义上讲,民心是最大的政治”[5]37。当执政党通过顶层设计,将全面依法治国作为党领导人民治国理政的战略和基本方式时,宣传全面依法治国,动员全民尊法学法守法用法,实现人民对于全面依法治国战略的政治认同,就关系到执政党治国理政战略的政治正当性的获取。另一方面,“人民是历史的创造者,是决定党和国家前途命运的根本力量”[5]135。通过自上而下的法治宣传和全民动员,唤起民众对于全面依法治国和尊法学法守法用法的参与,是全面依法治国作为治国理政战略能否获得成功的决定性因素。

社会动员的实效受到“利益性和聚合性双重原则的制约”[15]302。宣传动员全民尊法学法守法用法,其动员议题所包含的利益性和聚合性是显而易见的。一方面,尊法学法守法用法是全面依法治国得以构建的必要条件，而全面依法治国是追求和实现幸福生活的重要依托。在坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设的国家战略结构中,秩序的生成、安全的获得、自由平等的保障、公正诚信的构建,成为全面依法治国的战略预期。这种战略预期不仅是幸福生活的内涵要求,也是幸福生活的核心要素。古希腊的亚里士多德将法律视为一种使人们能够“幸福生活”而“免于烦累”的平衡性制度安排。在当代中国,宪法法律是党领导人民制定的,“党的政策和国家法律都是人民根本意志的反映”[6]43,集中体现了人民的基本诉求和根本利益。服从法律的治理,就是在服从人民意志的治理;通过法律治理实现的利益,归根到底是人民自身的利益。另一方面,利益诉求的一致性,保证了守法的动员议题的聚合性。在“两个大局”的背景下,全面依法治国和尊法学法守法用法的动员议题具有天然的聚合性,即民众对于作为动员议题的全面依法治国和尊法学法守法用法的理解、接受和支持。

当下,国家治理与全球治理都面临着新旧矛盾共存、新旧风险同生、新旧挑战并至的情势,以全面依法治国为重要内容、在法治的轨道上推进的中国国家治理现代化,就成为应对国际国内的各种风险考验以及消除党内集中体现为党的作风的各种危险的重大战略任务。因此,要获得党领导全面依法治国和全民尊法学法守法用法的宣传和动员的效果,传统的宣传动员模式难以保障预期效果的获得，有必要基于“两个大局”的战略谋划出发点,塑造一种重叠型动员模式。

新时代背景下党动员全民尊法学法守法用法的重叠型动员模式,首先就表现为常规性动员与逆境性动员的重叠。常规型动员是政治共同体维系其存在和发展的一般性动员,往往在宏观和长期发展战略的导向下实施的宣传和动员。这种宣传和动员的策略和方式相对较为稳定,其宣传和动员效果更具有渐进性。我国自改革开放以来所开展的普法宣传,就是党动员全民尊法学法守法用法的模式。改革开放之初,邓小平同志就强调加强社会主义民主和法制建设、开展法制宣传教育活动的重要性。1986年,邓小平同志在中央政治局常委会上再次指出法制宣传教育的意义,强调：“从党的十一届三中全会以后就开始抓法制,没有法制不行。法制观念与人们的文化素质有关……加强法制重要的是要进行教育,根本问题是教育人。法制教育要从娃娃开始,小学、中学都要进行这个教育,社会上也要进行这个教育。”[16]163为了落实中央领导人的讲话精神,全国开展了以每五年为单位的大规模普法宣传,自1986年“一五”普法开始,至今已经连续开展至“七五”普法。与此同时,2001年《中央宣传部、司法部关于在公民中开展法制宣传教育的第四个五年规划》提出了全国法制宣传日,规定将我国现行宪法实施日即12月4日,作为每年一次的全国法制宣传日,并以“12·4”全国法制宣传日为契机,在每年11月中旬至12月中旬,通过多种形式,如座谈会、书画展、网络论坛,印发宣传资料,在报刊、广播、电视、网络等媒体制作播出专栏、专版、专题节目等多种形式,开展了丰富多彩的法制宣传教育活动,传播法律知识,弘扬法治精神。

然而值得注意的是,迈入21世纪,关于全面依法治国的常规性动员尚不足以满足新形势的要求。为了实现全面依法治国、推进国家治理现代化这一紧迫战略任务、扭转战略逆境而采取的具有强针对性、逆境性动员成为“两个大局”之下的战略选择。习近平同志在党的十八届五中全会第二次全体会议上的讲话中指出:“今后五年,可能是我国发展面临的各方面风险不断积累甚至集中显露的时期。我们面临的重大风险,既包括国内的经济、政治、意识形态、社会风险以及来自自然界的风险,也包括国际经济、政治、军事风险等。如果发生重大风险又扛不住,国家安全就可能面临重大威胁,全面建成小康社会进程就可能被迫中断。”[17]要应对上述现代性风险和结构性挑战，首先，推进以全面依法治国为核心的国家治理现代化,深度宣传法治,动员全民尊法学法守法用法,推动全社会形成法治思维和法治意识,在全社会形成法治氛围,为国家治理现代化提供坚实的依托,最大限度地凝聚社会共识。例如召开中央全面依法治国工作会议、举行领导干部法治专题研讨班、集中学习宣传党的十八届四中全会和十九届四中全会精神、2018年1月24日正式开始实施扫黑除恶专项斗争、新形势下加强政法队伍建设等一系列专项法治宣传和动员。上述活动,归根到底都围绕着推进以全面依法治国为重要依托和主要内容的国家治理现代化这一党的重大战略任务。而作为效果,“逆境中政府治理危机的动员易于达成行动一致性,不仅可以超越常规程序,而且直接缩短执行动员的差距”[18]。

其次,新时代背景下党动员全民尊法学法守法用法的重叠型动员模式,还通过政府动员、组织动员和社会公众的自我动员相结合的特点予以展开。传统意义上,政治动员一般是自上而下的纵向动员模式,即主权者国家将向民众表达国家的政策意图及其选择的动员形式,并通过示范和说服,诱发民众的积极回应,从而实现服务国家特定任务和目的的过程。然而,当公众参与型民主成为一种新型民主以回应民主政治在21世纪发展和强化以人民为中心的政治运行的内涵要求时,通过社会组织进行的尊法学法守法用法的动员就彰显了独特的功能,即通过社会组织的动员和公众的自我动员,培养公民在治国理政现代化过程中的社会主义主人翁意识和推动法治建设的责任感,在尊法学法守法用法问题上,形成“主流意识引导——制裁压力辅导——内心自我向导”的状态。从全面依法治国的长远战略来看,最为持久有效的动员,就是这种非说服型和非压力型的低成本而高收益的动员模式。

需要指出的是,通过构建守法的重叠型动员模式来强化党领导人民守法能力,必须在民主集中制的基础上维护党中央的权威,这是守法动员模式得以有效构建和获得实效的一条重要原则。

如前述所,坚持和完善党的领导,是中国实施全面依法治国战略的本质特征,也是党领导人民尊法学法守法用法的根本内涵要求。坚持党的领导,最根本的是坚持党中央权威和集中统一领导。党的领导力建设,包括党领导人民守法能力的建设,其逻辑前提是维护党中央的权威。

中国共产党的革命史、建设史和改革史表明,党的力量源自于党的建设,而党的建设的核心要义就是维护党中央的权威。因为，权威的存在和维系是有效的集体行动的必要条件和关键点。毛泽东同志指出：“个人服从组织”“少数服从多数”“下级服从上级”“全党服从中央”是民主集中制的内涵要求[19]86。邓小平同志进一步强调：“中央要有权威。改革要成功，就必须有领导有秩序地进行。没有这一条，就是乱哄哄，各行其是，怎么行呢？不能搞‘你有政策我有对策’，不能搞违背中央政策的‘对策’，这话讲了几年了。党中央、国务院没有权威，局势就控制不住。”[16]277党的十八大以来,习近平同志再次强调:“党的历史、新中国发展的历史都告诉我们:要治理好我们这个大党、治理好我们这个大国,保证党的团结和集中统一至关重要,维护党中央权威至关重要。”[2]188

对于中国的治理战略而言,全面依法治国作为党领导下推进中国治理现代化的重要依托和主要内容,要获得实效,必须维护党中央的权威;强化党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法的能力,健全党领导全面依法治国的制度和工作机制,也要始终维护党中央的权威。换言之,加强和改善党对全面依法治国的领导,提升和强化党领导人民守法的能力,就必须在民主集中制的基础上,推进党中央的集中统一领导制度建设。

民主集中制的内涵构成可以表述为“四个服从”。 作为正确处理党内各种关系的基本准则, “四个服从”包含党员个人服从党的组织, 少数服从多数,下级组织服从上级组织, 全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会。 其最重要的是全党服从中央。 如果说坚持和完善党的领导是中国推进治国理政现代化的关键, 那么, 维护党中央的权威就是关键中的关键。 如果中央权威得不到维护和服从, 全党就不可能有统一的意志、 统一的组织和统一的行动, 党的领导力就会被严重削弱, 全面依法治国的战略就会停滞。 从这个意义上就不难理解, “组建中央全面依法治国委员会, 在某种意义上, 就是加强和改善党中央对全面依法治国的集中统一领导, 有效推进全面依法治国基本方略的重大改革”[20]。

总而言之,在坚持和完善党的领导下,不断强化党在全面依法治国各环节的领导力,尤其是党领导人民守法的能力,以全面依法治国为重要依托和主要内容的国家治理现代化就能够获得实效,为中华民族伟大复兴和社会主义现代化国家建设提供有力保障。