基于案例的电子公文单轨制瓶颈与对策研究

杨 濯 王子鹏/江苏开放大学

1 引言

关于电子档案管理模式，学界不满足于单套制而倾向于单轨制，钱毅倡导“以单轨制为核心的电子文件管理模式”[1]；薛四新分析电子档案单轨制管理关键因素及可能突破的路径和方法[2]；浙江档案机构深化“最多跑一次”事项电子化归档工作，截止到2020年已累计归档政务服务事项电子文件1200多万件，基本符合电子档案单轨制管理模式[3]。

虽然“用电子方式管理文件、档案的单轨制渐行渐近也就是一种历史的必然了”，但“环顾今日国内实践，真正走上这条道路的单位和项目依然寥寥，等待观望怀疑气氛还十分浓厚”[4]。解释“理论热、实践冷”的现象，需要深入电子档案管理一线研究单轨制瓶颈问题。新修订档案法第三十六条规定，“……积极推进电子档案管理信息系统建设，与办公自动化系统、业务系统等相互衔接”，办公自动化系统作为业务系统的一种，单独提出暗含“电子公文更容易实现单轨制管理”之意。本文采用案例研究方法，以江苏开放大学电子公文单轨制实验为研究对象，捕捉和追踪电子公文单轨制实践与理论的矛盾点，梳理总结电子公文单轨制主客观瓶颈因素并提炼对策建议。

2 案例概况

不同机构的电子公文管理逻辑大同小异，而一个适当的案例就足以反映现有理论的缺失或是新的研究方向[5]。高校档案工作的典型性和极端性，使其成为研究电子公文单轨制的合适案例。一是《高等学校档案管理办法》规定“高校档案由高校档案机构保管”，电子公文全生命周期管理皆在高校内部完成；二是高校信息化水平较高，有利于开展电子公文单轨制实践；三是知识分子群体档案意识较强，倒逼档案工作进步。江苏开放大学除具备上述特征外，文秘机构和综合档案室共同隶属于学校办公室，电子公文全轨道管理属于学校办公室内部事务，更易于统筹协调。

目前，江苏开放大学办公自动化系统已对接电子档案管理信息系统，初步实现文档一体化。学校所有发文，在办公自动化系统内起草、流转、签批、发布；学校收文95%为电子文件，来源于江苏教育办公协同平台、国家开放大学电子政务平台等。无论收文还是发文，办结后归入电子档案管理信息系统“预立卷库”，经过“整理库”后转变为电子档案存入“档案库”。从流程上看，电子公文从产生到归档全轨道数字态，双套制在逻辑上难以自洽，实行单轨制势在必行。但是，案例分析显示电子公文单轨制面临客观、主观方面的瓶颈。

3 推进电子公文单轨制的瓶颈研究

3.1 客观瓶颈

3.1.1 从“法律认定”到“社会普遍接受”存在时间差

冯惠玲认为，“现有法律法规基本可以满足电子文件证据力的认定”，但“我们还缺少一部高阶位的综合性基本法，全面认定电子文件的法律证据力和行政有效性”[6]。而新修订档案法正好填补了这一空白，其三十七条规定“电子档案与传统载体档案具有同等效力，可以以电子形式作为凭证使用”。在法律意义上，只要做到新修订档案法规定的“来源可靠、程序规范、要素合规”，即可保证电子档案具有凭证性价值。

普法需要时间。目前，江苏开放大学档案利用实践无处不体现出大众对“白纸黑字”的执念，利用者要求查阅纸质档案原件这一惯性可能持续较长时间。高校档案机构自行保管档案，当遇到巡视巡察、各类型纠纷等事件需要提供档案支撑时，在无第三方权威机构认证的情况下纸质档案更具说服力。虽然电子档案的法律证据力毋庸置疑，但高校档案机构希望以最小代价实现具有公信力的档案利用服务，而动辄上升到法律层面（甚至需要法庭仲裁）确定档案证据力是高校不愿意面对的局面。显然，在全社会普遍认同电子档案凭证价值前，高校档案机构难以开展电子公文单轨制管理实践。

3.1.2 单轨制缺乏中微观层面的政策制度支持

从行政角度，江苏开放大学作为省属高校，其开展电子公文单轨制改革须依据相关文件和规章制度执行，否则决策合理性、有效性存疑。国家档案局第14号令《关于修改〈电子公文归档管理暂行办法〉的决定》，明确了“符合国家有关规定要求的电子公文可以仅以电子形式归档”，但“本办法所称的电子公文，是指各地区、各部门通过由国务院办公厅统一配置的电子公文传输系统处理后形成的具有规范格式的公文的电子数据”。江苏开放大学办公自动化系统非国务院办公厅配置，不适用于执行国家档案局第14号令。

从技术角度，2021年6月1日即将实施的《党政机关电子公文归档规范》，为推进电子公文单轨制提供了参考标准，且“企业事业单位的电子公文的归档和处理可参照执行”。此《规范》易于实现单套制，但仍未解决单轨制的核心难题——数据孤岛问题。目前，在纸媒时代常见的各类报表，已逐渐被各业务系统的数据库类文件取代。电子公文在办公自动化系统里办结，但相关数据上报在其他业务系统中完成，如资产管理数据、人才培养工作状态数据、高等教育基础统计数据等。数据填报完成后，形成脱离业务系统无法读取的数据库文件，这些业务系统由上级机关部门管理，高校档案机构无法构建其软硬件环境，打印相关报表形成纸质文件存档实属无奈之举。电子公文单轨制亟需上级机关部门加强中微观层面的政策制度支持，实现办公自动化系统与其他业务系统的上下互通和左右互认，为实现单轨制扫清障碍。

3.1.3 单轨制理论方法无法兼容有纸环境

电子公文单轨制面临两难：如果按照传统模式收集纸质档案，则不可称为纯粹的单轨制；如果参照“登记室原则”，只收集办公自动化系统中登记的电子公文，实施单轨制毫无困难，但要承担档案收集不全的风险。因为在真实的归档环境中，档案馆员会以每一份文件为线索开展档案收集工作，探寻该文件是否产生关联文件，如请示与批复、报告与批示、函与复函等，无论是按卷整理，还是按件整理，这种以文件为线索开展收集的传统是确保档案体系齐全完整的重要手段。

江苏开放大学上级来文，凡涉及上报材料，除参会通知报电子回执外，其他反馈材料均需要提供加盖印章的纸质版。学校发文亦会产生纸质档案，比如中层干部选聘工作，虽然选聘方案发布、选聘结果公示、任职文件发布等皆在办公自动化系统完成，但是相关选票、谈话笔记、鉴定材料等内容皆是纸质版本，这些文档将成为上级巡视巡察的重要查阅对象，须做好存档工作。综上，在办公自动化背景下，公文处理仍然无法完全摆脱对纸质载体的依赖，这是电子公文单轨制无法回避的问题。

3.2 主观瓶颈

3.2.1“消极态度”并非源于“专业能力不足”

一线档案馆员容易对单轨制持消极态度，但这一现象不能完全归因于“专业能力不足、管理方法落后、管理技术缺位等不懂、不会、不行的情况还十分普遍和严重，成为很多机构和档案馆电子文件管理启动难、进展慢的直接原因”[7]。案例表明，即使档案馆员观念新、能力强，也对推动电子公文单轨制助力有限。江苏开放大学综合档案室3位档案馆员，分别为南京大学、苏州大学和黑龙江大学的档案学硕士，年龄为37岁、31岁和26岁，工作干劲足、创业干事意愿强，乐于接受档案管理新理论，具备根据相关规章制度创新档案工作的能力。退一步讲，即使档案馆员能力有限，以高等学校的人才储备推动电子公文单轨制亦非难事。现实情况是，双套制尚能满足档案工作需要，而单轨制改革风险大、回报小，难以激励档案机构主动作为。

3.2.2 双套制未到非改不可的程度

双套制的问题主要被归纳为：浪费纸张、归档流程繁琐、多种电子文件格式无法打印、容易产生凭证性混乱等，上述客观事实无需赘述。案例分析显示，这些问题不足以导致双套制的崩溃，原因在于：一是与企业致力于压缩档案管理成本不同，机关和事业单位的档案机构虽有节能要求，但为了确保电子公文管理万无一失，纸张、耗材经费是可以承受的正常开支；同时，实行电子公文单轨制亦存在成本，如招聘人才、研发或采购电子文件长期保存系统等。二是归档流程繁琐，恰巧可以反映档案机构的专业性，体现档案馆员的工作业绩。三是电子公文中无法打印的文件数量不大，将其以数字态存档不妨碍打印其他电子公文。四是凭证性混乱在实践中并不突出，因为双套制意味着凭证性以纸质档案为主、以电子档案为辅。综上，电子公文双套制工作模式虽存在问题，但尚未到非改不可的地步。

3.2.3 单轨制可能削弱档案机构权益

单轨制将颠覆现有档案工作模式，档案机构赖以维系的资源将不复存在或大量减少。《档案馆建设标准《档案馆建筑设计规范》《绿色档案馆建筑评价标准》《机关档案管理规定》等，为档案馆（室）软硬件建设制定了专业的标准规范。但如果实施单轨制，理论上档案机构只保留办公用房、服务器机房即可。以江苏开放大学为例，2019年学校行政机构改革，在“学校办公室”后面加挂“档案办公室”，为以综合档案室为基础成立档案馆做前期准备。同时，学校正处在战略机遇期和转型期，新校区建设正有序推进，档案机构将以新校区建设为契机，谋划构建一流的高校档案馆软硬件条件，推动学校档案工作跨越式发展。如果实施单轨制，相关技术保障由信息化处负责，学校并无成立档案馆的必要。在此背景下，档案馆员的职业价值难以彰显、晋升空间无法拓展，容易对单轨制持消极态度。

4 推进电子公文单轨制的对策建议

4.1 认知层面：保持耐心，渐进推动电子公文单轨制

单轨制的发展将是一个渐进的过程，其最终实现应略微滞后于纯粹的无纸化办公。根据IDC（International Data Corporation）报告显示，2019年中国整体打印机耗材总出货量达到9585.6万支，其中激光耗材同比2018年甚至增长了6.3%[8]。从办公耗材的数据看出，虽然从技术层面早已具备实现无纸化办公的条件，但是人类在办公实践中仍然依赖纸质文件。

图书馆学理论与实践可以用来做类比。美国著名图书馆情报学家F·W·兰开斯特早在20世纪下半叶提出过著名的“无纸化社会”预言，“到 2000 年，人类将会进入无纸化社会，图书馆终将消亡”[9]。这一预言已被证伪，数字图书馆并未取代纸质图书馆，而是与纸质图书馆并行不悖。以此类推，电子档案和纸质档案将并存相当长的历史时期，电子公文单轨制的实现不会一蹴而就，档案界需要对单轨制的最终实现保持耐心，利用好时间窗口在理论上加强研究、实践上循序渐进。

4.2 理论层面：创新单轨制理论以兼容有纸环境

目前，单轨制理论基本上对“纸张”采取零容忍的态度，即“单轨制之‘轨’是指无纸管理全流程，任何一个阶段的缺位和‘脱轨’都会使单轨制流于失败”[10]，这一理论假设有待商榷。学界需深入档案实践一线加强调查研究，创新单轨制理论以符合档案工作需要和发展趋势。首先，“技术实现”和“人类选择”之间并无必然因果关系，人类虽然具备无纸化办公技术条件，但真实的办公场景常常是电子公文、纸质公文并存，档案机构无法逆向强求无纸化办公环境。其次，办公环境中产生的纸质公文具有原始记录性，其与电子公文形成不可分割的整体，档案馆员不能强求“单轨”而否认纸质文件价值，更不能放弃归档或直接销毁。第三，应摆脱“非黑即白”的理论倾向，档案实践无需在双套制与单套制、双轨制与单轨制之间作非此即彼的选择，而应立足档案工作实际创新理论研究，探索合理的电子公文管理模式。

4.3 实践层面：以系统工程思维推进电子公文单轨制

作为一项系统工程，电子公文单轨制在技术层面较为乐观，《党政机关电子公文归档规范》《电子档案管理系统通用功能要求》《电子文件归档与电子档案管理规范》等国家标准已基本满足需要。即使遇到技术难题，在档案界全力做好数字转型的大背景下，相关技术攻关亦非难事。

在技术条件基本满足的情况下，推动电子公文单轨制应重点做好三方面工作。一是档案机构要获得上级机关和平行部门的支持，实现办公自动化系统与各相关业务系统的互联互通，实现电子公文办理全轨道无缝衔接。二是在全社会尚未普遍认可电子公文凭证价值的情况下，国家和县级以上地方档案主管部门、中央和县级以上地方各级各类档案馆应做好电子公文凭证价值支撑服务，必要时提供具有公信力的第三方认证。三是激励档案机构和档案馆员主动作为，在各类型档案馆（室）评优、职称评审等活动中，将电子公文单轨制作为一项重要的考察指标。