高标准农田建设潜力评价*
——以广东省罗定市为例

张 鹏，隆少秋，2，3，胡月明，2，3，4

（1.华南农业大学资源环境学院，广东 广州 510642；2.自然资源部建设用地再开发重点实验室，广东 广州 510642；3.广东省土地信息工程技术研究中心，广东 广州 510642；4.广东省土地利用与整治重点实验室，广东 广州 510642）

0 前言

2012年，农业部和国土资源部（自然资源部的前身）都曾分别对高标准农田做过定义，然而因两部门的定义存在差异，导致高标准农田建设项目无法落地。后两部门联合发布了《高标准农田建设通则》，统一了对高标准农田的定义。2017年，《高标准农田建设评价规范》的颁布又对定义进行了完善，高标准农田是土地平整、集中连片、设施完善、农电配套、土壤肥沃、生态良好、抗灾能力强，与现代农业生产和经营方式相适应的旱涝保收、高产稳产，划定为基本农田实行永久保护的耕地[1-2]。

改革开放后，我国的新型城镇化和现代工业化迅速推进，城市规模的不断发展扩张占据了大量农村的耕地，严重威胁到国民的粮食安全[3]。1990年到2010年期间，中国城镇规划建设用地面积累计增加了5.52万km2，其中2000—2005年和2010—2015年期间75%和67.5%的新增加的城镇规划建设用地面积均主要来源于农村耕地[4-6]。

我国是一个拥有14亿人口的大国，保证粮食安全至关重要，耕地资源作为生产粮食的重要载体，必须及时得到强有力的保护。2020年底，中央经济工作会议中明确提出要牢固守住18亿亩的耕地红线，大力支持推进一批高标准农田的建设。在“十三五”期间，广东省积极深入推进高标准农田项目建设，截止到2020年6月底，广东省已累计建成高标准农田2 500万亩[7-8]。虽然目前我国的高标准农田建设已经取得了很好的成绩，但是在高标准农田建设的推进过程中，仍然出现了不少问题，一些地方只追求项目数量上的达标而忽视了对项目质量的严格把关，在部分项目开始建设前并没有对其进行全面而科学的调查评价，只是一味地生搬硬套，这样就直接导致了部分项目实施方案与当地耕地自然禀赋条件不相符、部分建好后的高标准农田被建设占用等不良现象的频频发生，严重降低了建设资金的使用效率。因此，在高标农田项目施工前对项目区进行科学的评价具有很重要的意义和作用，课题小组将综合罗定市耕地资源现状与相关规划、标准选取指标，来建立高标农田建设潜力评价指标体系，为高标农田项目建设提出建议。

1 研究区概况

罗定市位于广东省西部，地处东经111°03′～111°52′，北纬22°25′～22°57′，根据最新的第三次全国国土调查数据统计分析，罗定市总面积为2 334.71 km2，其中耕地面积405.73 km2，占市域总面积的17.38%。耕地中水田占比最大，为70.27%，旱地和水浇地的占比分别26.14%和3.58%。耕地主要分布在中心城区外，其中素龙街道、罗平镇和黎少镇耕地面积较大，分别为41.51 km2、34.89 km2和30.14 km2，占耕地总面积的10.23%、8.60%和7.43%。

2 研究方法与数据来源

2.1 研究方法

2.1.1 评价指标体系构建

以镇（街）为评价单元，高标准农田建设潜力主要受规模、连片性和耕地质量影响较大，根据《高标准农田建设标准》要求，按照“先易后难，分类实施”和“缺什么，补什么”的原则实施高标准农田建设。最终选取基本农田规模、基本农田质量、基本农田连片性等三个评价指标。

2.1.2 指标权重的确定

本研究评价指标权重的确定采用德尔菲法，在综合“十三五”高标建设经验和征求相关专家意见的基础上，确定评价指标权重，如表1所示。

2.1.3 评价指标的计算

1）高标准农田建设潜力规模指标计算。各镇（街）待整治基本农田规模与建设潜力成正相关关系。经测算，罗定市各镇（街）待整治基本农田规模在0～3 160公顷之间，采用ArcGIS软件中自然间断法分段赋分，以290公顷、480公顷、970公顷、1 950公顷和2 980公顷为分界点，分别赋以30分、50分、70分、80分、90分和100分，如表2所示。

2）高标准农田建设潜力质量指标计算。各镇（街）基本农田国家利用等别数值与建设潜力呈反相关的关系。罗定市各镇（街）基本农田国家利用等别（平均值）在3等～8等之间，采用ArcGIS软件中自然间断法分段赋分，从3等到8等依次赋以100分、90分、80分、70分、60分和50分，如表3所示。

3）高标准农田建设潜力连片性指标计算。各镇（街）基本农田连片系数与建设潜力呈正相关的关系。经测算，罗定市各镇（街）高标准农田建设潜力连片系数在0.31～0.93之间，采用ArcGIS软件中自然间断法分段赋分，以0.7、0.8和0.9为界点，划分为4段，分别赋以50分、70分、90分和100分，如表4所示。

2.2 数据来源

罗定市土地利用总体规划调整完善方案（2010—2020）、2018年度现状地类调查变更、耕地质量等别年度更新数据库，已实施农用土地整理项目范围、罗定市生态保护红线等情况均由罗定市自然资源局提供。

3 结果与分析

采用赋分法分别量化各镇（街）基本农田规模、利用等别和农田连片性系数，根据因素权重测算各镇（街）基本农田高标准农田建设潜力总分值。经测算，罗定各镇（街）高标准农田建设潜力总分值在22.5～93.5分之间，采用ArcGIS软件中自然间断法分段赋分，以82分、72分、62分为分界点，将罗定市各镇（街）高标准农田建设潜力分为一级、二级、三级、四级4个级别，如表5所示。

表5 罗定市高标准农田建设潜力评价分级标准表

从潜力分析结果可以看出，二级潜力面积最大，其面积为1 700.96公顷，占总面积的31.68%；其次为三级潜力，面积为1 659.56公顷，占总面积的30.91%；第三为四级潜力，面积为1 231.96公顷，占总面积的22.94%；一级潜力面积最小，为776.97公顷，占总面积的14.47%。如表6所示。

表6 罗定市各潜力级别面积分布统计表 单位：公顷

从分布区域上看，罗定市各镇街高标准农田建设潜力具体情况如下，具体如图1所示。

1）一级潜力区涉及3个镇（街），主要集中分布在素龙街道、太平镇、围底镇。

2）二级潜力区涉及8个镇（街），主要分布在素龙街道、罗镜镇、太平镇、罗平镇、苹塘镇、围底镇、黎少镇、生江镇。

3）三级潜力区涉及10个镇（街），主要分布在分界镇、黎少镇、连州镇、罗镜镇、罗平镇、苹塘镇、生江镇、素龙街道、太平镇、围底镇。

4）四级潜力区涉及10个镇（街），主要分布在分界镇、黎少镇、连州镇、罗镜镇、罗平镇、苹塘镇、生江镇、素龙街道、太平镇、围底镇。

4 结论与讨论

本文在分析罗定市耕地资源现状的基础上，结合相关土地整治规划与高标农田建设标准，选取了基本农田规模、质量、连片性三项指标构建罗定市高标准农田建设潜力评价指标体系，并充分运用ArcGIS软件空间叠加分析工具和德尔菲法，对研究区内高标准农田建设潜力进行了综合分析测算，结果显示应优先在一二级潜力区进行高标准农田建设，其主要分布在素龙街道、罗镜镇、太平镇、罗平镇、苹塘镇、围底镇、黎少镇、生江镇，占潜力总面积的46.15%。

虽然本文从耕地的基本农田规模、质量、连片性三方面进行了较为全面的考虑，但是近年来，我国的农业面源污染问题越来越突出，已严重影响到耕地的质量与粮食的安全。本文在构建高标准农田建设潜力评价指标体系时，选用的基本农田质量指标是用国家利用等别来量化的，而并未将农业面源污染对耕地的影响考虑进来，这样将会与高标农田无污染的标准有所冲突。在今后的高标农田建设评价中，将农业面源污染因素考虑进来将会更加有效地指导高标农田建设。