新规下，航空服务面临哪些挑战
——《公共航空运输旅客服务管理规定》政策解读

文/ 房范

日前，《公共航空运输旅客服务管理规定》（以下简称《规定》）正式出台，并将于2021年9月1日起正式实施。

此前的《中国民用航空旅客、行李国内运输规则》和《中国民用航空旅客、行李国际运输规则》，与目前的社会环境、经济状况、旅客需求均产生极大差异，确实需要新的规范和标准来满足市场需求。

新形势下民航客运需要新规范

近年来，民航运输得到快速发展，民航已成为社会大众出行的主要方式之一。国民经济的发展有力地推动民航的发展，尤其互联网大数据的浪潮把民航推向高质量发展的快速通道。人民群众对民航服务种类、服务范围、服务能力和服务水平的要求也越来越高。交通运输部高度重视客运服务监督管理工作，着力强化服务规范意识和服务质量管理能力，创新服务手段和服务技能。

为进一步规范国内国际旅客、行李运输秩序，有必要在总结近年来旅客运输服务和消费者权益保护工作经验的基础上，对原民航总局发布的《中国民用航空旅客、行李国内运输规则》和《中国民用航空旅客、行李国际运输规则》整合修订为《规定》，将规范的重点聚焦在提升民航服务质量、保护消费者合法权益上，从管理的角度，对民航旅客运输服务质量作出规范，增强人民群众对民航服务的满意度和获得感。

新规定对保护旅客权益的新要求

《规定》明确了对提供公共航空运输旅客服务的相关市场主体的总体要求。一是明确了承运人的义务。包括制定、公布、修改、备案运输总条件的具体要求，以及对其航空销售代理人、地面服务代理人的督促和备案责任。二是规定了航空销售网络平台经营者对其平台内航空销售代理人的核验义务与督促责任，以及处理旅客与平台内航空销售代理人的投诉纠纷义务。三是规定了机场管理机构对地面服务代理人和航站楼商户的管理要求和督促责任。四是规定了航空信息企业对其相关信息系统功能的完善责任。

在聚焦客票销售、客票变更和退票等关键环节，切实保护消费者合法权益。一是规定了承运人及其航空销售代理人订票时的主要服务信息告知、运输总条件告知、出票后的信息告知等要求，更好保护旅客的知情权。二是针对客票变更和退票环节旅客投诉反映较多的问题，明确了各情形下的变更和退票原则性要求，并明确了退款期限，进一步提升旅客的出行体验。

广州民航职业技术学院副教授綦琦认为，民航业相关行业监管采取业务时效监管或者办结日期督查等方式，将极大提升行业监管效率并以此促进我国民航服务质量整体提升。当然，这从业务流程、相关制度、响应能力等方面给航空公司提出了更高要求。

《规定》还将优化旅客的乘机和行李运输环节体验，保障旅客高效出行、便捷出行、安全出行。一是明确了机场管理机构在服务保障设施设备、标识指引等方面的责任和义务，为旅客乘机提供最大便利。二是明确了承运人及其地面服务代理人、机场管理机构对旅客乘机信息的告知义务，方便旅客按时乘机。三是要求承运人和机场管理机构针对旅客突发疾病等情形制定应急处置预案，保护旅客生命健康。四是规定了相关各方对旅客行李的监控及保护责任，以及承运人对旅客行李的运送要求和行李延误、丢失、损坏时的处理要求，提高行李运输质量，保护旅客财产权益。

民航局运输司司长于彪表示，为了充分发挥企业自主性和释放市场活力，本次修订对以往企业服务规定过细、管得过死的条款进行了较大幅度的删减和调整。《规定》删除了关于行李尺寸、重量、免费行李额、逾重行李费等“一刀切”的规定。

另外，《规定》对畅通旅客维权渠道，加强对旅客投诉处理的闭环管理，切实维护旅客合法权益作出了新要求。一是强化相关市场主体的投诉处理能力要求，规范投诉处理流程和时限，健全投诉反馈机制，提高旅客投诉处理的效率和质量。二是明确民航局消费者事务中心受民航局委托统一受理旅客向民航行政机关的投诉，要求其畅通投诉渠道，提高服务效能。

在3月15日举行的民航局新闻发布会上，民航局介绍了近日颁布的《公共航空运输旅客服务管理规定》。《规定》的出台是基于怎样的背景，将对各市场主体及旅客产生哪些切身的影响？针对这些问题，于彪代表民航局运输司进行了解读。

此次新版《规定》的出台是基于怎样的背景？

于彪：《中国民用航空旅客、行李国内运输规则》和《中国民用航空旅客、行李国际运输规则》是规范承运人旅客运输行为、保护旅客合法权益的重要依据。两部规章分别制定于1996年和1997年，自实施以来对维护航空运输市场秩序，促进民航业发展发挥了重要作用。

随着民航运输业的快速发展，民航已成为社会大众出行的主要交通方式之一，旅客对民航服务种类、服务范围、服务水平的要求越来越高。同时，民航国际化进程加快，新的业务形式和运营模式的推广应用，使得我国航空客运市场发生了重大变化。为顺应新时代、规范新现象、解决新问题，在总结近年来旅客运输服务和消费者权益保护工作经验的基础上，出台《公共航空运输旅客服务管理规定》，以进一步规范国内、国际旅客运输秩序，保护消费者合法权益，满足新形势下的监督管理需求。

20多年间，中国经济社会发展突飞猛进，民航客运市场也产生了巨大变化。那么此次《规定》中有哪些主要的变化？

于彪：时代在变化和发展，我国航空客运市场也随之发生了重大变化，规章理应与时俱进，适应民航运输新发展。

从适用主体来说，原有规章中的适用主体仅包括国内承运人、销售代理人和地面服务代理人。本次修订扩大了适用范围，增加了机场管理机构、航空销售网络平台经营者、航空信息企业等与旅客服务有关的市场主体，并明确了其义务和责任。此外，《规定》还将外国航空承运人、港澳台地区航空承运人在我国境内的经营行为也纳入规制范畴，填补了立法上的空白。

从业务要求来说，原有规章对国内、国际运输规则分别规定、分开管理的模式，已不能满足民航国际化发展新形势下的管理需求。本次修订突出了民航国际化发展战略，首次对国内、国际航空运输旅客服务规则进行了统一，实现了国内、国际运输旅客服务管理模式的一体化。在保护旅客合法权益方面，《规定》对国内承运人、外国承运人、港澳台地区承运人一视同仁，既没有非国民待遇，也没有超国民待遇。

从规范重点来说，原有规章制定于民航发展初级阶段，以较大篇幅对定座、购票、票价和乘机等环节进行了详尽规定。随着经济社会的发展，社会关注的重点已经不再是运输流程，而是消费者权益保护。本次修订聚焦旅客权益保护，对客票销售、退改、行李运输等易于产生纠纷的关键环节提出了明确要求，对网络销售客票、电子登机凭证、联程航班、超售等民航新业务形式进行了规范，更好地保护旅客的知情权、选择权和索赔权。

民航票务服务是旅客关注的焦点之一。《规定》中有哪些具体的规定来提升旅客满意度？

于彪：客票销售环节是旅客体验民航服务的第一接触点。《规定》着力于规范客票销售行为，优化旅客购票环境，重点对承运人客票销售环节的告知义务进行了明确，充分保护旅客知情权。特别是针对网络购票环境，《规定》要求承运人及其航空销售代理人要在旅客购票时，明确告知航班信息、运输总条件、客票使用条件、餐食情况、行李运输规定等主要服务信息；出票后还要将客票有效期、出行提示信息等重要信息告知旅客。

针对机票退改签的痛点问题，为避免承运人滥用强势地位，保护旅客合法权益，《规定》按照旅客“自愿”和“非自愿”两种情况，分别对不同情形下的客票变更与退票工作提出了原则性要求。明确旅客非自愿退票和因承运人原因导致旅客非自愿变更客票的，不得收取退票费和变更费。同时，针对民航退款速度慢的突出问题，增加了关于退款时限的规定，要求承运人及其航空销售代理人在收到旅客有效退款申请之日起7个工作日内办理完成退款手续。需要指出的是，《规定》的条款是必须达到的最低要求，我们鼓励承运人和航空销售代理人为旅客提供更好的服务。

在旅客乘机环节方面，《规定》有哪些提升旅客出行体验的相关举措？

于彪：近年来，旅客因各种原因误机、错乘、漏乘等情况时有发生，导致旅客乘机体验不佳。《规定》在旅客乘机这一重要环节，要求机场管理机构要在旅客乘机流程关键区域设置清晰准确的标志标识指引，为旅客乘机提供最大便利；要求承运人、地面服务代理人、机场管理机构在登机口、登机时间等旅客乘机信息发生变更后及时告知旅客，方便旅客按时乘机；要求承运人和机场管理机构制定针对旅客突发疾病、意外伤害等情形的应急处置预案，最大程度保护旅客生命安全。

《规定》如何平衡政府与市场的关系？

于彪：十八大以来，党中央、国务院号召各级政府加快职能转变，充分发挥市场机制的决定性作用，“简政放权、放管结合”已成为现代政府治理能力建设的核心内容。本次修订将以往对承运人服务规定过细、管得过死的条款给予了较大幅度的删减和调整，同时对涉及旅客权益保护的事项进行了重点规范。

我们以行李运输为例。一方面，《规定》删除了关于行李尺寸、重量、免费行李额、逾重行李费等统一规定，承运人可根据企业经营特点自行制定相关标准并对外公布，以充分释放市场活力，发挥承运人的主动性、积极性和创造性。另一方面，《规定》进一步强化了行李运输管理制度，要求承运人、地面服务代理人、机场管理机构建立托运行李监控制度，防止发生行李运输问题，并重点对行李延误、丢失、损坏等情形下的处置要求进行了明确，以充分保护旅客财产权益。

《规定》中新增“航班超售”一章。那么如何具体规范超售处置工作，保护旅客合法权益？

于彪：超售是国际民航界的通行做法，既可满足更多旅客的出行需要，也可避免座位虚耗。但目前，很多承运人在超售后的处置不够规范，旅客争议较大。为解决服务痛点问题，《规定》新增“航班超售”一章，在借鉴欧美先进经验的基础上，对超售时的信息告知、征集自愿者程序、优先登机规则、被拒绝登机旅客赔偿等进行了明确规定。特别是强调承运人或者其地面服务代理人应当在经征集自愿者程序未能寻找到足够的自愿者后，方可根据优先登机规则确定被拒绝登机的旅客，以最大程度减少旅客被拒绝登机。同时，《规定》还对旅客被拒绝登机后的证明出具、客票退改服务、赔偿等后续处置工作提出了具体要求。

2019年3月，民航正式开通12326服务质量监督电话。《规定》中还有哪些畅通旅客维权渠道的措施？

于彪：投诉是旅客最重要的救济渠道。《规定》进一步强化了市场主体的投诉处理能力要求，规范了投诉处理流程，进一步健全了投诉反馈机制。此前，外国承运人和港澳台地区承运人的投诉处理时限为20个工作日，远高于国内承运人。本次修订明确所有被投诉企业的投诉处理时限均为10个工作日，确保对国内外运行主体的管理一视同仁。

此外，《规定》统一了民航行政机关受理投诉的渠道，并对民航服务质量监督电话、民航服务质量监督平台、民航投诉信息整合等方面提出了明确要求，从而实现旅客投诉的闭环管理。