破除五个误读 强化五种意识
——深入推进应急管理现代化的当务之急

文／中国人民大学公共管理学院 王宏伟

2020年1月7日，全国应急管理工作会提出，深入推进应急管理现代化要解决防范化解重大风险的“四大难题”，即责任不落实、源头风险管控不到位、安全检查查不出问题以及深入推进安全生产专项整治三年行动。同时，应急管理体制机制改革要实现“三大突破”，即完善应急指挥体系、落实应急管理体制和深化消防救援队伍领导指挥体制改革。会议还提出要以“四项举措”提高综合应急能力，包括提高风险监测预警能力、提高救援队伍实战能力、大力加强航空消防应急救援体系建设和提高应急物资保障能力。此外，应急管理部还强调，应急管理强基固本还要依靠科技、法治和群众，强化科技和人才支撑，加强法规预案标准建设，制定实施基层应急能力提升计划。这些措施都是打基础、利长远、建制度、补短板之举，切中了制约我国应急管理体系和能力现代化的关键问题。但是，应急管理现代化最根本的是人的现代化，首先是人的观念的现代化。深入推进应急管理现代化必须破除关于应急管理的五个误读，并在应急管理领域内外强化五种意识。

应急管理不是“应景管理”要强化长远意识

应急管理是国家治理体系和能力现代化的重要组成部分，是关系着百姓安居乐业、社会安定有序、国家长治久安的一件大事。加强应急管理体系和能力建设，既是一项紧迫的任务，也是一项长远的任务。从自然灾害来看，灾害种类多、分布地域广、发生频率高、造成损失重，是我国的基本国情。随着全球气候变化的加剧，自然灾害的异常性、极端性、不确定性挑战着人类防灾减灾救灾能力。从安全生产看，我国正处于爬坡期、过坎期、脆弱期，基础差、底子薄的局面并没有根本得到改观，重特大生产安全事故时有发生。随着经济社会发展，社会公众对安全感的追求更加强烈，对应急管理提出了更高的要求。那种认为“突发事件不过是偶发事件”、只需要“兵来将挡、水来土掩”的观点是陈旧过时的，不符合以“大概率思维”防范“小概率事件”的要求。

一个社会发展积累起来的矛盾问题在突破一定的临界点后，就会演变为突发事件。特别是，现代社会是风险社会。风险的表现形态是反身性风险，附着于经济社会发展过程之中。人们既享受技术进步之利，也深受其伴生的风险之害。为此，统筹发展和安全，尊重自然、顺应自然，可控制并有节奏地释放风险，进而使残余风险维持在一个可以接受的水平，这些是比较现实的目标。

今天，我们必须与风险共生，同时也必须从根本上消除事故隐患并依靠制度治本的功效来从根本上解决问题。但是，落实“两个根本”不意味着消解安全生产工作存在的基础。严格地讲，风险与隐患是不同的：风险是产生危害的可能性，具有主观建构的成分；隐患则是一种单纯的客观存在，指难以发现的人的不安全行为、物的不安全状态、管理系统的严重缺陷等。

应急管理不是应景管理、急时管理，更不是一项只存在于特定历史时期的临时性工作。应急管理事业的发展需要谋万世、而非谋一时的长远意识。应急管理部在成立之初，就高瞻远瞩地进行了打基础、利长远的制度设计，提出加强应急管理基础理论研究。2019年11月29日，习近平总书记在中央政治局第十九次集体学习中强调，加强应急管理学科建设，培养应急管理管理人才。着眼未来应急管理的长远发展，我们必须将应急管理改革的成效通过体制机制法制的形式，及时加以制度化、固定化。例如，我国目前正在修订《突发事件应对法》。应急管理改革后行之有效的措施就应该被修法者所采纳。强化长远意识，打基础、利长远，接续奋斗，这彰显的是“功成不必在我、功成必定有我”的情怀。

应急管理不是“应付管理”要强化责任意识

应急管理事关社会公众的生命、健康与财产安全，必须以生命至上、人民至上的原则作为根本的价值遵循。中国共产党自成立以来，始终不忘的初心和使命就是为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴。应急管理是最能彰显共产党人初心和使命的一个重要领域。新冠肺炎疫情发生后，中国之治与西方之乱形成了鲜明的对比，凸显了党中央集中统一领导的政治优势和社会主义集中力量办大事的制度优势。当前，世界正处于百年未有之大变局，中华民族伟大复兴正处于关键时期。面对复杂多变的局势，我们要胸怀“两个大局”，通过强化责任意识、特别是政治责任意识，提高应急管理水平。

习近平总书记说，党委要管大事，安全生产也是大事。党的十八大以来，我们积极推进安全生产领域改革，确立了“党政同责，一岗双责，齐抓共管，失职追责”的责任体系。同样，这16个字也适用于防灾减灾救灾工作。应急管理责任大于天，政治责任是关键。坚持党的领导和党中央的集中统一领导，这是实现应急管理现代化的基本保障。

行政责任是有边界的，而政治责任却是无边界的。危难时刻，各个部门都要对党和人民负责，不能有半点私心杂念。2020年夏天，我国遭遇1998年洪灾以来最大的洪涝风险挑战，但却取得了“大灾小害”的意外结果，其主要原因之一就是：各涉灾相关部门压实了政治责任，加强了相互协调。这体现了西方国家应急管理所难以企及的“中国优势”。

人命关天，应急管理不是应付管理。现代社会的风险具有高度不确定性和高度复杂性，需要我们不断完善风险防范与隐患排查的知识技术和制度体系。但是，我们决不能忽视的一个方面是：不断强化责任意识也有助于我们发现、处置那些看不到、想不到、管不到的问题。上个世纪六十年代初，大庆人提出：“对待革命事业，要当老实人，说老实话，办老实事；对待工作，要有严格的要求，严密的组织，严肃的态度，严明的纪律”。六十年过去了，这种“三老四严”精神就是责任意识的体现。它对于我们今天防范风险、排查隐患，同样是重要的。当然，应急管理部门也需要为地方党政干部列出清晰的安全生产“责任清单”和年度“工作清单”，督促其依责履职并照单问责、照单免责，从而真正将三个“必须管”落实落细落地。

应急管理不仅是政府管理要强化治理意识

在防灾减灾方面，党委和政府、特别是地方党委政府是责任主体，但必须吸纳社会公众的广泛参与；在安全生产方面，企业是责任主体，但政府负有重要的监管责任。不仅如此，今天的安全生产绝对不是像昔日的劳动保护那样，仅仅关注企业内部员工的安全与健康，还必需关注社会公众的安全，因为生产安全事故的影响经常会外溢到企业的围墙之外，影响改革发展稳定的大局。

但是，应急管理不仅仅是政府管理，还必须强化治理意识。所以，应急管理名为管理，实为治理。从治理主体上看，应急管理要整合政府、企业、社会组织和公民个人的所有资源与力量，构建坚不可摧的人民防线，尤其是要解决基层基础薄弱的问题。从治理手段来看，应急管理要利用治理工具箱的各种工具，组合应用行政、法律、市场、技术等各种政策工具。例如，在防灾减灾救灾方面，我们要完善巨灾保险制度；在安全生产方面，我们要健全安责险制度。这样，就可以调动市场机制来有效分担、分摊、分散风险。

从根本上说，治理是现代应急体系灵活应对当今世界高度复杂、高度不确定风险的“标配”，因为今天经过后工业社会洗礼的风险不是单纯依靠政府就能够有效加以削减的。同时，社会蕴藏着应对突发事件及其风险的无尽智慧和资源。一旦治理网络被调动并凝聚在一起，就能形成应急管理的磅礴之力。

历史上，群众路线作为中国共产党的三大法宝之一，在革命和建设中发挥了重要作用。如今，它是形成中国特色突发事件治理体系的重要保障。必须说明的是，突发事件治理与党委领导、政府主导并不冲突。相反，在中国，党和政府必须发挥统领作用，才能使社会参与，真正实现有序、有力、有效。

应急管理不仅是应急响应要强化风险意识

应急管理是从英文Emergency Management翻译过来的一个术语，直译为“紧急事务管理”。但是，我国在翻译时为了符合中文表达习惯，将其译成“应急管理”，增添了动词意味，给人以“有急方应、不急不应”的错误认识。一些人望文生义地将其理解为“应急响应”或“应急救援”，将其与风险管理人为地进行切割。

按照国际管理，应急管理是一个全流程的行动，包括减缓、准备、响应、恢复四个阶段。其中，减缓是指风险减缓。“四阶段”模式虽是闭环流程，但却体现了教科书式的线性思维所具有的明显局限，因为风险管理是贯穿于应急管理各个阶段的一项重要活动。所以，应急管理要强化风险意识，不仅要关口前移，还要将风险防控当成应急管理工作的主线。从这个意义上说，应急管理部门才会将防范化解重大安全风险作为主要职责。

党的十八大后，党中央提出坚持总体国家安全观，防范化解重大风险，这是相辅相成的。重大风险主要是系统性风险，即风险综合体。重大风险的系统性与总体国家安全观的总体性是相互照应的。应急管理部门坚持总体国家安全观，扛起防范化解重大安全风险的职责，立足于防大险、救大灾、打大仗、打硬仗，既注重常态应急，又注重非常态应急，这是我国错综复杂的公共安全形势使然。

要切实增强应急管理部门综合协调、统一指挥的能力

隐患险于明火，防范胜于救灾。应急管理要强化风险意识，将重心调整至风险管理，这符合应急管理现代化的要求。然而，它不仅意味着从被动应对前移至主动防控，而且意味着前瞻性地塑造公共安全态势。

强化风险意识，要求人们更加关注高度复杂性、高度不确定性风险。无论是提高跨区域救援能力，还是打造航空消防救援体系，都是向高度复杂性、高度不确定性风险聚焦。以高度复杂性和高度不确定性为横纵坐标，可以重新界定风险管理图谱。例如，风险包括“可以预测的”和“难以预测”的两类。对于难以预测的风险，监测预警似乎成为天方夜谭。但是，大可不必为人类认知的局限而失去信心，而应该调好高度复杂性、高度不确定性的焦距，实现各相关部门共享监测信息。这样，对于高度复杂性风险演进的路径和链条就能够增加捕捉、预估的胜算，从而在一定程度上消除令人生厌的不确定性。

此外，大数据、云计算、物联网、人工智能等技术为突破局限提供了有力的条件。“数字应急”“智慧应急”不仅成为热词，也为有效管控风险插上了信息化的翅膀。当然，技术必须与制度实现有效的嫁接，才能产生预设的效果。

应急管理不是一家的事情要强化合作意识

从全过程应急管理的角度讲，与其说应急管理负责应对突发事件，倒不如说应急管理要应对风险。但是，风险散布于经济社会发展的全过程、各方面、多层次。就大应急管理而言，它不应是一个部门所承担的职责，就如同公安部、国家安全部也难以管理全部的公共安全事务和国家安全事务。以此观之，应急管理不是应急管理部门一家的事情。

但是，现代社会风险防控重要性的凸显又催生了专业的应急管理部门。面对无所不在的风险，应急管理部门明智地在职责界定时加上了“安全”两字。尽管如此，在高度耦合的社会里，风险的链条看起来无头无尾、无限延伸，跨过多个领域、部门。这又使应急管理部门经常会面对一个尴尬：必须协调，又难以协调。

应急管理部门是科层制组织体系的组成部分。科层制组织是为了应对常规事务而设计的，有着清晰的组织边界和职责分工。处理常规事务时，科层制组织是有效的，甚至是高效的。但是，在面对非常规事务时，科层制组织往往会遭遇协调的烦恼，这是因为风险是跨界流动的，它蔑视世间一切制度壁垒。“测报防”是其他部门的职责、“抗救援”是应急管理部门的职责，诸如此类的切割是简单的。任何一种尝试厘清、厘定的努力在现实中都会无果而终。既然切割不清，我们就要按照反向思维，对责任进行衔接。各个涉灾部门强化合作意识，彼此之间以政治责任为焊条，将断点熔合起来，形成一个完整的链条。甚至，各部门宁可向前共跨一步造成重叠，也不能因推诿扯皮造成责任悬空。

必须说明，合作不是协作：合作是不分你我的，而协作则是有主有次的。应急管理部门与相关涉灾部门不是协作关系。换言之，相关部门不是帮助应急管理部门完成应急管理任务，而是要履职尽责。当然，仅有合作意识是不够的，还必须辅之以必要的制度约束。从应急改革的制度设计看，发挥应急管理部门的综合优势和其他部门的专业优势，这个定位是准确的。

未来，我国应以建立国家应急指挥总部为契机，推动应急管理改革深化，以切实增强应急管理部门综合协调、统一指挥的能力。这是从党和国家事业发展全局的立场出发，推进我国应急管理现代化的重要举措。