如何推进武汉城市圈区域协同立法？

戴丰善 吴乐

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党的十九大报告明确提出，实施区域协调发展战略，对推动地区实现更高质量一体化发展具有重大现实意义。协同立法作为立法领域的新事物，通过整合区域立法资源优势，满足区域改革发展的共性需求，对于落实和推动区域协调发展战略具有积极意义。

近年来，全国人大常委会积极鼓励各地探索开展区域协同立法。京津冀、长三角、粤港澳等地率先探索开展区域立法协作，形成了一批区域协同立法成果。

湖北省委十一届八次全会提出，要紧扣一体化和高质量发展要求，着力构建“一主引领、两翼驱动、全域协同”的区域发展布局，加快构建全省高质量发展动力系统。湖北省“十四五”规划和2035年远景目标纲要明确提出：“打造武汉城市圈升级版，建立完善协同联动推进机制，制定同城化发展规划，以光谷科技创新大走廊、航空港经济综合实验区、武汉新港建设为抓手，推动形成城市功能互补、要素优化配置、产业分工协作、交通便捷顺畅、公共服务均衡、环境和谐宜居的现代化大武汉都市圈，加快武汉城市圈同城化发展。”

今年2月25日，湖北省人大常委会召开区域协同立法工作研讨会议，要求市州人大常委会积极将党委政治决策与人大立法决策相衔接，探索开展区域协同立法工作。省委书记应勇同志在4月2日全省区域发展布局暨县域经济工作推进会上强调，“一主”是区域发展布局的“龙头”，是全省发展雁阵的“头雁”，要突出一主引领，坚定不移把武汉做大做强，打造全省高质量发展主引擎。依法保障和推动省委重大战略落实落地，开展区域协同立法意义重大、责任重大、任务重大。省委常委、武汉市委书记王忠林同志要求，全市上下要切实增强责任感紧迫感，坚决扛起推动中部地区高质量发展的“支点责任”、全省协同发展的“头雁责任”、武汉城市圈同城化发展的“牵头责任”，为全省全域协同发展作贡献。

4月7日，武汉市人大常委会组织召开武汉城市圈区域协同立法第一次联席会议，讨论通过了武汉城市圈区域协同立法框架协议，确立了一系列工作机制，提出了关联度高且需多方协同的立法建议，为加快推动武汉城市圈区域协同立法破题开篇，凝聚了共识。

把握协同立法原则发挥地方立法作用

习近平总书记明确指出：“在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”区域协调发展涉及跨区域的重大改革，而重大改革都要于法有据。开展武汉城市圈区域协同立法，研究解决区域发展中的共性问题，建立相对统一、相互衔接的法规制度，可以发挥法治的最大效益，更好地引领和推动武汉城市圈同城化发展。

探索推进协同立法工作过程中，应坚持以下四个原则：

一是坚持党的领导。要把握好协同立法的政治方向。坚持党的领导是做好协同立法工作的根本保证。开展协同立法，必须在同级党委的领导下。立法的总体思路、重点任务、难点问题必须向党委请示报告。只有把党的领导贯彻落实到立法协同的全过程和各方面，才能确保协同立法工作的正确政治方向，才能统筹整合地方性法规和党内法规、政府规章等各方面资源，形成强大的法治合力。

二是坚持法制统一。要把握好协同立法的权限边界。要立足于设区的市的地方立法权限范围，紧扣区域改革发展需求，突出地方立法特色，切实维护社会主义法制统一和尊严。对于协同发展中亟须解决的焦点、难点问题，超出了设区的市的地方立法权限范围的区域立法事项，应向省人大常委会提出立法建议，相关市人大常委会积极做好协同配合工作。

三是坚持求同存异。要把握好协同立法的核心关键。区域协同立法的核心要义，是通过地方治理权的协作，妥善分配发展红利、成本，合理协调利益冲突、竞争。要切实考虑城市圈内各城市经济社会发展的共同需要，坚持问题导向、目标导向、效果导向，找准协同立法的切入点、结合点、着力点，确保协同立法取得实质成果。在立法过程中，既要加强各地之间的顶层设计、制度安排、协调联动等趋同性，也应看到各地之间经济社会发展差异，照顾彼此关切，协调各地法制的差异，以统一的制度规则，破解、回应区域发展中的共性难题和需求，实现多方共赢、共同发展。

四是坚持先易后难。要把握好协同立法的推进节奏。城市圈内各城市都面临着各自的经济社会发展任务，在选择协同立法项目时，应先易后难，优先安排调整对象相对单一、利益关系相对简单、共性需求关联性高、群众呼声强烈的立法项目，确保协同立法接地气、真管用、可操作。

建立协同立法机制提升协同立法质效

第一，建立联席会议机制。一是工作层面联席会议。由九市人大常委会法制工作机构轮流召集，不限形式和次数，主要讨论立法协同的日常工作，并就协同立法项目和重要制度安排形成初步共识。二是协调层面联席会议。由九市人大常委会分管副主任在每年的区域协同立法联席会议召开前召集，重点商讨协作思路、内容和举措，协调解决工作中的困难和问题。三是决策层面联席会议。由九市人大常委会主要领导召集，一般每年召开一次，由九市人大常委会轮流组织，研究协同立法的重点工作安排，确定协同立法成果。

第二，建立沟通协商机制。相关市人大常委会应加强相互之间立法工作联系和沟通，对引起兄弟城市关注的地方性法规，及时通报立法项目进展情况，主动征求意见，并反馈意见吸纳情况。相关市人大常委会应就当年联席会议讨论主题加强沟通协调，共同研究提出协同立法事项，部署落实协同立法目标和任务，解决具体问题。

第三，建立立法计划协同机制。相关市人大常委会在编制各自年度立法计划时，应当互相通报有关编制情况，互相征求意见，做到彼此呼应、相互协调。对共同关注的重点立法项目、关联度高需要协调推动的立法项目，要尽可能同步安排起草、审议、表决。

第四，建立学习交流机制。相关市人大常委会应围绕提高立法质量和效率，加强人大立法工作经验和立法成果的交流与共享。可以采取日常沟通、定期交流、专题协商、走访座谈、实地考察等形式加强信息互通，共享重要立法信息，共享立法联系点和工作平台，相互取长补短。建立立法干部学习培训交流机制，相互提供立法干部学习培训年度计划安排，采取多种形式开展学习培训活动。依托相关立法智库，选择一批基础性、综合性的地方立法课题，深入开展理论研究协作，实现理论研究成果共享。

第五，建立法规文件清理常态化机制。相关市人大常委会紧扣城市圈一体化和高质量发展要求，经常性开展法规文件专项清理，对与区域协同发展形势和要求不相适应的地方性法规、政府规章和其他规范性文件，及时进行立、改、废。在清理过程中，相关市人大常委会应及时将工作信息与其他市人大常委会进行交流共享、征求意见，尽量统一进度，核心内容尽量保持一致。

聚焦重点领域促进有效衔接

区域协同立法应积极对接武汉城市圈同城化发展要求，坚持“9个城市就是1个城市”的理念，按照应勇书记关于规划同编、交通同网、科技同兴、产业同链、民生同保的区域协同发展总体要求，聚焦同城化发展中的重点、难点和焦点问题，在以下五个领域探索开展区域协同立法。

一是按照规划同编的要求，推进规划领域协同立法。协同发展，规划先行。推进武汉城市圈同城化发展，首要任务是建立区域发展规划同编的综合性工作机制，统筹推动城市圈内各城市在发展规划、国土空间规划和重大专项规划、区域规划的统一融合。相关市人大常委会可以就武汉城市圈专项规划开展立法调研，借鉴京津冀和成渝等地的经验做法，通过立法的形式构建以城市圈发展规划为统领，国土空间规划为基础，各领域专项规划、重点区域规划为支撑，定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的规划体系，强化规划的刚性约束。

此外，相关市人大常委会还可以围绕临空临港经济、光谷科创大走廊、车谷产业等专项规划进行区域协同立法探索。

二是按照交通同网的要求，推进交通一体化建设领域协同立法。省委明确要求武汉城市圈紧扣同城化这一关键，以交通互联互通为基础，打造武汉城市圈升级版。目前，城市圈内各城市在道路建设和管理、车辆管理、交通设施技术标准等方面存在标准并不完全统一等问题。为了促进要素流动不受城市距离和行政区域的限制，打破壁垒、拆除藩篱，相关市人大常委会可以对本地区交通建设和管理等方面的政策进行系统梳理，通过立法的形式将规则予以统一，为加快建设武汉城市圈大通道、形成一小时通勤圈提供法治保障，更好服务全省实体经济发展。

比如，随着轨道交通向武汉周边延伸，相关市人大常委会可以启动轨道交通建设和管理立法，在一些制度规范上与刚修订的《武汉市轨道交通管理条例》进行衔接。今年，武汉市人大常委会还将制定《武汉市城市道路路政管理条例》、修订《武汉市城市公共客运交通管理条例》列为常委会立法调研项目，相关专门委员会将在立法调研方式上进行一些探索创新，充分学习城市圈内兄弟城市好的经验做法，为下一步立法奠定基础。

三是按照科技同兴的要求，推进科技创新领域协同立法。省委、省政府明确提出，大力推进以东湖科学城为核心的光谷科技创新大走廊建设，将其作为湖北省协同创新引领区。

为推进科技强省战略落实落地，武汉、鄂州、黄石、黄冈、咸宁可以在推进科创大走廊建设方面加强协作，武汉、仙桃、天门和潜江可以在推进车谷产业创新大走廊建设方面加强互动。相关市人大常委会可以就产学研合作、产业协助、人才发展、科技成果转化、土地空间保障、数据开放共享以及营商环境优化等方面探索开展联合立法调研，加强协调对接和信息交流，实现政策共享互动、促进资源优势互补。条件成熟时，可选择相关立法项目开展协同立法，助力打造区域创新共同体。

四是按照产业同链的要求，推进产业领域协同立法。产业协同发展，是推动武汉城市圈一体化发展的重要保障。城市圈内各城市的资源和产业基础相接，拥有互相融合、协同发展的基础。相关市人大常委会可以围绕跨区域产业转移、重大基础设施建设、园区合作的成本分担和利益共享机制等重点、难点问题，联合开展立法调研论证，破解制约产业协同发展的行政壁垒和制度障碍，为促进武汉城市圈产业融合发展、创新发展、一体发展提供保障。

如，相关市人大常委会可以围绕生物医药、航空航天、高端装备、新材料、节能环保等产业开展协同立法调研，推动城市圈内的优势传统产业向高端化、智能化、绿色化、品牌化发展，加快产业链融合发展。又如，为推动文化旅游产业协同发展，可以就“长江国家文化公园”进行协同立法，对涉及的楚文化、盘龙城、工业文明、知音文化、青铜制造、长江沿岸文明脉动等文化资源进行挖掘利用。

五是按照民生同保的要求，推进公共事业领域协同立法。教育、医疗、卫生、社会保障和就业等公共服务能否实现一体化，是城市圈老百姓最关心的问题。相关市人大常委会可以从这些最直接、最现实的利益问题入手，探索开展协同立法，多谋民生之利、多解民生之忧。

比如，针对这次疫情防控暴露出来的短板，可以加大对公共卫生领域立法的统筹协调和指导，在制度规范上尽可能保持一致性、协同性和融合性。又如，在城市圈人才发展、户籍管理、社保医保等领域，可以就政务服务事项“一网通办”、证明事项清单式管理等，同步开展立法调研、立法论证，引领公共服务提质扩面，为促进人才自由流动、营造良好营商环境提供法治保障。

此外，还可以对省内跨地区的梁子湖、府河等河流湖泊保护和治理，长江流域禁捕以及机动车尾气、秸秆焚烧等开展协同立法调研，让城市圈内的人民群众共享生态红利。

协同立法只是初步解决了区域协同发展“有法可依”的问题，区域城市之间的协同还可进一步向其他领域延伸拓展。相关城市可以在法规实施监督、法规清理评估、规范性文件备案审查、行政执法、司法保障、普法宣传等领域进行协同，探索建立区域行政执法联动、违法行为处置协调、司法案件移送协作、执法设施和执法能力联合保障等机制，加强城市之间法治建设的协同、协商和协作，以法治力量助推武汉城市圈同城化发展，辐射引领带动全省高质量发展和长江中游城市群建设共同推动区域一体化高质量发展。