PPP 模式风险分担管理研究综述

高 珊，韩 凤，周 莹（沈阳建筑大学 管理学院， 辽宁 沈阳 110168）

0 引 言

PPP（Public-Private-Partnership）模式起源于 20世纪 80 年代的英国，直译为公共部门与私人部门之间的合作伙伴关系，简译为公私合营[1]。我国国内 PPP 模式起步较晚，政策不同、国情不同、经济体制不同都成为了 PPP模式在国内发展的挑战。2014 年党的十八大召开，国家发改委法规司开始着手推进基础设施特许经营的立法工作[2]。

政策的出台推动了我国 PPP 模式的发展，但公共部门与私人部门所追求的目标不同，使得为实施 PPP 项目而设立的项目公司（SPV 公司）在结构上颇具复杂性，在整个项目过程中会产生各种风险，而风险如何正确公平地分担成为了公私部门争论的话题。本文采取文献研究法，通过CNKI 检索，以“PPP”为主题，搜索“风险分担”，文献来源均为核心期刊，检索出 2007—2020 年共 228 条核心期刊文献。文献发表年度分布，如图 1 所示。

图 1 文献发表年度分布图

2017 年，学术界关于 PPP 风险分担研究发表的文献达到顶峰，随后呈不稳定趋势。笔者从中查阅近 5 年的 41篇颇具代表性的文献，发现目前国内从宏观上对 PPP 项目的风险分担机制已趋于成熟，其结构分为风险识别、风险分担原则和风险分担方法；但从微观上看，国内结合具体PPP 项目的风险分担管理研究尚存在短板。

1 PPP 模式风险识别

风险识别是风险管理的第一步，PPP 模式的风险识别是风险研究的基础，而有效地识别出风险是 PPP 模式风险分担研究的前提和保证。因此，大量学者针对 PPP 模式的风险识别做了大量的研究，通过对比分析，筛选删除了重复的识别内容，并对其结果作简要总结（见表 1）。

表 1 PPP 模式风险识别总结

目前，业界较为认可的是 PPP 模式的九大类风险，即技术风险、建设风险、运营风险、收益风险、财务风险、不可抗力风险、政治风险、环境风险和项目违约风险。从宏观角度对 PPP 模式的风险识别已经形成了成熟的体系，但这还远远不够。从微观角度看，不同类型的 PPP 项目面对的风险各有不同：PPP 项目子类中，若是建设-移交（Build-Transfer，BT）型项目，则私人部门无需承担项目运营风险、不可抗力风险等；若是移交-经营-移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT）型项目，则私人部门无需承担建设风险、环境风险等。笔者认为，针对不同类型的 PPP 项目的风险识别仍存在不足，在学术研究中仍有较大空间。

2 风险分担原则

PPP 模式风险分担原则是风险分担方法的前提，在原则的框架内进行合理分配，使得风险分担的效果最优化。通过查阅并整理近 5 年的 41 篇核心期刊，总结出四大原则，即公平原则、有效控制原则、风险收益对等原则和风险上限原则。

2.1 公平原则

邓小鹏[8]等指出合同公正是当代合同法的主旨，PPP模式的应用与其他模式的不同之处在于：参与者结构复杂，严重影响了风险的归责问题，而公平原则是所有原则的基础。周正祥等指出在 PPP 项目中政府习惯于将应承担的责任推卸掉，导致私人投资者的总体风险增加，并最终导致成本的增加。

笔者认为，契约精神薄弱是影响公平原则的主要因素，而建立健全有关 PPP 模式的风险分担法律条令，以规范政府与私人部门的行为，是维护公平原则的重要手段。

2.2 有效控制原则

曾莉等[9]在不完全契约视角下结合环卫工程案例阐明，按照风险的性质将风险交由最有控制力的一方来承担，可达到最优的专业性投资水平。李妍[10]在不完全信息动态博弈视角下，提出风险应分配给控制能力较强的一方，以使风险分配方案能被双方认可，从而达到互利共赢的效果。

在应用 PPP 模式的过程中，风险不会消失。有效控制原则，将风险分配给更有控制能力的一方，以实现风险分担最优化，最大程度地减少风险所带来的损失。笔者认为，公私双方通过评估自身风险承担的能力，有效地对风险的类型进行分类，使得双方都有效地承担应当承担的风险。

2.3 风险收益对等原则

邓斌超[11]等指出，PPP 项目的目标是在实践中运用上述原则，形成 PPP 项目统一的风险分担流程框架，从而促进 PPP 项目的成功和管理绩效的改善。例如，在采用公平有效控制风险原则时，能更好地控制风险的一方若不能享有控制风险的对等收益，则可能不愿意承担此类风险，这时就需要结合风险收益对等原则。林洪波[12]等通过博弈分析法指出，PPP 项目的各参与方应当对风险进行博弈，在自己可承受的风险程度上获得对等的预期收益。

博弈理论在收益对等原则上起到重要的作用，承担风险的主体应当获得相应的由风险变化而产生的收益和权利。因此，构建合适的风险分担博弈模型，是成功应用PPP 模式的一条重要途径，在解决成本分摊和收益分配的问题上具有天然的优势，应当引起学者的注意。

2.4 风险上限原则

林丽[13]指出，政府部门与私人部门都有承担风险能力的上限，双方之间要合理分配。当私人部门对市场风险、合同风险等的承担能力达到上限时，政府应当采取合理的方式补贴私人部门。李丽红[14]等指出，当私人部门承担的风险达到某一临界点时，其对风险的控制能力将越来越薄弱，且很容易导致项目的失败。

笔者认为，公私双方应当在风险分担之间划分出一个最有分担区间，以免出现一方承担无限大风险的情况。公私双方还应当积极制定补贴方案，当发生一方承担过大风险时，可以适当进行补贴。

3 不同类型 PPP 项目的风险分担管理

通过阅读大量关于 PPP 项目风险分担管理的文献，笔者发现，结合具体 PPP 项目的风险分担研究综述较少，针对性不强是 PPP 风险管理类文献综述中的一块短板。通过CNKI 检索，以“PPP”为主题，分别搜索并含“轨道交通风险分担”“养老机构风险分担”“城市地下综合管廊风险分担”“污水处理风险分担”这 4 种具有代表性的 PPP 项目，文献来源均为核心期刊，数量较少。笔者针对不同类型的 PPP 项目，归纳出相应的风险分担机制。具体如下。

3.1 以城市轨道交通项目为例

城市轨道交通项目具有投资大、建设周期长、收益回报慢、运营管理难等特点，这势必会增加风险出现的概率。为此，大量学者针对如何制定有效的风险分担机制这一课题开展了研究工作。

王凯妮 等以青岛地铁 4 号线项目为例，应用可行性缺口补助模型，计算得出政府承担的风险集中在利率变化、通货膨胀等风险因素上，提出社会资本方应在运营期间主动承担风险，以减轻政府风险。陶思平[15]以北京轨道交通为研究对象，提出政府应适当补贴票价，以化解社会资本方收益风险不对等的矛盾。例如，在方案中设计一个调解社会资本投资回报平衡机制，以此在保证社会资本方获得对等收益的同时，防止其获得超额收益。

3.2 以养老机构项目为例

章萍[16]通过对养老服务 PPP 运作模式的研究，指出养老项目应当按照“有效控制原则”进行合理分配，如建设风险、运营风险应由社会资本方承担，法律政策风险等则由政府方承担，并给予社会资本方适当的补贴等。桂雄[17]通过对我国养老服务业的政策分析，认为在上述风险分担的基础上，采用建设-经营-移交（Build-Operate-Transfer，BOT）方式实施的养老服务项目的建设运营等风险，应由社会资本方承担；采用租赁方式实施的公建民营项目，其建设运营风险应由政府部门承担。

3.3 以城市地下综合管廊项目为例

李寿国[18]等从行为导向、行为幅度和行为归化 3 个方面对地下综合管廊 PPP 项目的风险分担机制进行了设计，并构建了改进的风险分担模型。有维宝[19]等将理想解法（TOPSIS）与效用理论（UT）相结合，充分运用两者优势，形成一套完整的风险分担模型，合理划分参与方承担风险的责任归属与共担风险间的最优分配比例，并将该模型应用到石家庄正定新区管廊 PPP 项目实际工程中，并证实了该模型的合理性。王建波等[20]等针对地下综合管廊项目风险分担的复杂性问题，提出一种基于灰色关联与 Dempster-Shafer（D-S）证据理论的风险分担方法，对我国综合管廊PPP 项目风险分担的研究具有一定的参考价值。

3.4 以污水处理项目为例

朱一中等[21]以污水处理 BOT 项目为例，指出风险分担应当根据政府和企业各自的优劣势合理确定风险；在风险分担的四大风险分担原则的基础上，特别提出政府应与SPV 公司（即为实施 PPP 项目而专门设立的公司）签订协议，以分担违约风险并引入定期审核机制；在规定年限内重新审定合约，以保证审核的公正性和有效性。谭雅妃[22]等从政府角度将布莱克-舒尔斯（Black-Scholes，B-S）模型应用到污水处理项目上，以估算出政府的担保水平，继而实现风险的分担管控。

4 结 语

PPP模式在我国起步较晚，2014 年后开始呈现暴发式增长，有关 PPP 模式风险研究的文献在 2017 年达到顶峰，随后稳定增加。国内学者对 PPP 模式风险的研究已经比较完善，近几年针对不同类型的 PPP 项目风险研究文献也陆续发表。通过总结 41 篇有关 PPP 风险分担的文献，笔者发现：研究学者在风险识别和风险分担原则上，提出的看法和理论大同小异，已经渐渐形成了成熟的理论依据，但在风险分担管理上，不同类型的 PPP 项目所面对的政治环境、法律条例、运营情况、投融资结构等不尽相同。因此，笔者认为，形成具有针对性的 PPP 模式风险分担机制是一个新的研究领域，而如何将不同类型的 PPP 项目风险分担机制进行分类综合，则有待进一步探索。