公共法律服务的治理功能、现实困境与完善

郭东旭

（北京大学 人口研究所，北京100871）

一、引言

改革开放以来，我国取得了世所罕见的经济建设成就和社会长期稳定发展成就，尤其是党的十八大以来，经济、社会持续高质量发展。但在经济、社会迅速发展的背后，社会矛盾日益突出、民间纠纷日益增多。因为公共法律服务在促进社会公平正义、维护社会稳定大局、保障人民安居乐业等方面发挥着独特作用，能够很好地满足人民群众的日益增长的法律服务需求，对国家治理体系和治理能力现代化的实现具有重要作用，日益受到党和国家的高度重视。

为认真贯彻落实党和国家关于完善社会治理模式，积极推进公共服务均等化发展和建设的工作部署，2014 年1 月，司法部从进一步完善覆盖城乡的公共法律服务网络、显著提升公共法律服务能力等六个方面对我国公共法律服务发展做了宏观部署。同年10 月，党的十八届四中全会提出“推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，加强民生领域法律服务。”由此拉开了我国全面建设公共法律服务体系的序幕。

党的十八届四中全会以来，我国公共法律服务体系建设取得了实质性进展。2019 年7 月，党和国家出台的《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》中要求，到2022 年，基本形成覆盖城乡、便捷高效、均等普惠的现代公共法律服务体系；到2035年，基本形成与法治国家、法治政府、法治社会基本建成目标相适应的公共法律服务体系。随着《意见》的出台，我国公共法律服务体系建设进入新的发展时期。这个新的发展时期，不仅仅是对过去已有的服务体系构建、三大平台体系建设的总结和巩固，更表明了党和国家把公共法律服务体系纳入国家整体发展战略和规划，将其提高到实现国家治理体系和治理能力现代化、解决新时代社会发展的主要矛盾的高度。

推进国家治理体系和治理能力现代化是党和国家治国理政理论和实践的重大突破和重要创新。党的十八届三中全会将全面深化改革的总目标总结为推进国家治理体系和治理能力现代化。党的十九届四中全会进一步认为国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。因此，在这种背景下探究公共法律服务独特的治理功能不仅有助于公共法律服务体系建设的进一步推进，也有助于实现国家治理体系和治理能力现代化。

二、公共法律服务概念的界定

目前，学界关于公共法律服务基本概念的研究已经形成了一些较有影响力的成果。总体来看，关于公共法律服务概念的建构存在“公共服务路径”和“法律服务路径”两条研究路径。主流观点认为应从“公共服务路径”入手界定公共法律服务的内涵，其中较具代表性的观点是司法部对于公共法律服务概念的界定。尽管这一观点具有代表性，但是其政策性较强，学理性较弱，下面本文将试为深化。

其一，公共法律服务的本质属性是公共性。向人民群众提供实现自身权利以及更好地自我发展的公共产品是现代政府的义务，公共法律服务是政府向公民提供的基本公共服务的一种。因此，保障公共法律服务充分有效供给的责任主体是政府，其目的是为了实现公共利益，保证广大人民群众的合法权益。而公共法律服务的公共性也同样意味着公共法律服务的均等化、常态化、保障性、人民性、公益性、公平性、正义性、服务性等特征。

其二，公共法律服务的工具属性是法律性。公共法律服务是受过专业法律教育，掌握现代法律知识的法律工作者运用法律技术手段，为人民群众提供诉讼、代理、司法鉴定等相关法律服务，帮助人民群众解决与纠纷相关的法律问题，以满足人民群众的法律需求。这是公共法律服务区别于其他类别基本公共服务的鲜明特点。

其三，公共法律服务的目标属性是治理性。公共法律服务可以以人民调解、司法调解、行政调解等方式化解社会矛盾纠纷，以法律援助的方式维护公民权益，以宣传教育的方式提高公民法律意识，并且为人民群众提供公证、仲裁等法律服务以减少社会矛盾的发生，达到“定分止争”的目的。我国全面推进依法治国战略更是强化了公共法律服务的治理属性。公共法律服务对实现国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

综上所述，笔者认为公共法律服务是政府基于自身在政治上和法律上对公民的责任和义务，而由政府统筹市场和社会提供的，旨在维护人民群众基本权利和合法权益，实现社会和谐稳定和公平正义，兼具公共性、法律性和治理性的一种公共服务。

三、公共法律服务治理功能的类型划分

根据公共法律服务的主体、形式、内容和作用的不同，其治理功能可以划分为矛盾纠纷化解功能、法治宣传教育功能、公民权利维护功能和法律服务供给功能四种类型。

（一）矛盾纠纷化解功能

1.矛盾纠纷化解功能的基本内涵

矛盾纠纷化解能力是国家治理能力的重要组成部分。社会矛盾纠纷可以通过调节、诉讼和仲裁等与法律相关的方式解决，根据调解主体的不同，我国的调解制度主要由人民调解、诉讼调解和行政调解三个部分组成。人民调解，是指在人民调解委员会和人民调解员的主持下，依照法律法规、地方性规章等正式和非正式的制度对民间纠纷的双方当事人说服劝解、定分止争的一种群众自治活动。从实践来看，人民调解是应用范围最广泛的社会矛盾纠纷解决方式。

2.矛盾纠纷化解功能的先进实践

山东省青岛市市南区通过构建人民调解、司法调解与行政调解相衔接的“三调联动”机制，打造社会矛盾纠纷多元化解的工作格局，组建9 个覆盖重点行业领域的人民调解组织；按照“小矛盾不出楼院、大矛盾不出社区、重大矛盾不出街道、疑难复杂案件移送区调解中心”的工作要求，建立区、街道、社区三级人民调解平台，对社会矛盾纠纷实行分层包干，就地化解；紧紧围绕人民群众对优质法律服务的需求，通过改善调解员队伍结构、实行定向性业务培训、坚持内涵式良性调解的方式，不断增强人民调解员队伍的专业能力和职业道德建设。

3.矛盾纠纷化解功能的理论意义

人民调解制度不仅很好地完善了社会治理的网络结构，也有效弥补了公力救济的空白地带。同时，人民调解通过对矛盾纠纷的预防、化解以及矛盾纠纷发生后对群众的宣传教育，能够有效防止矛盾扩大，并且最大限度地消除社会不和谐因素和隐患，为经济社会的持续健康发展提供源源不断的强大动力。

（二）法治宣传教育功能

1.法治宣传教育功能的基本内涵

全面依法治国是实现国家治理现代化的内在要求和必由之路，而人民群众的法治意识则是全面推进依法治国战略以及实现国家治理现代化的精神支撑和思想动力。事实上，关于普及法律知识，提高人民群众法治意识的政策法规在我国早已有之。在1985 年召开的第六届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于在公民中基本普及法律常识的决议》，《决议》中规定“从1986 年起，争取用五年左右时间，有计划、有步骤地在一切有接受教育能力的公民中，普遍进行一次普及法律常识的教育，并且逐步做到制度化、经常化。”

2.法治宣传教育功能的先进实践

北京市组建以普法讲师团、政策咨询团、村居法律顾问团、以案释法宣讲团、青春船长普法服务团、法治校长普法教育团、媒体普法传播团、法治文艺骨干普法演出团8 支专业性普法宣传服务团和58 支综合性普法宣传服务队为主体的普法联盟，共组织北京市66 支普法队伍、24928 名普法工作人员和74 个政务新媒体的普法力量开展法治宣传教育工作，致力于打造全社会共同参与，成果共享的普法新模式，成为推动落实普法责任制的重要举措，为全国开展“融合式”普法创造了新经验。

3.法治宣传教育功能的理论意义

广泛开展法治宣传教育活动能够帮助人民群众全面认识、正确理解国家法律赋予的权利及义务，准确把握、积极践行建设法治国家的要求及内容，有效增强人民群众的法治素养，促进人民群众形成身体力行的法治价值观。同时，法治宣传教育可以调动社会成员参与社会治理的主动性、积极性，建立社会协同的治理格局，推动实现国家治理现代化。

（三）公民权利维护功能

1.公民权利维护功能的基本内涵

党的十八届四中全会指出：“完善法律援助制度，扩大援助范围，健全司法救助体系，保证人民群众在遇到法律问题或者权利受到侵害时获得及时有效法律帮助。”法律援助是公共法律服务的重要内容，同时，公共法律服务主要以法律援助的方式发挥公民权利维护的功能。法律援助是国家保障特殊案件的当事人和经济困难的公民能够获得及时的、无偿的、必要的法律服务，以维护公法律正确实施、社会正义公平和公民合法权益的一项重要法律制度。

2.公民权利维护功能的先进实践

浙江省通过扩大法律援助受理案件范围、放宽法律援助资格审查标准、增加法律援助服务内容及加强刑事法律领域援助工作的方法扩大法律援助服务范围；通过构建一体化法律援助服务平台、优化法律援助便民服务措施及完善法律援助区域协作机制的方法优化法律援助服务方式；通过完善法律援助质量评价体系、推动法律援助标准化建设、提高法律援助监督管理水平、创新法律援助案件指派方式的方法提高法律援助服务质量。

3.公民权利维护功能的理论意义

由于公民之间的经济基础、受教育程度、法律意识和法律素养存在差异，使得部分公民由于经济贫困、身体残疾等原因无法有效维护自身权利。法律援助制度的存在能够有效保护社会中弱势群体的合法权益，维护公民的基本权利，实现社会公平与司法正义。

（四）法律服务供给功能

1.法律服务供给功能的基本内涵

公共法律服务体系中法律服务是以政府、市场和社会为主要供给主体，面向弱势群体、小微企业、农村集体经济组织等提供的法律咨询、村（居）法律顾问、辩护、仲裁、代理、司法鉴定以及公证等公益性、基础性法律服务，是私人法律服务的重要补充。

2.法律服务供给功能的先进实践

山东省以社会律师、基层法律服务工作者及乡镇司法所工作人员为主体，积极开展“一村（社区）一法律顾问”工作。乡村（社区）法律顾问的主要工作内容是：为群众提供法律援助和法律咨询，为乡村（社区）治理提供法律意见，协助起草、审核及修订村规民约，为乡村（社区）重大项目谈判、重大决策制定和签订重要经济合同提供法律意见，协助乡村（社区）处理换届选举中的法律问题，开展法治宣传教育和人民调解工作。

3.法律服务供给功能的理论意义

在现实生活中，不同的社会群体之间的经济状况、知识水平的不同导致他们获得法律服务的能力的差异。在这种情况下，政府统筹市场、社会供给的公益性、基础性法律服务能够满足人民群众的基本法律需求，维护社会公正，减少社会矛盾和纠纷的发生，有效增强人民群众的法治意识。

四、公共法律服务治理功能的现实困境

党的十八届四中全会以来，我国进入公共法律服务的全面建设时期，并且取得了显著成效。同时我国公共法律服务在有效发挥治理功能的过程还面临着主体协同建设不足、制度规范建设不足、均等普惠建设不足、保障支撑建设不足的现实困境。

（一）公共法律服务的主体协同建设不足

第一，政府职能定位不清。政府不但是公共法律服务的组织者、监管者，还是公共法律服务的供给者，不可避免的存在“自己监管自己”的现象，不仅会减损其作为监管者的权威，而且因为公共法律服务的供给主体单一，缺少竞争机制，公共法律服务的供给质量和效率都不高。第二，市场力量发挥不够。公共法律服务的供给主体与供给方式比较单一，市场在公共法律服务供给中发挥的作用十分有限，法治宣传教育、法律援助、代理、仲裁等内容未能普遍采取政府购买服务的方式。第三，社会力量参与不足。一直以来，我国公共法律服务类社会组织发展缓慢、艰难，几乎处于自生自灭的状态，发展态势良好的公共法律服务类社会组织基本需要依靠政府扶持，对公共法律服务的供给作用十分有限。

（二）公共法律服务的制度规范建设不足

第一，法律法规不健全。法律法规可以在公共法律服务发展和建设过程中起到规范和引领的重要作用，但是普遍认为，目前我国有关公共法律服务的立法工作还严重滞后。同时，不管是国家层面还是地方层面都未对公共法律服务的发展和建设从法律层面上予以规定。第二，规章制度不完善。地方政府缺少与经济社会发展相配套的公共法律服务发展、建设长远规划，同时，与公共法律服务有关的运行管理、人员配置、业务规范、考核评估、工作流程等工作制度尚不健全。第三，评价机制不健全。以群众满意度为导向的科学合理的公共法律服务评估指标体系还没有建立，理论界关于公共法律服务评估机制和评估指标体系方面的研究严重滞后，制约了公共法律服务的发展完善。

（三）公共法律服务的均等普惠建设不足

第一，区域之间存在差距。由于我国地域辽阔，不同地区之间经济社会发展不平衡，公共法律服务供给区域之间存在巨大差距。截至2018 年底，广东已有律师四点三万多名，北京则拥有近3 千家律师事务所，三万多名律师，山东、江苏、浙江等东部发达省份的律师数量均已超过2 万人，与中西部省份差距较大。第二，城乡之间存在差距。从全国范围内来看，受文化的、经济的、社会的等多方面的因素影响，法律资源主要集中在经济社会发达的城市地区，发展落后的县（区）和广大农村地区法律服务资源十分稀缺。第三，群体之间存在差距。公共法律服务的供给就是解决在市场条件下贫困人口、残疾人、妇女儿童、老年人及农民工等社会弱势群体可能无法及时地获得必需的法律服务的问题。在现实中，由于经济上、文化上等各方面的原因，他们在获取公共法律服务资源方面仍然存在困难。

（四）公共法律服务的保障支撑建设不足

第一，经费保障不足。目前，政府公共财政是我国公共法律服务的经费主要来源，尽管政府用于发展和建设公共法律服务的经费在逐年增加，但是单纯依靠政府的公共财政投入显然有所欠缺。第二，队伍保障不足。公共法律服务工作队伍存在数量少、规模小、专业水平和职业素养较低的问题。例如，基层司法行政工作人员需要承担安置帮教、社区矫正、纠纷调解、法治宣传教育等多项工作任务，同时又要肩负起“一村（社区）一法律顾问”政策实施与推进过程中的业务指导及监督考核工作。第三，技术保障不足。当下，新技术在公共法律服务领域运用的还远远不够，存在投入资金不足、设备老化和人员不足的问题，司法行政机关各部门之间还存在较强的信息壁垒。

五、公共法律服务治理功能的提升路径

基于上文分析，笔者提出加强主体协同建设、加强制度规范建设、加强供给均等建设、加强保障制度建设四条公共法律服务治理功能的提升路径。

（一）加强主体协同建设是有效发挥公共法律服务治理功能的基础

第一，发挥政府主导作用。政府应该对公共法律服务的业务内容、服务质量等重要方面进行科学合理的规划布局，研究制定相应的规章制度、服务标准等规范监督政府、企业和社会等各类主体在公共法律服务供给中的行为，并且发挥政府在公共法律服务中的财政投入作用。第二，强化市场供给作用。通过政府购买的方式将部分政府负责的公共法律服务供给职能任务交由市场承担，通过市场力量充分优化的法律服务资源配置，优化公共法律服务市场环境，尽快建立开放有序、信息对称的公共法律服务供给市场，不断提高公共法律服务的供给效率及质量。第三，增强社会参与作用。通过购买、委托、合同、代理等方式，将政府承担的部分公共法律服务供给职能，转移给公共法律服务类社会组织等社会力量来承担，积极培育壮大擅长办理维护社会弱势群体合法权益及化解社会矛盾纠纷的专业性、公益性公共法律服务机构和公益律师队伍。

（二）加强制度规范建设是有效发挥公共法律服务治理功能的前提

第一，制定公共法律服务法律法规。全国人民代表大会及其常委会应该尽快将公共法律服务立法工作纳入议事日程，尽快形成以公共法律服务法为主体，以人民调解法、法律援助法、司法鉴定法、法治宣传教育法、律师法、仲裁法、公证法等法律法规为基本内容的公共法律服务法律法规体系。第二，完善公共法律服务规章制度。地方政府应该在总结归纳本地区公共法律服务建设的成果和经验的基础上，分析存在的问题的制约因素，制定与本地区经济社会发展相配套的公共法律服务体系中长期建设规划和方案，完善公共法律服务相关制度，建立健全公共法律服务服务公开制、失信惩戒制、服务承诺制、限时办结制、首问负责制、岗位责任制等服务制度。第三，健全公共法律服务评价机制。尽快形成以社会和群众为主体，以公共法律服务需求调查为基础，以群众满意度为导向，以评价指标体系为依托的评估机制，研究制定一套以服务效果、业务规范和社会评价为主要维度，以人员配备比例、基础设施建设和业务开展情况等方面为重点的科学合理的公共法律服务指标评估体系。

（三）加强供给均等建设是有效发挥公共法律服务治理功能的关键

第一，推进公共法律服务供给区域均衡。充分发挥中央财政要对中西部经济社会发展落后地区的经费保障作用，鼓励和支持东部发达地区通过对口帮扶的方式，帮助中西部欠发达地区公共法律服务的发展和建设。第二，推进公共法律服务供给城乡均衡。不断推动法律服务人员和资金向乡村下沉、向基层下沉，健全村（居）法律顾问制度，不断提高村（居）法律顾问的经济补贴额度，积极探索互联网、人工智能、大数据等现代智能信息技术在公共法律服务领域的运用，积极推动公共法律服务供给模式创新。第三，推进公共法律服务供给群体均衡。将妇女儿童、残疾人、农民工、老年人及低收入群体等社会弱势群体纳入公共法律服务的重点保障对象，降低法律援助门槛，做到应援尽援，针对普遍性的法律服务需求，积极开展专项法律服务，不断拓展公共法律服务范围。

（四）加强保障制度建设是公共法律服务治理功能有效发挥的保证

第一，增强公共法律服务经费保障力度。确保将公共法律服务经费纳入同级政府公共财政预算，明确省、市、县三级财政拨付比例，充分发挥上级财政对经济欠发达地区公共法律服务工作的统筹作用，不断提高公共法律服务工作人员的补偿标准，并积极拓展公共法律服务资金筹集渠道。第二，增强公共法律服务队伍保障力度。要继续增加律师事务所以及律师的总体数量，稳步增加仲裁员、公证员、司法鉴定人员和法律援助人员的数量，大力发展专职化人民调解员队伍，提高公共法律服务工作人员的知识水平和职业道德素质，培育、壮大公共法律服务类社会公益组织，充分发挥共青团、工会及妇联等群团组织在公共法律服务中的重要作用。第三，增强公共法律服务技术保障力度。充分运用公共法律服务实体平台、网络平台和热线平台全面、完整、及时地收集群众对公共法律服务的需求，并依托大数据技术进行整合分析，准确评估不同区域和群体的法律服务需求，积极探索新兴技术在社会矛盾纠纷化解、普法宣传教育、公民权利维护及公益性基本法律服务供给等方面的运用。

六、结论与展望

长期以来，学界主要关注公共法律服务的公共服务价值，而较少关注到公共法律服务的治理性价值。基于前人的研究成果和司法部关于公共法律服务的定义，笔者认为公共法律服务是政府基于自身在政治上和法律上对公民的责任和义务，而由政府统筹市场和社会提供的，旨在维护人民群众基本权利和合法权益，实现社会和谐稳定和公平正义，兼具公共性、法律性和治理性的一种公共服务。公共法律服务的治理功能主要包括矛盾纠纷化解、法治宣传教育、公民权利维护、法律服务供给，其在发挥治理功能实践中面临主体协同建设不足、制度规范建设不足、均等普惠建设不足、保障支撑建设不足的困境。基于此，笔者提出加强主体协同建设、加强制度规范建设、加强供给均等建设、加强保障制度建设四条公共法律服务治理功能的提升路径。