环境正义视域下邻避运动的本质、成因与治理

曹 辰，吴 勇

（湘潭大学 法学院，湖南 湘潭 411105）

国内邻避事件时有发生，而解决路径往往受限于维稳压力，囿于“抗议—妥协—停建”之困境。其重要原因在于未能透彻分析邻避运动的成因，仅仅把邻避运动简单地看成破坏社会稳定事件，采取简单粗暴的压制或压制失败后的妥协手段应对，进而出现“按闹分配”的怪圈，反而进一步促使极端邻避运动的产生。由于邻避本身属于环境资源使用与分配不均的产物，因此以环境正义理论作为认识邻避运动的根本视角，进而全方位认识邻避运动本质、分析邻避运动的成因、探讨合理的治理路径对于破解邻避困局便显得尤为重要。

一、环境正义：认识邻避的根本视角

（一）邻避与环境正义

“邻避”（NIMBY）—词最早由欧海尔在其论文中提出，用来定义居民反对将公共设施建在其周边的行为。邻避运动是指居民担心部分建设工程项目（有毒废弃物处置场或垃圾填埋、焚烧场等）可能对周边环境质量、资产价值或身心健康等带来负面影响，进而滋生厌恶心理，产生对抗行为[1]。从居民抗拒心理程度由浅及深，可以大致把邻避运动分为居民缺乏对有毒害污染物认知的前邻避运动时期、产生离散化零星抵抗的邻避运动早期和产生聚集化抵抗的后拉夫运河时期，与之对应域内外对于邻避运动的研究也可以分为萌芽期、发展期和成熟期，不同时期学者对于邻避的本质也提出了不同的观点[2]。

萌芽期和发展期中多数学者将邻避视同为一种非正当的情绪化行为，认为邻避运动源自于居民对个人私利的保护，是居民固执的反对其认为可能给其生化造成不利影响的公共设施建设的极端行为，如弗瑞等认为邻避“对居民有益，而对个人有害”[3]。但此种学说显然只片面的强调了居民的容忍义务，未将居民的环境权利纳入考量范畴，忽视了居民对美好环境的向往与追求，对邻避性质认识的偏离直接引发了社区居民的强烈反对，反而将极端邻避运动推向高潮。成熟期后学者反思过去对邻避定义的偏差，从不同角度入手对邻避进行了重新定义，在环境正义理论之前学者主要从社会治理与经济学、心理学的视角分析邻避问题。其中社会治理视角则从防控治理社会事件层面入手，将邻避视为居民出于自身利益影响政府决策的过激行为，进而从维持社会稳定视角探讨针对性的对策手段，忽视了居民的正当诉求[4]；经济学视角主要从利益考量入手，将邻避现象归结为公共利益与居民环境利益的冲突，最终走向公共利益与个体利益悖论[5]；心理学视角则主要侧重研究于居民从形成邻避心理到藉由邻避心理影响做出邻避行为的过程，但其将邻避行为简单的归结为居民过激反应，忽视了对邻避设施负外部性影响的考量，对邻避性质的认识存在偏颇[6]。

“环境正义”的概念最早产生于20世纪80年代的美国，其产生的标志事件为“沃伦事件”，当地居民因有害垃圾填埋场选址问题爆发了大规模的游行抗议活动[7]。同年，介绍该活动的《必由之路：为环境正义而战》一书出版，书中正式提出“环境正义”（environmental justice）概念，并将环境正义展开为“承认正义”“分配正义”与“程序正义”三个维度进行探讨。其中承认正义主要包括针对居民社会和文化特殊性的承认和对居民基本环境权益的承认，后者是本研究承认正义探讨的核心视角；分配正义主要包括在不同群体间平等分配环境资源，防止特定群体环境资源缺失和被剥夺以及不同群体对生态危机带来的危害的平等承受；程序正义则是指在邻避设施建设决策、实施与运行过程中对居民参与、建言等一系列权益的保障[8]。环境正义概念本身源自于对邻避事件其后果的研究，其从产生时便具有与邻避运动不可分割的特征。有别于存在污名化邻避运动倾向的心理学、经济学与社会治理视角，环境正义理论对邻避运动持肯定态度，将邻避运动看做居民对自身环境权益的正当争取。运用环境正义理论治理邻避运动的理论基础在于以承认居民享有在优美和舒适环境中生存和发展的环境权利，正视居民容忍义务与环境权利的公正分配为落脚点，将邻避的本质界定为居民争取环境平等权的环境正义的运动，承认邻避运动具有正义性，并将其与极端个人主义与极端环境主义进行区分，进而探讨邻避运动解决路径[9]，环境正义理论是理解环境冲突并提出解决方案的枢纽 所在[10]。

（二）邻避运动合理性来源——居民基本环境权

与部分认为邻避运动属于妨害公共利益影响社会稳定的非正当行为的学说不同，环境正义学说基于居民基本环境权利对邻避运动进行探讨，认为邻避运动具有合理性。居民基本环境权利，即居民享有的在健康舒适优美的环境中生存和发展的权利。居民基本环境权利主要表现为以生命健康权、清洁空气权与水权、采光权、通风权、安宁权等实体权利与开发利用环境决策与行为知悉权、建言权等程序性权利。既然居民享有良好生态环境的享受权，那么自然不能把居民的邻避运动简单归结为顾惜自身私利而影响公共利益的不理智行为，居民在其享有的健康舒适和优美的环境受到影响和破坏时基于维护正当权益的目的采取的抵制与保护措施显然具有合理性，属于正义的邻避。当然居民基本环境权存在权利边界，超出其权利边界的部分即属于居民容忍义务的范畴。邻避运动显然也具有其界限，该界限取决于居民环境权与容忍义务的法律边界，不同类型的环境法律规范针对居民享有的环境权内容与应当承担容忍义务高低规定各不相同，超出法律边界的邻避运动反而会构成对基本环境权的滥用与对容忍义务的违背，发展为极端环境主义与极端个人主义，进而演变成社会发展和公共利益实现的障碍。

（三）环境正义下的极端理论批判

极端环保主义又称生态中心主义，该思想主要源自于深层生态学(deep ecology)，该思想最早在美国传播发展后面向世界传播。极端环保主义主张以自然为本,认为自然全方位凌驾人类之上，甚至部分激进者主张通过革命重建自然与人类的和谐关系[11]。极端环保主义盲目支持一切邻避活动，将生态环境保护与经济发展人极端对立，否定人类正当生存发展诉求。其完全不将社会公共利益纳入考量范畴，忽视以人为本的的科学发展观，更与习近平强调绿水青山和金山银山决不是对立的，关键在人、关键在思路的生态环境保护思想背道而驰，将邻避推向了侵犯社会公共利益的极端。

有别于强调环境基本权益的正当邻避，极端个人主义主张对环境资源的排他性使用。但与私权性质的财产权不同，环境权作为一项社会性权利，其行使必然需要考量其他社会主体相应权益。20世纪70年代初，美国学者萨克斯在“公共信托论”的基础上提出了“共用财产说”，率先提出了环境权的概念，为批判极端个人主义提供了理论支点[12]。国内学者在引入环境权概念的基础上对环境权做出了进一步细化，将环境权区分为清洁空气权、水权、景观权等公共环境权与采光权、通风权、安宁权等具有私权性质的环境权。针对公共环境权而言，处于该区域环境的人均得享有此种环境权，其显然不具有排他性，权利主体不能排除他人使用[13]。公共环境权的非排他性为邻避行动设置了界限，即不能只强调居民享受健康舒适优美的权利而无视其应当承担的必要容忍义务，无条件拒止一切可能影响居民环境权的邻避设施建设，进而走向非正义的极端。

综上所述，环境正义理论从居民环境权的视角出发，探寻居民邻避合理性来源与边界并针对极端环境主义与极端个人主义进行批判，在此基础上探讨邻避运动的成因。

二、邻避运动的成因

引发邻避运动的设施虽为居民生产生活必需品，但其独特性质决定了在其选址建设过程中如果没有考虑到居民正当环境权益诉求，必然导致邻避运动的出现。基于环境正义的视角可以将邻避运动的成因归纳为承认不正义、程序不正义与分配不正义问题。

（一）承认不正义

伴随着时代的进步与社会的发展，居民的权利意识不断觉醒，对正义的渴求也愈加强烈，在自身的尊严价值没有得到应有的承认时，人们往往会被唤起对正义的渴望[14]。而当下引发邻避运动的首要与直接的诱因主要集中在邻避设施设立决策时对居民环境权益的漠视，致使居民在自身权益减损的同时难以获得相应的被认同感，这种认同感的剥夺直接导致了居民抵触心理的不断滋长[15]。与之对应的是目前相关的环境法律规范针对居民环境权的界定描述不清，虽然在法律上赋予居民相应环境权益，但其内容多为宣示性质，在实践中难以据此完全厘清居民享有环境权与容忍义务的界限。邻避设施的建设又涉及到对居民环境权益的重大减损处分，政府在此情形下依据模糊不清的规范进行决策直接导致居民认同感的缺失，难以满足居民对正义的渴求，造成事实上承认正义被剥夺；另一方面部分政府处理邻避问题时仍然简单将其作为群体事件对待，运用维稳手段进行处理，难以真正做到认同居民的正当环境权益并基于此解决问题。如武汉市阳逻垃圾焚烧发电项目事件中政府针对附近居民提出的选址过于接近高校与小区、垃圾场异味影响生活等问题仅以项目通过环境评测作为回应，忽视了居民正常生活中对清洁空气的诉求，进而引发了大规模群体事件，而在群体事件发生后又只以“群众不同意，项目不开工”简单粗暴的停建方式画上句号。这种维稳式处理方式不但促长了“按闹分配”的不良风气，而且对政府公信力造成了极大的影响，其最大问题在于政府没有正面回应解决引发居民邻避运动的问题，而是通过镇压和妥协的方式平息一时的事端，在城市对垃圾焚烧厂刚性需求的驱使下这一过程可能还会在其他区域重复出现。对居民环境权利的界定不清直接导致政府决策依据的模糊与认同的缺失，致使承认不正义问题产生，诱使程序不正义与分配不正义问题接踵而来。

（二）分配不正义

由邻避设施的性质决定，其往往具有较强的负外部性，即一主体承担外部性成本而使不局限于该主体的多数主体获益，致使承担外部性成本主体的产出部分或全部转移到另一个主体身上的行为[16]。在邻避设施的建设上体现为设施收益为区域范围内全体成员共享，但其外部性成本主要由设施周边居民承担。这种成本与收益分配的不平衡，直接导致成本承担群体规模小、个人遭受损失大而获益人群范围广的现象出现，因而容易引发的周边居民抗议活动[17]。而现实中邻避设施建设过程中涉及的争端往往较为复杂，涉及居民经济利益、环境审美、风俗文化等方方面面，大水漫灌甚至缺位的环境补偿当然难以实际起到其应有的补偿效果。首先当下我国邻避设施补偿存在建设邻避设施时针对落址地附近居民合理环境利益的补偿存在补偿方式较为单一，仅仅局限于金钱补偿而忽略其他补偿方式问题，而在很多情况下金钱补偿不仅无法解决公平分配问题，反而会令居民曲解补偿目的，进而为获取更多补偿金进行非正当抗议。其次存在补偿价值只核算土地房屋等有形物价值而忽略了优美环境等无形环境价值问题，而后者涉及范围更广，也更为普通居民所关注；最后补偿介入时间节点的不同也会影响补偿效果，方方面面的问题结合在一起影响分配正义的实现。

（三）程序不正义

当前国内的邻避设施建设决策机制多为“决定—宣布—辩护”模式，这种自上而下的黑箱决策模式的意见更多的来源于专家评估意见，将邻避落址社区居民封闭在了协商议程之外，阻碍了居民正当利益诉求的表达[18]。而与专家评估相比，作为外行的居民常会出现过高估计风险的倾向，尤其是当其所接触的专业信息模糊不清时[19]。但这并不意味着居民否认专业知识与技能对风险认知的作用，居民反对的更多是专家对风险信息的垄断权威[20]。而现行的决策模式却更偏向专家学者运用统计学领域的专业模型计算得出风险数值的高低，然后从技术层面论证邻避项目的可行性，最后告知居民据此得出的最优方案。这种方式恰恰忽略了居民对风险的主观感知，仅片面的强调客观风险的高低并以此为依据决定邻避项目的建设，其难以说服居民放弃其基于自身生活经验形成的风险程度感知，在缺乏沟通的情况下反而会强化居民对专家结论的不信任，进而促使居民产生对专家学者垄断风险信息的反感，使得本来具有科学依据的结论在居民眼中变成专家对项目的藻饰，激发居民的逆反心理，加剧居民与政府间的冲突。同时现阶段对邻避运动的治理主要关注邻避设施决策与初期建设阶段，忽视了邻避设施建设过程中与建设完成运行后可能出现的问题，导致居民因信赖利益受损而进行邻避运动，同时降低政府公信力。

三、邻避运动治理路径分析

（一）明确居民环境权边界，实现承认正义

要解决居民因自身权益减损的同时难以获得相应的被认同感而导致的承认正义难以实现的问题，一方面必须明确居民环境权的内涵与边界，进一步细化完善相关法律法规，明确居民享有清洁空气权与水权 、采光权、通风权、安宁权等实体权利以及开发利用环境决策与行为知悉权、建言权等程序性权利的边界，进而厘清居民容忍义务的界限。在此基础上首先政府机关在进行邻避设施建设决策时应当慎重考量邻避设施对居民环境权益的减损是否超过容忍义务的界限，对于超过容忍义务界限的邻避项目要采取相应的技术措施或减小规模，使其环境负担归于容忍义务的界限内；其次政府机关在面临以及出现的邻避运动时需要摒除过去“维稳式”治理方针，而应当积极与邻避设施落址社区居民沟通交流，听取其诉求并依据相关法律法规划定的居民环境权及容忍义务界限重新进行审查，对于居民合理诉求要予以回应解决，对于不合理的诉求也要向居民及时释明；最后政府部门可以在承认邻避运动具有合理性的基础上对居民进行认同教育，在日常的宣传教育中，不仅要注重培养居民的权利意识，还要致力于提高居民自觉承担责任与义务的意识，构建权责一致的认同教育体系，教育居民责任和义务不是个人权利和自由的对立面，自觉履行义务和责任源于对社会公共价值的认同和权利义务的一致性[21]，进而促使居民自发承担环境容忍义务与责任，从根本上推动居民思想转变。

（二）引入多元化补偿手段，实现分配正义

邻避设施的负外部性决定了针对邻避设施落址处的居民应当适用多元化补偿手段，实现邻避设施利益共享发展机制。

一是在于补偿类型多样化，当下我国针对邻避设施选址地居民的补偿主要包括现金补偿和非现金补偿两种类型。其中现金补偿是最为常见的补偿方式，如我国台湾地区的环保回馈金制度，便是对邻避设施落址处的居民给予适当回馈补 助[22]，杭州地区在重启垃圾焚烧发电项目时，也曾采取类似手段以求区域间利益平衡。虽然现金补偿较为直接、便捷易于适用，但其若运用不当，也容易造成相关居民以获取更多补偿金为目的的非正当抗议。此时就需要发挥非现金补偿方式的作用，如在美国的邻避治理实践中，政府经常使用的非现金补偿方式主要包括提供财产保险与效益保障、提供储备应急基金以及实物补偿[23]，其中提供财产保险和效益保障方式值得我们学习借鉴，该方式不但避免了因现金补偿不当容易引起的非正当抗议，而且可以通过保险的行形式专款专用于周边环境的恢复或修复因邻避带来的环境损害，切实保障居民环境权益。另外政府可以给予邻避选址地居民相应政策保障，如仙桃市垃圾焚烧发电项目中，地方政府针对项目选址地周边采取绿化、亮化、净化、通畅、治污五大工程，改善了周边生态生活环境，受到了周边居民的高度赞扬[24]。同时，政府也可以在本行政区划内就业安置总体布局方面优先向周边居民倾斜，通过实在的获得感消除居民的担忧。

二是在补偿的适用范围上，昆瑞瑟等学者对垃圾填埋场及焚烧场、核废物储存库等四类邻避设施周边居民进行的民意调查的结果显示，通常邻避设施本身安全系数越高，对外部成本进行的补偿就越有效，补偿的可接受程度与邻避设施的安全系数成正比[25]。因此在补偿的适用范围上首先要做到的是结合邻避设施自身安全系数程度确定补偿范围，针对安全系数较低的邻避项目要扩大补偿范围，进行额外补偿；其次在计算补偿范围时不应当只包括土地、房屋等有形财产，同时也应当包括居民享有的优美环境与邻避设施对居民心理影响等无形价值，针对不同建设项目具体评估其对无形价值的影响并视情况将无形价值纳入补偿范围，以实现分配正义。

三是重视补偿的介入时间节点。补偿在不同时间节点下发挥的作用有很大区别。史密斯实证研究表明，人们对邻避项目补偿的认知与补偿时间节点关系密切，补偿时间节点在发生风险事故之前与发生风险事故之后人们对于补偿的态度截然不同，认为前者属于补偿后者则属于政策贿赂，反而会加剧消极心理[25]。因此政府部门在针对邻避选址地居民进行补偿需要重视补偿时间节点，未雨绸缪在选址决策阶段即与居民积极沟通交流并明确补偿条件，以发挥补偿激励体系效用。

国务院生态环境部门一方面可以制定相关部门规章[26]，把邻避设施建设时应当针对邻避落址区域居民进行补偿作为一般性规定和原则确立，同时可以对补偿类型、补偿适用范围等进行规定，同时授权设区市人民政府根据本行政区划内实际情况在不与部门规章相抵触的情况下制定地方政府规章，进一步细化补偿类型、补偿范围与补偿切入时间节点，制定符合本地特色的补偿法规，以通过法规来增强可信程度固定补偿政策；另一方面地方政府及相关部门在发放补偿时也需加强监管以确保相应补偿落实到位，从而增强政府公信力，降低邻避落址区域居民抵触情绪。

（三）重视邻避设施建设各阶段，实现程序正义

1.邻避决策前

邻避设施决策前首先政府应加强与邻避落址区域居民交流，同时鼓励邻避设施建设企业与落址区域居民充分协商交流，变“决定—宣布—辩护”模式为政府、企业与居民三方全过程的“参与—协商—达成共识”模式，针对邻避设施选址建设过程中居民参与时间晚、参与存在感低、诉求表达方式缺失等问题，可以通过拉长居民参与链，引入多元主体的参与互动等手段令多方就邻避设施的风险沟通、利益补偿等问题达成共识[27]，在协商达成一致后方可进入决定与宣布环节；其次政府与邻避设施建设企业要通过多渠道主动的全方位公开邻避项目规划建设信息，充分保障居民获得项目建设的信息知情权；最后在项目环境影响评价和环境质量评价与社会稳定风险评估过程中评估主体需要重视对非专业人群的专业信息的释明，将专业术语转换成一般居民可以理解的表述方式，对于居民提出的问题也要尽量运用通俗易懂的方式进行解释说明，以此消除居民风险感知差异。

2.邻避设施建设过程中

邻避设施建设过程中政府与邻避设施建设企业同样需要重视各项建设信息的公开，保持与落址区居民沟通渠道通畅。邻避设施建设企业应当通过居民社区公告栏公示，企业网站公示等多种方式及时告知邻避设施建设中各项与居民环境权益相关的事项，对于实际建设中之前协商通过方案不一致的情况与因施工建设等其他原因造成居民环境权益受到额外减损时要及时与公民沟通解决，对于设施建设过程中出现的问题当地政府也可以会同邻避设施建设企业与当地居民或村民委员会设立专门领导工作小组及时进行处理，应领导小组做好连接公众与企业政府的桥梁，积极与公众沟通，以确保公众环境诉求可以得到及时的解决[28]。

3.邻避设施建设完成后

邻避设施建设完成并不意味着邻避治理的结束，对于已建成并投入使用的邻避项目仍需要持续进行监管回访，应严格落实生态环境部提出的城市污水处理、城市生活垃圾处理、危险废物和废弃电子产品处理及环境监测四类设施定期向居民开放，逐步实现其他环保设施向居民开放的常态化任务，同时邻避设施应当依法安装污染物监测设备实时监控其排污信息，该自动监控系统要与环保部门联网便于环保部门进行执法监管并按时将排污信息向落址社区居民公示。总之，邻避设施建设完成只是治理的起点，邻避设施运行时更需要重视对邻避企业排污运行的监管，加大已建成和运营项目的信息披露力度，与周边居民建立良好的互信关系，避免邻避事件出现[29]。

四、结语

正如马丁·沃辛克所言，对邻避一词的污名化将会阻碍对邻避运动中反对者的环境利益诉求的分析[30]。邻避一词是一种描述现实状态的工具，而不是污名的手段，简单地把邻避运动视为破坏社会稳定的事件，不但有污名化居民正当维权行动的嫌疑，而且存在为违法违规项目建设背书的问题，更无助于邻避运动的治理，反而会激发更多更严重的社会矛盾和冲突[31]。因此，从环境正义的视域下廓清邻避运动的本质，论述邻避运动的正当性角度入手，在为采取正当邻避行动的居民正名的基础上分析邻避运动的成因，进而探讨邻避运动的治理路径，是正视邻避问题的关键，也是解决邻避问题的起点。