农村幸福食堂建设的路径

罗晓蓉

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》指出，要发展普惠型养老服务和互助性养老。近年来，很多农村出现了幸福食堂、颐养之家、幸福互助院、幸福托老所、康乐人家以及孝老食堂等“日间照料、夜间分散居住”的农村居家互助养老服务模式，其中农村“幸福食堂”就是新型就地式社会化养老服务模式之一，满足了农村老年人“离家不离村”的养老需求。

一、“两低一高”优势

（一）低成本优势

农村幸福食堂的特点是就近就便、因地制宜，突出优势是盘活了村集体闲置房屋，整合了农村留守人员等人力资源，增加了村庄熟人社会网络规则、信任等传统社会资本，激活了农村养老资源低成本优势。

（二）低消耗优势

农村幸福食堂是福利公益型农村社会养老模式，依托村委会、老年协会和村民理事会等农村自治组织，发挥村庄“非亲即邻”熟人社会的资源禀赋特点，面向村内的所有老年人，以服务独居、空巢、留守、困难老年人群体为重点，深化老年人自助，邻里、亲友、社区以及其他社会力量之间的互助、他助关系，为其提供比较稳定的普惠养老服务，满足农村老年人的养老需求，提升农村老年人福利水平。该模式是农村凭借自身的发展和资源积累，自发兴办的自我化解养老风险的一种保障和服务机制；部分解决了当前农村养老人、财、物等养老资源不足的问题。

（三）高产出优势

农村幸福食堂紧密了基层党委政府与村民的联系，推动了农村基本养老服务和乡村治理“利益共同体”建设。依托农村幸福食堂建设这一契机，乡镇政府多点发力健全乡村社会治理体系，持续加大了农村养老服务供给，创新了农村干部管理农村事务、服务基层群众的新载体，增强了党员干部为群众办实事、办好事的执政能力和基层党组织的号召力与凝聚力。在“拆三房（空心房、违章房、危旧房）、建三园（在空闲地上建果园、菜园、花园）”、解决矛盾纠纷、发展村级集体经济等各项工作中，村民主动参与、全力支持、积极配合村“两委”，产生强大的“蝴蝶效应”；一些“入家”的老年人，当起“金牌调解员”，协助化解邻里纠纷、维护和谐村风。

二、制约因素

（一）农村养老基础设施薄弱，综合监管缺乏法律、法规支撑，监管标准不统一

如由于缺乏建设标准，导致部分农村幸福食堂场所的基础设施不健全；县级层面推进城区日间照料中心建设与农村幸福食堂建设的标准基本统一，没有考虑需求差异，导致运行效果与预期存在落差；由于缺乏权责明晰的风险管理办法，老年人的出行安全、食品安全等安全风险管理不到位；一些幸福食堂厨房采购工作人员购买食材随意性强，主管牵头部门监管手段少、难度大，财务监管未能及时有效跟进。

（二）缺少稳定可持续的资金投入

在筹集幸福食堂建设资金方面，县财政本级配套投入资金少，基本以向上争取资金为主，且政府财政投入仅能解决初期的建设经费，政府、村“两委”的资金支持很大一部分用于前期设施建设，补贴到项目运行上的资金相对较少，这使得幸福食堂在实际建设过程中“看米下锅”“束手束脚”。此外，由于缺少专项资金支持，日常运营经费高度依赖村集体经济的发展状况，但因各地经济发展水平不一，导致区域差异十分明显。

（三）管理运营主体单一、专业化能力不足

农村幸福食堂“互助”理念和氛围还不够浓，推动其高质量发展完全依靠村党支部的威望和村“两委”的努力还不够。目前江西5000-6000人的大村，村“两委”定补干部最多7人；1500人以下的小村，定补干部只有3人，为履行属地管理责任，村干部既要管理本村的公共事务和公益事业、管理本村属于村民集体所有的土地和其他财产等自治事务，还要协助县乡政府和职能部门委托开展工作。因此，在加快建立农村养老体系的工作任务中，3-7人的村“两委”定补干部只能通过前期排查摸底、逢年过节走访慰问等方式解决暂时性困难和提供临时性救济，很难保证专业性养老服务质量和服务水平。

（四）参与度低

吸引更多的社会力量参与并形成农村养老服务合力不足，致使专业性社会化养老服务缺乏。由于交通等原因，当前志愿服务更多集中于城镇社区，农村养老服务供给缺乏；同时，受制于农村基础设施和基本公共服务的滞后，加上养老产业回报低、周期长且风险高，大资金不愿进入，小资金不敢进入，难以吸引市场力量进入农村养老市场。同时，受“养儿防老”的传统家庭养老观念影响，一些农村老年人及其家属对农村幸福食堂建设的参与意愿不高，他们认为，参与互助养老就是子女不孝顺，因此有的村里即便建成了幸福食堂，前来登记的老年人也屈指可数。

三、改善路径

（一）提升养老服务质量

1.优化用餐服务，确保吃得好。以困难、空巢、失能和高龄老年人对助餐送餐配餐的需求为导向，以保障基本饮食问题为重点，保证热饭热菜。

2.满足精神需求，确保聊得好。参与“入家”的老年人与子女等亲人彼此间面对面沟通交流不多，外出走动或参加文化娱乐活动的机会也少，在精神上普遍孤独，幸福食堂要为老年人的社会交往提供平台。

3.丰富文化生活，确保休闲娱乐好。完善基础设施、改进生活照料、强化规范管理、注重精神关爱、引导老有所为五个方面着手，围绕提升服务水平，从满足日常照料向提供精神慰藉拓展，让农村老年人老有所依、老有所乐。

（二）建立多元化投入运营机制

1.资金投入多元化。市县乡政府要给予稳定的财政建设资金和运营资金补贴投入，按比例分担，乡、村兜底。将农村幸福食堂建设经费纳入财政专项预算，设立专项补助资金。立足家庭孝养功能的传承，帮助家庭恢复养老功能。家庭要承担老年人吃、穿、医等费用，原则上个人缴费部分应不低于用餐成本的50%。针对不同情况，如建档立卡户和特困老年人、低保户、留守老年人和空巢老年人，“入家”实行差异化收费和助餐补贴。村集体要承担幸福食堂设施建筑和水电暖等费用；鼓励、吸引社会资本进入，打造乡贤捐款捐物平台和机制；鼓励农村幸福食堂适量开辟种养基地，提供或整合老年人的“自留地”，鼓励身体健康、有劳动能力的老年人参与种植、养殖等力所能及的劳动，以基本满足日常生活所需的农副产品的供给。更重要的是，大力发展乡村经济，增加村庄的集体收入和公共资金，进而通过再分配的方式充实幸福食堂资金。

■苍鸿辞北｜薛义/摄

2.运营主体多元化。一方面，挖掘村庄“内部”资源，充分发挥村级老年协会、理事会等自治组织的作用，让他们参与农村幸福食堂的管理、服务，提高农村幸福食堂自主、互助服务能力。另一方面，挖掘村庄“外部”资源，动员幸福食堂与专业养老机构交流合作，借助资源优势和技术指导，盘活现有资产，多渠道、多形式筹集资金，扩大经营规模；激活企业、社会团体以及民间组织等社会力量，积极开展公益捐赠、义工帮扶和志愿服务等活动，实现可持续发展。

（三）以党建引领完善综合监管

1.制定出台“党建+幸福食堂”建设指导标准、运行成本管理、健康文化娱乐管理以及食堂管理等规章制度。对农村幸福食堂的设立条件、建设规范、服务标准、内外部管理和法律责任等加以规范；对农村幸福食堂的财政资金支持、服务项目、责任划分以及风险防范等予以明确；探索建立农村幸福食堂等级评估机制，要求第三方和村“两委”共同参与评估，达标后方可承接农村幸福食堂服务。

2.考核机制上，将农村幸福食堂建设纳入高质量发展考评指标和乡村振兴战略的目标责任和考核评价，“党建+幸福食堂”工作纳入市县乡三级党委抓党建述职评议考核，将农村幸福食堂建设工作纳入乡党委基层党建工作重要内容并纳入目标管理考核、村党组织书记“双述双评”以及基层党建标准化、规范化、信息化建设内容。

3.健全综合监管。对农村幸福食堂实行编号管理，推行统一标准的评定评星，开展标准情况专项检查或抽查；建立以财务监管为基本手段、以重点监管为补充、以标准规范为支撑、以信用监管为基础的监管机制和多部门联动响应和协作机制，鼓励探索“入家”老年人参与监督管理工作，完善服务纠纷预防和处置机制。

（四）探索建设村级层面“时间银行”

“时间银行”尚处于起步阶段，其本质是志愿服务的“存储”和“受益”，是一种志愿服务激励模式，具有“共担养老服务责任，共享养老服务权利”的属性。建议以农村幸福食堂为载体，在村级层面探索建立以“时间银行”为主要内容的为老志愿服务体系。进一步发掘农村留守人员和低龄老年人等人力资源，激活农村传统社会资本，促进邻里守望、赋权增能、互助养老。建议村委加强相关政策与宣传，增强村民对“时间银行”的认识，营造全社会踊跃参与农村养老服务发展的良好氛围。在引导和保障方面，规范时间积分兑换标准，建议主要通过以时间积分确定星级志愿者表彰的方式激励志愿者。探索跨区域、跨行业服务兑现，如有时间储蓄的参与者，可在相关的养老机构换取服务时间，使农村老年人参与到农村幸福食堂建设和养老服务供给中，增强服务对象的获得感。