领导干部土地资源离任审计体系评价

周嵩山，廖明伟*，杨 桦，廖 明，顾华奇

（1.江西省基础地理信息中心，江西 南昌 330209；2.流域生态与地理环境监测国家测绘地理信息局重点实验室，江西 南昌 330209；3.江西省测绘地理信息工程技术研究中心，江西 南昌 330209；4.江西省审计厅，江西 南昌 330006）

我国土地资源丰富多样，但人均土地资源较少，城市扩张导致大量土地资源被建设占用，严重威胁了土地资源的可持续发展。生态文明体制建设背景下，领导干部自然资源资产离任审计已经由试点阶段进入了全面审计阶段，目前实际工作中还未形成一套完整的审计指标、审计标准及评价体系，这都制约着审计工作的有效开展。土地资源资产作为自然资源资产中最重要的组成部分，也是各级政府部门最为关注的自然资源资产之一。因此，如何客观、全面、科学、合理地构建领导干部土地资源资产离任审计评价指标体系来对领导干部进行评价是非常迫切和 必要的。

近年来，国内学者对领导干部自然资源离任审计进行了相关研究，并取得了一定的成果，如杨晓和等[1]以土地资源资产为研究对象，明确了审计的内涵和目标，界定了领导干部土地资源资产离任审计的六大要素；顾奋玲等[2]研究土地资源资产离任审计的重点内容，探索责任界定及评价标准，并以北京市某乡镇领导干部为案例进行审计实践，为开展自然资源资产离任审计提供了参考；钟文胜等[3]从制度协同、目标相容、相对评价、审计程序一体化等4个方面对地方领导干部自然资源资产离任审计评价指标体系构建进行了思考；陈静文等[4]从定性和定量2个方面，分10个指标构建自然资源资产离任审计评价指标体系；黄溶冰[5]基于PSR模型，从压力、状态、响应3个维度针对水、土地等自然资源设计了相关评价体系；唐洋等[6]提出从投入、过程、产出、成果和影响五方面来选取评价指标并确定各指标内容；张宏亮等[7]对地方领导人自然资源资产离任审计进行了探讨，对构建离任审计框架提出建议并进行了案例研究；申稳稳等[8]对领导干部矿产资源资产离任审计评价指标体系构建进行了研究。

目前大部分学者阐述了领导干部自然资源资产离任审计的基本理论，并提出了构建评价体系的方法与标准，为进一步研究奠定了基础，但对土地资源资产审计的研究成果较少且较为零散，尤其是在土地资源资产离任审计构建评价体系研究中指标选取粗略，缺少对指标的定量计算方法与分析。因此，本文在土地资源资产离任审计目标、内容及研究现状的基础上，运用层次分析法、专家调查法和测量比较法相结合的方法，利用地理国情监测成果及相关行业数据，服务领导干部土地资源资产离任审计评价指标体系的 构建。

1 土地资源资产审计指标体系构建

1.1 指标体系构建方法

依据研究内容及相关审计规范与要求，结合领导干部自然资源资产离任审计实际项目和征求专家意见的基础上，归纳出领导干部土地资源资产评价指标，并运用层次分析法、调查问卷法和测量比较法相结合的方式构建评价体系。

1）层次分析法，层次分析法作为决策分析方法[9]，在定性指标和定量指标中，分层次对指标进行分解，使得指标的判断更加清晰明确。

2）调查问卷法，调查问卷法是指将所选择的指标及构建的评价体系通过问卷等方式，发放至审计、国土、林业、环保、农业、水利、财政、测绘等政府部门的专家、学者及工作人员进行意见征询，通过意见和建议进行修改的过程。

3）测量比较法，是指采用特定的测量仪器或工具，对领导干部在任职期间的土地资源资产管理责任，通过实地测量并对指标进行分析与评价。

研究首先利用层次分析法构建评价体系及评价指标，再利用调查问卷法对相关各部门人员发放评价体系指标专家意见表，共发放调查问卷25份，回收22份，回收率88%，在此基础上对所确定的评价指标利用测量比较法，通过进行实地测量分析对评价指标更新 完善，然后再通过调查问卷法对确定的各个评价指标进行专家打分并确定权重。3种方法在评价指体系的构建中相辅相成，紧密联系，缺一不可。

1.2 评价体系指标构建

领导干部土地资源资产审计的重点内容是：①领导干部任职期内土地资源资产数据、质量的变动情况及变动原因；②其在土地资源方面的政策法规的贯彻、落实和执行情况；③土地开发利用行为是否符合规划、是否存在违法违纪等情况；④审查领导干部任期内土地资源专项资金的使用情况等[1]。

目前已开展的土地资源资产离任审计中，缺乏有针对性的评价体系，在评价指标选取中重“量”不重“质”的现象比较突出，部分考核未有效区别地域差异，动态检测体系薄弱，指标覆盖面窄。且以往考核大多针对主管部门，很少有对领导干部的考核，更没有针对领导干部离任进行评价。为此，在构建领导干部土地资源资产责任履行情况的评价指标体系时，主要基于以上审计内容与方法，遵循客观性、可操作性、突出重点、定性与定量相结合等原则构建评价体系[10]，该体系分为3个层次，即目标层、子目标层、指标层[11]。评价体系详见表1。

表1 土地资源资产评价指标体系及各指标权重表

1.3 评价体系数据来源

由于审计的复杂性、专业性、资料的分散性和难以获得性等因素，根据所收集到的资料选择关键性指标对A县领导干部土地资源进行了审计评价研究，本研究所采用的数据均来自相关部门，如土地利用变更数据库、永久基本农田划定数据库、土地利用总体规划（2006－2020年）、建设用地报批范围线、土地整治规划（2016－2020年）、土地开发、整理、复垦项目范围线来源于A县国土部门，耕地质量等别更新成果来源于A县农业部门，人口、财政等其他数据来源于A县统计局、A县财政局及其他相关文献。

1.4 地理国情监测概述

地理国情监测是对地形、水系、交通、地表覆盖等要素进行动态和定量化、空间化监测。地理国情监测成果主要包括地表覆盖、国情要素、解译样本、DEM、DOM等，成果来源于测绘地理信息部门。第一次全国地理国情普查内容分为12个一级类、58个二级类和135个三级类（见表2）。例如一级类林地的分为乔木林、灌木林、乔灌混合林、竹林、疏林、绿化林、人工幼林、稀疏灌丛等8个二级类，其中二级类的乔木林的又分为阔叶林、针叶林、针阔混交林等3个 三级类[12]。

表2 地理国情普查内容分类总表

地理国情监测具有“所见即所得”、空间位置精度高（含平面精度以及高程精度）、尊重地表覆盖现实等众多优点，其成果已经在多规合一、城市规划实施监管、环境保护与治理、自然资源负债表编制等多个领域中得到了应用，开展地理国情监测，可以系统全面、动态持续地掌握我国地表自然和人文地理要素状况。

1.5 地理国情监测应用

本研究数据处理主要是运用地理国情监测成果与各部门专题数据进行空间叠加分析，将分析后的结果对照地理国情监测成果中的DOM进行核对来确定问题图斑。各部门数据具体应用见表3、4。

表3 土地资源资产评价指标量化表

1.6 指标权重和指标值量化

1.6.1 指标权重

将构建的指标体系通过问卷调查的方式发放给审计方面的专家学者和工作人员、自然资源资产管理方面专家和工作人员及其他相关专家和领导干部及工作人员，

共发放25份表格，有效收回22份。通过以下权重计算方法得出各评价指标的权重。权重值在0～1之间，每个子目标层各指标权重相加等于1，相同子目标层下各个评价指标权重相加亦等于1。各指标权重值计算如下式：

式中，KAi是第Ai个子目标层的权重；PAi是第Ai个子目标得分后的均值；FAi是各个专家对第Ai个子目标打分值，n是打分的专家个数；KAAi是第AAi个评价指标的权重；PAAi是第AAi评价指标得分后的均值；FAAi是各个专家对第AAi个评价指标打分值，n是打分的专家个数；通过该公式得出各评价指标的权重值。 见表1。

1.6.2 指标值量化

为了使评价指标具有更好的对比性，更客观科学地对领导干部土地资源资产离任审计进行评价，结合所完成审计项目各个指标平均水平作为参考值，通过相关计算，最终为评价体系中的23个指标确定了一个标准值（其中基于地理国情监测成果量化的指标为13个，见表3），再通过各指标的实际值与标准值进行比较来量化各指标值，最终获得各指标的量化值见表3，各评价指标量化参数定义见表4。

表4 评价指标量化参数定义表

1.7 综合评价分值计算

在确定指标层中，各个指标的权重与各个指标值量化后，得出目标层的综合评价加权函数模型[13]。评价结果分值按下列公式计算：

式中，P为评价结果分值；KAAi为AAi评价指标的权重值，FAAi为AAi评价指标的得分值；KAi为Ai个子目标的权重值。

1.8 评价结果划分

根据上文的评价体系和评价方法，最终得分可以用来评价领导干部土地资源资产的管理情况。依据相关审计规定[14]，结合评价综合得分的情况，将结果分为“好”、“较好”、“一般”、“差”、“较差”五个等级，对应得分分别为[90,100]、[80,90）、[70,80）、[60,70）和[0,60），其评价结果分别表明领导干部在任职期间“很好”、“较好”、“基本能够”、“较差”、“没有”履行有关自然资源资产的管理责任。

2 研究应用

2.1 A县评价结果

A县位于B市南部，总面积1 600 km2，下辖11个乡镇，总人口24万，地势东西高中部低，由南向北倾斜，属亚热带季风气候区，土壤资源主要有红壤、黄壤、紫色土、潮土、水稻土等5种，耕地资源以水田为主，森林覆盖率达65%；水资源丰富，河流众多；矿产资源主要锂辉石、高岭土、硅藻土、钨、金、银、铜、钛铁、莹石等多种矿产。

运用上述评价体系通过计算，得出A县领导干部土地资源资产管理评价综合得分为88.69分，各子目标及各评价指标得分情况见图1和图2。按照上文评价体系最终结果的判断，A县领导干部土地资源资产管理评价等均为“较好”，即表明A县领导干部在任职期间较好的履行有关自然资源资产的管理责任。

图1 各子目标得分情况图

图2 各指标得分情况图

2.2 评价结果分析

通过研究发现A县在土地资源资产管理相关政策和决策部署贯彻执行方面和相关资金征管用方面及相关法律法规遵守方面均为满分，说明A县在组织实施土地资源开发利用中、建设项目中遵守土地资源环境生态法律法规情况，其他相关资料、台账等管理到位，及时建立了相关规章制度等，而在土地资源资产管理方面得分为66.88分，说明在土地资源资产管理方面存在一定的问题，主要是对于上级下达的任务如耕地保有量、永久基本农田保护任务等都未完成以及存在划定不实等问题，如耕地和永久基本农田划定成果中都存在一定数量的现状非耕地等情况。总言之，综合评价结果是对A县领导干部在任职期间较好的履行有关自然资源资产的管理工作的肯定，也为下任领导干部在土地资源资产管理责任方面提供了依据和相关工作经验，在生态文明体制建设下，能更好的履行自然资源资产管理责任。

3 结 语

本文基于土地资源资产离任审计目标、内容及研究现状的基础上，通过采用层次分析法、调查问卷法和测量比较法相结合的方式，构建基于地理国情监测成果的领导干部土地资源资产离任审计指标体系，并对A县领导干部土地资源资产管理进行客观评价，实践证明运用该评价体系可以科学合理地对领导干部土地资源资产进行离任审计评价；同时在审计中运用该体系中的评价指标可以辅助审计部门进一步快速、精准地发现领导干部在土地资源资产管理方面存在的问题。从而促进领导干部在土地资源资产管理上以资源承载力为基础、保护生态环境为前提，尊重自然、顺应自然，合理开发、节约集约利用自然资源。通过该指标体系使领导干部土地资源资产离任审计工作有章可循，更加规范、统一、科学、合理，并且能客观、准确、实事求是的评价领导干部任期内土地资源资产经济责任的履行情况，促进领导干部实现经济、社会、生态环境的协调和可持续发展。但在实际审计过程中，由于不同地域土地资源禀赋条件不同，政府重视的程度不同，评价指标或多或少受到外界因素的影响与制约，加上各评价指标的权重单纯由各领域相关专家主观打分确定，以及在构建评价体系过程中未能让更多的民众参与进来，因此构建的评价体系存在一定的局限性，这些不足之处都将在以后研究工作中不断完善和改进。