全过程预算绩效评价结果应用影响因素分析

龚再华 四川中磊会计师事务所有限责任公司

促进全过程预算绩效管理的开展，就要在工作开展前实施绩效评估，然后根据评估的结果开展预算工作，从而可提高绩效目标管理水平；在绩效运行过程中，需要构建完善的预算执行监控机制，对问责政策或项目资金等停止预算拨款；预算完成后，需要实施事后绩效评估；评估预算完成后的经济效益，根据评分以及登记结果实施项目管理以及资金配置的工作。全过程预算绩效管理内容包括事前的绩效管理、事中的绩效管理和事后的绩效管理，在预算制定、执行以及决算等各个阶段发挥监督管理的工作，针对事前、事中、事后等阶段实施全过程预算绩效评估结果的管理手段[1]。

一、全过程预算绩效评估结果应用现状及存在的问题

(一)分析当前全过程预算绩效评估的实际应用水平

第一，事前的绩效评估及应用。开展事前的绩效评估主要是收集财政部门以及预算部门的有关资料，通过来年规划指标的方式分析项目立项的可行性、必要性以及目标设置以及预算编制的合理性，针对以上进行客观、公平的评估，输出事前绩效评估结果，为项目构建奠定良好的基础。事前绩效评估以及评估结果的应用，就是将评价环节前移，从源头上确定监督责任主体，规范其行为，促进资金的合理分配和应用，积极完善管理指标和应用流程，优化财政资源的分配机制，提高管理水平，保证公共服务质量，促进责任政府和效率政府的构建[2]。第二，事中绩效运行监控及监控结果的应用。资金管理和应用过程中，预算部门通过科学的量化指标实施项目资金执行预算绩效的评估，确定输出绩效运行监控结果[3]。1.要落实项目支出的责任，纠正绩效目标；2.对绩效结果的监察是开展事后绩效评估的重要依据。促进预算管理水平的完善，调节财政支出组成，促进公共资源的合理分配和应用。在《中央部门预算绩效运行监控管理暂行办法》中的内容，要求积极开展绩效运行监控，评估资金分配的情况，将监控的结果作为绩效评估的重要依据，促进资源合理分配，完善预算管理水平[4]。第三，事后绩效评估及评估结果的应用。事后绩效评估时预算部门和财政部门在资金应用完成后实施的经济性、效益性、公平性的自评。事后绩效评估结果的合理应用，是财政部门以及预算部门更好开展全过程预算绩效管理的基础，根据财政部门和预算部门实施绩效管理的实际情况，事后绩效评估的常用模式包括以下几点：为预算资金分配提供坚实依据；预算绩效问责；预算绩效评估结果公开。

(二)全过程预算绩效评估结果应用存在的问题

第一，未能构建完善的理念。在各层级政府的预算绩效评估结果应用采取的是节点式管理手段，但是关于管理意识和观念的构建还不够到位，主要表现在以下几点：1.评估项目开展的性质，实施事前绩效评估、事中绩效评估和事后绩效评估，并且保证评估结果的合理应用。2.根据同一项目开展全过程预算绩效评估结果的应用模式目前还处于初期发展阶段，需要积极的探索和分析[5]。

第二，事前绩效评估以及事中绩效运行检测的应用中出现了一系列问题，其评估和运行成果的应用能够促进预算绩效管理流程的细化，明确责任主体的阶段，确定未来发展方向，提高责任主体的责任观念，规范其行为，提高资金的合理分配和有效应用，从而提供更佳的公共产品和公共服务。不过，各级预算部门针对预算资金实施事前绩效评估、事中绩效运行监控的时候出现的问题包括以下几点：1.当前，我国的事前绩效评估及应用、事中绩效运行监测及结果应用还处于起步阶段。我国小部分城市开展上述对策，也制定了规范绩效评估及绩效检测过程及结果应用规范的管理对策[6]。但是大多数城市未能重视其应用和管理制度的构建，从而无法促进其推广和应用。2.事前绩效评估结果和事中绩效运行监控结果缺乏公开透明度。

第三，事后绩效评估结果应用程度较弱。要保证事后绩效评估结果达到预期的效果，就要为预算编制奠定坚实依据，实现行政人员的权责匹配，提高公众的满意度。不过，构建评估结果与问责和资金分配的联系非常困难：1.绩效评估结果与预算资金安排之间的联系微弱，缺乏对绩效评估结果应用的考量，从而无法避免预算缩减问题的出现。2.绩效问责落实难度较高。问责主体过于单一，问责效率较差，仅仅按绩效评估结果追责，会引起其他部门的不满。3.绩效评估结果公开程度不足，公开程度不一致，评估结构不公开或未能完全公开都无法满足要求[7]。

二、全过程预算绩效评估结果应用影响因素

全过程预算绩效评估结果的影响因素包括政府行政管理制度、政府预算管理制度、预算绩效管理法律法规、社会文化、传统观念等。而预算部门、资金应用部门、财政部门等专业技术和绩效评估数据收集等工作上是促进全程预算绩效评估结果合理应用的关键对策，根据当前其应用过程中发生的问题，针对制度环境、绩效环境和绩效评估结果促进全过程预算绩效评估结果应用。

关于全过程预算绩效评估结果应用的影响因素：

第一，制度保障因素的影响。从制度保障角度分析，制度机制保障水平较差，制度之间的协调能力较弱且预算管理机制自身存在问题都是主要影响因素。制度机制保障不足：未能构建全过程预算绩效评估结果应用机制。针对性的预绩效评估结果应用手段存在问题。各层级的绩效管理缺乏完善的法律法规进行规范，从而导致其权威性受到损害，因此操作水平也无法得到保障[8]。管理制度缺乏协调性，各项绩效管理制度在应用中极易产生矛盾，导致绩效评估结果的质量受到干扰，不利于绩效功能发挥到极致。预算绩效问责目标的实现也受到严重与影响。预算管理机制自身存在问题：资金分配不完善，收付实现制是会计核算的主要手段，导致资金流向与支出者对资金支出责任之间呈现不统一的情况的，导致资金支出无法履行。政策拨款时滞，政策的出台和绩效指标设置也出现了时滞问题。已经出现拆分、变更、合并的项目不能根据原有项目评估结果为依据实现资金的分配，项目评审入库质量也慢慢推进和发展。在实际应用中，绩效评估工作根据上一个年度的预算项目展开评估，本年度预算正在执行，绩效评估结果若合理应用，只能用于下年度的预算编审[9]。

第二，绩效环境影响。绩效环境的常见因素包括领导重视度不统一、主客体责任划分不明确、绩效评估意识不足。1.领导重视度不统一。领导的理论知识水平、文化背景等直接影响了其对预算绩效管理工作开展水平，也对领导投入工作的重视度造成影响。同时，由于工作需要以及其他因素等影响，影响地方的预算绩效管理工作开展质量，也无法保证结果的合理应用。2.主客体责任划分不明确。由于问责主体的不具备平等的关系，且问责主体具有双重身份，问责客体之间责任相互推诿，导致了客体责任在划分中出现问题。3.绩效评估意识薄弱。绩效文化氛围薄弱，对绩效评价工作的认知存在问题，收到了“重资金分配，轻资金效果”的预算管理思维的影响，各预算部门对绩效评估工作无法给予高度重视，被动应付绩效评估结果的应用和管理，未能认识到全过程预算绩效管理在推动未来财政管理中的作用和地位。绩效评估工作组织能力和参评主体之间的沟通需要进一步加强[10]。

第三，绩效评估结果因素的影响。从绩效评价结果角度分析，参评人员专业知识和评估经验欠缺，绩效评估数据很难收集，绩效目标量化难度较大且审核困难等都是导致绩效评估结果受到影响的因素。

三、结语

系统性分析预算绩效评估结果的应用手段就是积极完善预算绩效管理机制，促进全过程预算绩效管理链条的建立。从全过程预算绩效评估结果应用理论作为切入点，分析全过程预算绩效评估结果应用情况和影响因素，制定完善的绩效管理机制，促进全过程预算绩效管理制度的构建。