以社区为细胞的城市高质量发展之路
————从社区空间设计到空间治理的嬗变

文 / 秦盈 图 / 来源于网络

2020年中国的人均GDP为10484美元，我国经济进入了结构性调整升级的新阶段，城镇化水平呈现增速趋缓的态势，社会的总体价值取向已经发生了重大的转变，总体概括为中央提出的“人民群众对美好生活的向往”和“高质量发展的要求”。中共第十九次全国代表大会首次提出“高质量发展”的表述，报告中指出“建立健全绿色低碳循环发展的经济体系”，为新时代下高质量发展指明了方向。十九届四中全会上，习近平总书记指出“城市管理应该像绣花一样精细”。

不少人解读为，上一个阶段我国的城市发展为了应对高速增长的经济需求，采取了粗放的发展模式，这是客观需要。目前城市化进入下半程，土地少了，增量扩张逐渐转向存量挖潜的发展模式，自然而然要从大手笔的拆建转向精细化的存量更新来应对空间资源的需求。然而城市的高质量发展并不是把建设对象的体量缩小、工作再做细致一些就能简单达成的，需要与时俱进的是我们的思维方式。

城市的高质量发展是每座城市始终努力追求并且不断趋近的目标，但是城市以及其中的社会生活始终处在不断变化之中，这个“质量”的定义也需要因形就势不断进行调整。当下中央政府对它进行再次强调，不仅仅是与前一阶段快速城市化进程中的粗犷模式形成比较，同时也提醒着大家：城市高质量发展不仅需要空间与设施的“硬件”支撑，更需要作为“软件”的城市治理体系的高效运行。

同济大学童明教授认为，在合理理解城市发展的品质与治理这一动态体系之前，首先必须要认识到，城市是一种高度复杂而复合的空间容器，其中凝聚的是市民群体丰富而多元的社会组织与经济关系，“人类社会生活散射出来的一条条互不相同的光束，以及它所焕发出的光彩，都会在这里汇集聚焦。”城市提供的环境场所与其中的日常生活息息相关，也是人类从事社会经济活动的载体。城市高品质的发展不仅看重物质环境可以建设得多么美观、维护得多么整洁，更重要的是在于城市中所蕴含的各类系统、各类组织、各类关系如何达成一种臻于完善的融合。伍江教授提出，治理框架下的城市是一个由相对稳定、渐进更新的“空间”，比如土地、建筑、基础设施，与动态变化、难以预测的“流”，比如人流、车流、能量流、信息流等共同构成的复杂巨系统。我们需要从原本静态的、纯物质空间的传统观念跳脱出来，去看待运转不息的城市，进而在空间与流之间建立一种更为辩证的结构性关系。

段进院士指出，城市规划体系达到高质量发展的目标，并不是仅将原有规划与设计及管理工作更加细化、深化，而是要更加细致地观察和研究城市发展的方方面面，包括管理与服务的关系、不同人群的诉求、不同地域的差异、不同政策的效能等等，从而形成精细化治理的策略。规划的程序、理论和方法也应有相应的变化。

不妨截取城市中与我们息息相关的一个断面————以社区为基本单元构成的城市居住空间来进行观察。

从社区更新的视角来看，社区作为基本单元进行物质空间的微更新，能够以精细化的基层社区治理织补国家治理体系，渐进式推动我国城市的高质量发展。以社区规划为例，制定规划不再是简单的按照规划原理、建设规范，设计一套居住区或小区的蓝图式方案，而应提供一种尺度适宜、配套完善、生活便捷、公正和谐的社区生活。协商式的公众参与场景、共同缔造美好环境、尊重居民自下而上的需求已不可忽视，只有这样才能形成因地制宜的精细化治理，真正实现高质量发展。从社区细胞开始，以点及面推动建设宜居、绿色、韧性、智慧、人文城市，让新发展理念惠泽广大市民群众，承载起人民群众对美好生活的新向往。

去年新冠病毒肆虐神州，对全球有重大影响的灾难性公共卫生事件让我国的社会治理能力迎来了一次大考，国内城市这个正常运转的复杂系统被严重冲击。我们最终挺了过来，首要归功于举国体制的效率和力量，但在具体应对过程中仍旧暴露出我国在社区基本单元的治理略显薄弱。应对未来的黑天鹅事件，我们应如何让社区空间设计与空间治理在防灾防疫中起到作用，以促进韧性城市建设、提升城市健康福祉，最终构建以人为本高质量发展的城市，依然任重道远。

在当时，从规划理论前沿的一些发声中，比如“从瘟疫流行反思公交优先政策”等，可以看到这样的观点，一是往往这种群发事件发生的时候，第一时间想到的都是自上而下加强管制，将个体视若无能甚至麻烦，借由此扩大权力的边界，而事实上忽视了个体发展才是事态走向的关键要素。二是强大的负面因素当道时，自组织是最有效的社会结构，也是所有韧性缔结的第一环节，没有这一层，整个社会的共识只是口号。三是在每次突发事件过后都强化系统的作用的普遍性声音里，意识到小共同体是应对突发事件的韧性来源，把问题解决在端源，是城市治理的方向。

首先，高质量发展的城市首先是安全健康的城市，社区应当构建空间治理的安全韧性。武汉疫情的爆发让我们审视到，我国现状规划体系中存在安全韧性方面的空白和亟待补充之处。当前我国的国土空间规划体系中关于城市安全的规划要求，仍多以编制传统的防灾专项规划为主，一般主要考虑自然灾害（如地震、洪涝、泥石流、恶劣天气等）以及突发安全事件（化工园区泄漏、爆炸及污染等）空间上的预防应对。而类似从武汉新冠肺炎这种突发性卫生事件的考虑出发，对生命线系统、危机应对、设施储备的探讨几乎没有涉及。

城市空间的“健康性”成为焦点，规划体系的各个层面都应体现积极推进公共健康的工作。把“健康意识”纳入日常规划编制和实施、管理中。健康城市不仅是市政设施扩建、医疗机构补充，更是一套能提供宏观和长远公共健康保障的城市系统。比如可以实施隔离措施的感染性疾病专用医疗机构、各级初诊检查点的选址、生命线系统的贯通，应在城市发展的整体层面上考虑，再由规划提供空间资源的支撑，降低其本身的健康风险。

城市中触及全体的突发性安全事件，与人居相关的社区生活圈将成为第一抵御战场。治理能力首先指向以个人和社区为中心的公共卫生、联防自保和生活模式能否抗压运转。作为国土空间规划体系的末端环节，当前15分钟社区生活圈规划中对于应急救灾的安全性内容有待补充。这次公共卫生事件的应对过程中，社区级公共配套设施的作用没有能完全发挥，社区医院、社区服务中心等存在空间错配或服务能力不足的问题，这些值得我们反思。

其次，高质量发展的城市应当是运营有弹性的城市，社区应当构建空间治理的柔性。第一层面，社区规划建设，属于预防性的灾前应对。主要指提升社区物质环境基础，通过当前健康城市、可持续城市或社区规划的应急防灾防疫内容纳入、重新构建指标体系，从新增物质空间上增强社区防御能力。第二层面，社区要能实现有公共资源的弹性运营。空间载体的建设需要一定的周期，强化现存的社区医院、社区综合体、党建中心等关键社区空间资源在应急防灾行动中的地位和作用，增强它的功能配置，发挥它的潜力和作用，是社区生活圈中应急护理能力的重要体现。

未来我们需要重点提升社区空间治理能力，按照15分钟、10分钟、5分钟生活圈的分级，把一些原本分布于宜居、宜行、宜商、宜游、宜养体系中的社区公共服务设施和空间资源，纳入城市应急状态下，能迅速整合进社区生活圈的应急防灾防疫系统中。借鉴人防设施“平战结合”的方式，通过运营手段，将平时的公共资源，快速更新为战时需要的功能。

将提升应急能力的考量纳入社区规划建设、运营、治理全过程，以此全面建立“柔性社区”，从一个个城市的基层单元的韧性提升来增强城市的安全与健康质量。

最后，高质量发展的城市应当是智慧的城市，社区应当构建空间治理的智能性。社区作为城市生活的基本单元，是社会治理的“最后一公里”，也是突发事件信息报告的“最先一公里”，其防灾应急功能的强弱直接影响城市的公共安全。需要从理念、组织、制度、手段等方面提升社区应急服务能力。如基层社区的应急管理可以社区综合服务中心的应急服务站为核心；建设社区多层级防灾应急防线；应用现代信息技术，如积极发挥社区的各种APP，智慧城市的各种软件平台的作用，构筑社区应急信息网络平台和应急响应体系；以提升社区应急服务效能为目标，着重培养社区应急管理在发现问题、预警传播、信息报告和先期处置等能力的培养。

高质量发展的新要求以及现时期城市更新体现出的复杂与多元特性，为城市乃至社区空间治理体系的建立提出了前所未有的挑战，需要秉持以人民为中心的思想，致力于走向精细化、常态化的城市综合治理。从制定公共政策的角度，我们可以在推进精细化社区治理方面发挥积极的助力作用，社区规划、社区场所营建可以成为凝聚社区力量、培育社区精神、孵育社区文化的重要媒介，也就是以空间治理为纽带来实现社区共同缔造。