元治理理论视角下档案行政管理部门的角色定位探析*

晏秦 刘海兰

（1 上海市长宁区规划和自然资源局 上海 200050； 2 上海寻梦信息技术有限公司 上海 200050）

当下，档案事业正在经历着从“国家模式”向“社会模式”的转变，档案治理成为档案事业变革的现实需求，社会力量逐渐成为档案事务管理的重要主体。在此背景下，确定档案行政管理部门如何“自处”，担当何种角色，承担何种职能，成为提升档案治理能力的关键之处。元治理理论主张政府在公共治理中处于“同辈中的长者”的特殊权力和主导地位，十分契合当下档案事业的发展现状，为档案行政管理部门在当前背景下的角色定位提供了有益参考。本文基于元治理理论，对档案行政管理部门的角色定位进行探析，提出档案行政管理部门元治理能力提升的相应策略，以期促进档案事业发展的治道变革。

1 元治理理论的内涵

元治理又称“后设治理”和“治理的治理”，最早由英国学者鲍勃·杰索普（Bob Jessop）在1997年提出，其意为“协调不同形式的治理，并确保它们之间最小限度的结合”。后来，他把“元治理”表述为:“治理条件的组织准备”，关涉的是“科层治理、网络治理、市场治理三种治理方式的组合，以期达到其参与者认为是最好的结果。在治理主体方面，元治理不可混同于建立一个至高无上的、一切治理安排都要服从的政府，相反，政府承担的是设计制度和提出远景设想的任务。它们不仅促进各个领域的自组织，而且还能使各式各样自组织安排的不同目标、空间和时间尺度、行动以及后果等相对协调。[1]路易斯·慕利门（Louis Meuleman）认为“元治理”是“一种产生某种程度的协同治理的手段，通过设计和管理科层治理、网络治理、市场治理三种治理模式的完美组合，以期实现对公共部门机构的绩效负有责任的元治理者看来是最好可能的后果”。[2]索伦森（Sorensen）认为“元治理是间接形式的自上而下的治理，并提出四种元治理的方式：自我建构的方式，即塑造政治、经济和制度等自我治理的环境；故事叙述的方式，即利用社会建构的方法，致力于集体认同的构建和共同利益共享的愿景；建立和促进自治机构和网络的方式，例如通过激励机制、财务和行政行为等途径；参与的方式，元治理者仅是诸多集体协商解决共同问题的角色之一。”[3]元治理理论在治理理论基础上强调国家(政府)在治理中的重要作用，“虽然治理机制可能获得了特定的技术、经济、政治和意识形态职能，但国家(政府)还是要保留自己对治理机制开启、关闭、调整和另行建制的权力。”[4]治理与元治理的本质区别在于，“前者强调政治组织脱离政府和国家的过程，而后者则明确注重保证政府在治理制度中的影响力、指挥力和控制力的实践和过程。在元治理中，政府的作用主要表现为远景规划、规则制定、目标确立和行动协调，从而促进自组织和治理主体的发展，既达到元治，又不破坏自治。”[5]

从以上研究可以看出，元治理是对治理理论的修正和完善，其核心要义就是在社会力量参与的背景下，强调政府仍占据主导地位，是不可缺席的角色，只是角色必须进行些许调整而已。当前，在档案事业发展过程中，社会力量逐渐参与到档案事务发展中来，但是社会主体仍未发育成熟，档案行政管理部门仍然占据绝对主导地位。在此背景下，元治理理论对于指导档案行政管理部门角色定位的确定具有很强的适用性。

2 元治理理论指导下档案行政管理部门的角色定位

在社会多元主体参与的背景下，档案行政管理部门应做好“确权”“分权”“放权”和“让权”，定位好自身的角色，本着“有所为、有所不为”的原则，只承担那些必须由自己负责的档案事务，其他档案事务则让位于社会主体的参与。在元治理理论指导下，档案行政管理部门应承担元治理角色，担当“同辈中的长者”，发挥主导作用。新公共服务理论家登哈特夫妇从三个方面对元治理角色进行了归纳:第一，需为治理综合系统确立法律规则和政治规则；第二，帮助解决网络内部或网络之间的资源分配和依赖问题；第三，应对网络进行监控以确保民主和社会公平原则的维护。[6]具体来说，档案行政管理部门的元治理角色主要表现为主导者而非垄断者、掌舵者而非划桨者、引导者而非管理者、监督者而非旁观者。

2.1 主导者而非垄断者

元治理理论主张摈弃政府“安排一切”的地位，回归“同辈中的长者”角色。在元治理理论视角下，档案行政管理部门与社会主体的关系应是“同辈中的长者”，应由传统的“垄断者”角色转变为“主导者”角色。这一方面意味着档案行政管理部门与社会主体之间应该是平等的。新公共服务的代表人物登哈特曾经指出，“当你拥有这条船的时候，不要忘记了这条船的主人是谁。”人民是历史的创造者，是历史发展和社会进步的主体力量。《中华人民共和国宪法》（2018年修正）第二条明确规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定,通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”档案行政管理部门应充分认识到主导不是垄断和统治，要平等对待社会主体，协同参与档案事务。另一方面意味着档案行政管理部门要承担着更多的责任而不是掌握着更大的权力。档案行政管理部门下放部分权力的同时有责任通过提供政策和制度保障和辅助社会力量参与档案事务。尤其是要发挥好“最后一着”的作用，推动档案事业的发展。社会组织、公民等社会主体参与档案事务过程中，也会出现利益冲突，尤其是在档案事务重要决策过程中，档案行政管理部门要充分发挥好“最后一着”的作用，善于平衡各方利益，避免各主体因为自身利益而损害彼此间的“信任”。此外，当社会参与网络失败的时候，档案行政管理部门有责任及时切回传统的层级治理模式来解决突发状况，以此推动档案事业发展。

2.2 掌舵者而非划桨者

元治理理论主张政府应担当关键角色和发挥重要作用，重新厘定自身的职能，转变传统的管理方式，“掌舵而不是划桨”。在元治理理论视角下，档案行政管理部门应由传统的“划桨者”向“掌舵者”转变。这要求档案行政管理部门不必事必躬亲大包大揽，而是处理好自身的核心业务，明确自身之于多元主体参与的“权力清单”，履行好自己所承担的责任，真正“还权、赋能、归位”于社会主体。档案行政管理部门可以将部分微观管理职能让渡给档案中介组织。当前，随着档案机构改革的开展，政事分开得以实现，为档案学会等档案中介组织的发展提供了良好契机。如广东省档案学会已经实现了政社分开，改革成为自负盈亏的社会组织。档案行政管理部门可以将“档案专业培训、继续教育、档案科学知识普及、档案学术研究和决策咨询等部分职能交由档案学会承担，从而集中力量做好档案工作规划、政策制度标准制定、业务监督指导等宏观管理方面的工作。”[7]档案行政管理部门应增强统筹规划、决定档案事业发展方向、制定公共政策等总揽全局的能力。值得注意的是，作为掌舵者，档案行政管理部门应加强档案事务决策系统的开放，促进社会主体参与档案事务决策。“档案事务决策系统主要负责对全局性和重大的事务作出决策，能否开放以及开放的程度关系着社会力量在运行系统中的话语权和积极性，因此，只要不影响国家利益，应确保较大程度的开放。”[8]档案部门可以通过召开听证会、专家咨询会等方式，畅通社会参与档案事务决策的渠道。如在2016年，国家档案局就是否取消“对出卖、转让集体所有、个人所有以及其他不属于国家所有的对国家和社会具有保存价值的或者应当保密的档案的审批”和“对赠送、交换、出卖国家所有档案的复制件的审批”两项行政许可事项进行听证，向全社会邀请了15位代表参加听证会[9]。

2.3 引导者而非管理者

元治理理论是“一种产生某种程度的协同治理的手段（方法）”，强调“不是要建构一个控制一切的全能型政府，而是要合理定位政府职能，协调社会各种组织和力量，引导不同社会主体之间协作互助，达成共同的治理目标，为社会提供更好的公共服务。”[10]元治理理论视角下，档案行政管理部门应积极组织、鼓励、引导、帮助社会组织和公民个人参与档案事务管理，由传统高高在上的“管理者”角色转变为社会力量参与档案事务的培育者、引导者、激励者和帮助者角色。当前，从个人、家庭到社群，参与档案事务管理的需求日益强烈，但是不应忽视的是，社会主体发育仍不成熟，公民建档管档的力量较弱，仍然需要档案行政管理部门发挥引导作用，辅导社会力量积极参与档案事务管理，况且“在任何社会中，政府有不可替代的社会功能，政府是发动、引导、激励和监管各种社会组织合作的重要力量。”[11]具体来说，作为社会主体参与的引导者，第一，加强社会参与的广泛宣传。在社会力量参与档案事务管理之前，要加强对项目的宣传，鼓励多元主体参与；在社会力量参与档案事务管理的过程中，加强对理念的宣传，让社会力量在实际情境中加深感悟和理解，从而培养档案意识和参与感；在社会力量参与档案事务管理之后，要加强对经验的宣传，培养社会主体的主人翁意识，提升社会主体的参与意识。第二，搭建社会多元主体参与的平台。随着Web2.0时代的到来，西方国家一些档案部门都积极搭建平台。档案行政管理部门要积极探索并创造社会主体参与档案事务管理的方式和条件，贯通政府购买社会服务、设立档案事业发展基金等多种渠道为社会参与搭建合适的平台。第三，加强对社会力量参与档案事务管理能力的培养。当前，社会力量管档建档的能力较弱，档案行政管理部门要承担起“辅导员”的角色，提升社会主体的档案事务管理能力。档案行政管理部门可以采取录制一些网络课程或组织公益培训等方式来提升社会主体的参与能力。第四，建立参与激励机制。积极参与档案事务虽然是社会主体的责任，但在法律上并不能成为社会主体的法定义务，若想促使社会主体积极参与档案事业，建立完善的主体激励机制就十分必要。《中华人民共和国档案法》（2020年修订）第七条规定，“对在档案收集、整理、维护、保护利用等方面做出突出贡献的单位个人，按照国家有关规定给予表彰、奖励。”要遵循以正向激励为主，保障公平的激励原则，建立物质激励和精神激励相结合的参与激励机制，从而激发社会主体的积极性。

2.4 监督者而非旁观者

元治理理论主张无论什么时候，政府的作用仍然不可或缺。在元治理理论视角下，档案行政管理部门应由传统“社会档案事务的旁观者”角色转变为“社会档案事务的监督者”角色，加强对社会档案事务进行监督和指导。传统上，由于社会力量或未能实时参与到档案事务管理中来，而且也缺乏一套完善的对社会档案事务开展监管法规体系，档案行政管理部门更多承担的是“对机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作实行监督和指导”的角色。随着社会档案资源在规模和数量上都大大超过国家档案资源，如“2005年以前，业界一直认为政府是信息资源的最大保有者（80%左右），信息机构（信息中心和图书馆等）是信息资源体系中的核心节点，而2011年麦肯锡公司的报告显示，政府拥有约848PB数据，约占数字信息资源总量的12%左右，信息机构的数字信息资源总量更是远远低于信息服务商的数据总量”[12]，面对规模庞大的社会档案资源，国家综合档案馆难以对其进行管理，社会力量逐渐成为社会档案资源管理的重要主体。同时，私人档案建设、家庭档案建设、社群档案建设、非国有企业档案建设、社会服务机构档案建设、档案寄存、档案业务外包、档案中介服务等社会档案事务如火如荼地开展起来。在此背景下，档案行政管理部门不仅要扮演好传统“国家档案事务监管者”的角色，而且要承担好“社会档案事务监督者”这一新的角色，加强对社会档案事务进行监督和指导。需要注意的是，并不是所有的社会档案事务需要进行监管，只有对于国家和社会都具有重大意义的或应当保密的社会档案的管理工作才必须得到档案行政管理部门的监管。正如《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》中所提到的，“规范并支持社会力量参与档案事务……支持有条件的家庭建立家庭档案；支持个人保管、展示其收藏的档案……家庭或个人档案中对国家和社会具有保存价值或应当保密的档案，档案行政管理部门要依法加强监督和管理。”

3 提升档案行政管理部门元治理能力的策略

“从元治理视角看，政府治理能力的提升需要从国家治理的层面进行总体的制度安排，通过制度、规则和策略划分政府、市场和社会的界限；改善治理条件和规范框架，整合碎片化的治理资源，建立以政府为核心的治理体系。”[13]对于档案行政管理部门元治理能力的提升，需要从加强档案行政管理部门内部建设，加强社会力量参与制度规范的供给、加强档案行政管理部门社会资本积聚三个方面着手。

3.1 加强档案行政管理部门内部元治理

元治理强调档案行政管理部门的主导地位，因此，加强档案行政管理部门的内部建设，提升档案行政管理部门自身的治理能力至关重要。从当前来看，加强内部建设，档案行政管理部门亟需做好以下两个方面：一是及时转变观念。2018年下半年以来，作为深化中央和国家机构改革的重要组成部分，档案机构改革也基本完成，全国档案事业基本实现了政事分开、政社分开、事企分开。因此，档案行政管理部门要及时转变传统“一元独大”的观念，适应社会力量广泛参与档案治理的新环境，树立起“元治理”观念，并提升对社会档案事务进行监督和指导的能力，确保在社会力量广泛参与的过程中履行职责不缺位、不越位、不错位，保障档案工作不弱化、档案事业不停滞。二是加强人才队伍建设。人才是组织发展最重要的资源，“我国档案事业建设的前景如何, 将在很大程度上取决于教育发展的规模和水平,以及所培养的档案专业人才的数量和质量。”[14]要进一步做好档案人才工作，一方面重视对机构人才队伍的培养。档案行政管理部门内部要建立合理的激励机制, 同时加强教育培训，提升工作人员相应的专业技术能力，适应现代社会的发展。另一方面注重引进人才。档案行政管理部门加大人才引进的力度,特别注意引进青年人才、高层次人才、复合型人才、创新型人才和应用型人才。

3.2 加强社会力量的外部元治理

“监管的复杂性和网络社会的多元性需要元治理，政府可以通过使用元治理工具行使权力，同时与其他行动者共担公共治理的责任。”[15]一方面，档案行政管理部门应加强社会参与的制度供给，为社会参与提供制度保障。当前，国家鼓励社会力量参与档案事务管理的宏观政策已经出台。《中华人民共和国档案法》（2020年修订）第七条规定，“国家鼓励社会力量参与和支持档案事业的发展”；《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》提出，“规范并支持社会力量参与档案事务”；《企业所得税法》对纳税人在我国境内的慈善捐赠税收优惠进行了规定；《志愿服务条例》建立了志愿者权益保障、注册管理、教育培训、奖励表彰等相关制度；《政府向社会力量购买服务管理办法（暂行）》对购买主体、承接主体、购买程序和规定等进行了规范。档案行政管理部门作为档案制度规范的供给者所要做的就是，进一步细化并完善档案领域涉及多元主体参与的相关配套制度规范：通过秉持共建理念，充分了解多元主体的需求，征求多元主体意见，让多元主体参与到规章制度规范等的制定过程中，在保证公平性的同时让多元主体更深入地了解相关规章制度规范，保证相关规章制度规范的顺利实施。[16]目前，国家和地方档案行政管理部门也正在完善相关配套制度规范。例如，随着档案服务外包社会需求快速增长，产业规模不断扩大，急需标准规范服务内容、工作流程等事宜，国家档案局于近日发布了《档案服务外包工作规范》中的《档案服务外包规范 第1部分：总则》《档案服务外包规范 第2部分：档案数字化服务》《档案服务外包规范 第3部分：档案管理咨询服务》的3部分标准，对档案数字化服务和档案管理咨询服务外包进行了规定[17]；上海市档案局于2016年出台了《关于加强档案业务外包和中介服务管理的指导意见》[18]。另一方面，档案行政管理部门应创新社会参与方式，保持社会参与方式“必要的多样性”。档案行政管理部门可以结合工作实际，积极引入市场化和社会化方式来促进与社会力量的合作。市场化方式具体包括民营化、凭单制、合同外包、用者付费、分散决策、特许经营、放松管制、内部市场、产权交易、公私合作伙伴关系、经济补助等；社会化方式包括社区治理、志愿者服务、公众参与、听证会、个人与家庭、自我协助和服务等[19]。

3.3 加强档案行政管理部门社会资本积聚

社会资本是档案行政管理部门元治理能力的外在体现。哈佛大学教授罗伯特·普特南认为社会资本就是“社会组织的特征，例如信任、规范和网络，它们能够通过促进合作行为提高社会的效率。”[20]与物质资本不同，社会资本是一种无形的资源，其内在地促成人们采取集体行动，达致公共目标的实现。加强社会资本培养和积聚是档案行政管理部门提升元治理能力的关键。培养和积聚社会资本，一是加强档案宣导，积聚社会信任资本。“档案宣导是指档案工作者为获取各类资源、保障档案机构权益、提升档案工作水平而主动采取的宣传、推广、倡议、游说、沟通等行为。”[21]档案行政管理部门要加强对内和对外宣导，获取内外部各类相关部门和社会公众的支持，减少工作阻力，促进自身发展，提升话语权，增强对其的认同感，积聚社会信任资本。二是完善档案制度体系，积聚规范成本。“作为社会资本的规范既包括非制度形态的伦理规则、价值信念和风俗习惯等，也包括制度、法令等在内的刚性制约。”[22]在全面依法治档背景下，目前还存在着制度供给不足的问题。档案行政管理部门要进一步完善档案制度，明确与社会主体合作共治的伦理规范，以此积聚规范成本。三是加强与社会的联系与合作，积聚网络资本。档案行政管理部门积极引导各类社会组织以及公民个人参与档案事务管理，以此增强与社会的联系，积聚网络成本。

4 结语

在现代档案治理和社会主体参与过程中，档案部门应扮演好“元治理”角色，加强自身建设，积聚社会资本；同时做好与社会的良性互动，加强社会力量的外部元治理，从而提升元治理能力，促进档案治理体系和治理能力的现代化。