开发区管理机制创新和服务创新研究分析

■ 卢国胜

开发区管理机制的创新需要结合时代的发展和变化，在创新开发区管理机制的过程中，其社会功能从最初的经济技术开发功能转变为将金融、商业、生活、娱乐等功能融为一体的多功能。自改革开放至今，我国从最初的经济特区发展至经济开发区以及沿海城市的特有经济模式。现阶段，我国开发区的范围已经从原有的经济技术开发区这一单一形式发展至高新技术开发区、进出口贸易区以及保税区等多种形式并存的经济开放区域。这些开发区的组织形式虽然与传统经济开发区的侧重点不同，但是其功能结构基本一致。其主要目的是学习先进的技术，对产业结构进行调整，发展高科技产业项目，全面提高当地核心竞争力。

一、开发区管理工作的现状及问题

（一）管理机制日益复杂

图1 东部某省开发园区类型及数量

图2 开发区人口与GDP 发展水平现状

开发区建设初期，多数选在便于封闭管理、区域范围较小并且距城市社区较远的郊区，其任务目标相对简单，相关管理机构普遍简约精干，同时能够高效运转，任务重点在于招商引资和开发建设[1]。但是，随着社会水平的不断进步，资本产业逐渐增多，城市人口逐渐密集，促使一些发展较为迅速的开发区向城镇化转变，因此，对于管理机制、行政级别以及结构构建的要求越来越多。全国各地以广纳人才、资源最大化为目的，从而使设立机构、职位配备、级别提拔等方面资源配置数量过多，从而导致相关机构出现部门分工过于详细、内部协调工作较为复杂以及工作运转效率较低等问题。

（二）发展形态日益复杂

随着经济水平的不断提高，开发区的类型和数量逐渐增加，从最开始的经济开发区、高新开发区发展至现在的产业、工业开发区、环保开发区、合作开发区以及农业园开发区等多种形式，以东部某省开发园区为例，如图1 所示。

首先，由于不同类型的园区的功能结构、规模大小等方面存在差异，致使其发展方向各不相同[2]。例如：部分开发区位置离主城区较近，需要将工作重心放在产城融合方面；还有一部分开发区产业类型较为单调，例如，化工园区，在进行日常的企业服务和招商引资工作的基础上，增加安全生产、环境保护以及应急处理等方面的工作内容。

其次，开发区的发展水平方面存在较大差异，在产业结构、科技创新以及开发区开放程度等方面存在较大差异。如图2 所示。

最后，开发区特征不明显，存在部门分工不明确以及功能结构不清晰的弊端，难以形成独特的产业优势、创新优势以及功能特色[3]。

（三）职能配置日益综合化

开发区建设初期，具有管辖范围小以及区域人口较少的特点，因此无法承担行政执法、社会管理以及公共服务职能。随着社会水平的不断进步，开发区的发展日益壮大，部分开发区在规划面积之外代管了周围的乡镇街道，另有一部分开发区从产业发展壮大成为融合度较高的新城区，与此同时，开发区人口数量大幅度增加，要求开发区在具有基础的经济性功能外，还应该具有文化教育、医疗卫生以及劳动就业等社会性功能。为了吸引越来越多的企业入驻开发区，开发区注重营造更好的宜居环境以及社会服务。与此同时，开发区发展的过程中会面临各种不同类型的问题，使开发区与行政区产生外部体制性冲突，经常面临与周边行政区出现职责混淆的治理问题。

（四）运行方式日益机关化

由于开发区管理机构建立初期人员较少，任务较为简单，选调工作人员相对年轻，上级管理部门也允许其在人员选用以及薪资待遇等方面进行大胆尝试。因此，部分开发区在日常管理运行方面模仿企业模式，管理体制相对灵活。这种差异性能够在小范围内并且人员较少的阶段存在，但是随着开发区管理机构的相关工作人员的数量逐渐增加，身份逐渐复杂多样，管理要求不同的背景下，“人员”管理成为开发区管理机制中最为敏感的因素[4]。不同的开发区就开发区内相关工作人员的结构层次、身份性质以及其选拔任用、薪资待遇、退休待遇等方面存在差异。组织人事部门通过军转安置、选任等方式对在编人员进行统一招录。编外人员的招录工作由开发区内部人员进行，致使招聘人员素质水平不同，录用规范水平较低。

二、影响开发区管理机制的因素

开发区管理机制中出现上述问题的原因，是由于开发区发展逐渐规范化、管理服务任务逐渐具体化，属于发展中必定出现的问题。部分问题能够在一段时间内通过深化改革进行妥善解决；部分问题由于缺乏国家层面的开发区相关法律法规配套支持将长期存在；因此，需要对这些问题进行分类指导和区别对待。

1.从人员的选用机制角度出发，开发区围绕人员选用以及薪资待遇、退休待遇等方面进行多年探索得知，区内人员与区外党政人员管理存在差异性，这种差异性矛盾能够在短时间内维持，所以，长时间的不衔接、不配套将会使开发区对于机制改革方向不够清晰，从而频频出现“两头靠”的现象。

2.从开发区的发展进程角度出发，除少部分功能较为单一的产业园区以外，多数开发区以建设成为具有多功能结构的新城区为目标。开发区的发展阶段为产业集聚区-区域经济核心区-城市次中心-现代化城市心区。其处于不同发展阶段，决定了其功能结构和职能任务也随之进行变化。易出现职能增多，机构膨胀等制约开发区发展的现象，因此，需要进一步推动开发区管理的进一步改革。

3.从开发的整体布局角度出发，在开发区迅速发展的过程中出现开发过度、布局分散以及数量过多等问题。将东部某省作为参考案例，去除200 个左右的省级以上开发区，全省还有旅游、工业、农业等园区200 余个，难免发生无序扩张以及重建等问题。部分园区私自设立管理机构，从而出现内设机构过多、派驻机构过多以及管理主体过多的问题[5]。

4.从开发区的内外需求角度出发，开发区管理机构在缺乏其他激励机制的情况下，通过建立更多的管理机构、明确更高的管理级别的方式，提高相关工作人员的工作积极性。上级党委、政府部门依次推动开发区建设，逐渐转变为产程融合区或者现代化新城区。相关部门为了强调其工作内容的重要性，通过各种方式要求设立对口机构、明确工作人员配置。

三、促进开发区管理机制水平的具体实施方案

（一）用人机制及薪资制度的改革

鼓励人员选用机制的创新工作，实行全部员工岗位聘任制度，将之前的“身份管理”转变为“岗位管理”。加强工作绩效制度管理，推行末位淘汰制。采用绩效薪酬制度，将“按级定薪”转变为“岗变薪变”和“以岗定薪”制度，开发区总体绩效与税收增长和经济发展等相结合。通过实施新型人事薪资机制，实现干部能上能下、待遇能升能降的终极目标。

（二）加强监督检查工作力度

全面落实《中国共产党机构编制工作条例》，坚决遏制上级部门通过分配项目资金、员工的评比表彰以及只能配置和编制配备的现象发生[6]。加强对开发区机构编制工作的监督检查工作，联合相关部门针对开发区发展的干预行为进行严处，依法追究其法律责任。

（三）协调机制的构建

以东部某省为例，开发区作为经济发展的动力所在，其体制创新工作成为一项挑战，需要各级省委、政府部门予以高度重视。积极做好向上级领导的沟通汇报工作，建议由相关省级政府部门抓总协调，再由省级编委会对重大问题进行研究汇总，省商务厅、省科技厅等部门共同参与。相关部门研究提出开发区放权赋能及减负的相关政策，由省委编办牵头实施。

（四）对园区总体数量进行控制

发展规模较小的开发区整体并入区位周围的发展水平较高的省级以上开发区，进行统一管理，逐步使全省开发区的数量符合相关标准。同时，加强区域内的统筹工作，提高设立门槛，严格按照各类开发园区规定进行审批手续的设立，全面推动开发区建设[7]。

（五）职能结构的优化创新

整合汇总开发区党工委职能机构，推进大部门制度改革，采用扁平化管理制度。加强主要责任类型机构设置，对开发区内相关企业挂牌、合并以及单设等现象严格管控。对其进行统一管理，主体开发区设立综合管理机构或者共性机构的，不再设立各项功能园区。

（六）资源的科学配置

首先，充分发挥机构编制资源的鼓励作用，推动园区管理机构的设置以及领导职数核定与园区全面发展。其次，探索建立园区内机构的相关审核指标制度，达到规定的指标值的园区管理机构方可依据其权限和程序制定相应的等级。最后，建立领导职数核定制度，不预先设满升格名额，结合园区内发展状况进行调整核增。

（七）差异考核的探索工作

地方政府部门应该针对不同的开发区配备不同的考核标准，具体表现在：评分标准、考核指标、考核权重等方面的差异性，将工作重点放在产业机构转型升级、经济高质量发展，减少与业务无关的板块部门对开发区的单项考核，防止出现上级部门下达指标不符合实际的现象，将考核压力转变为开发区未来发展的动力[8]。

（八）与社会事物进行分离处理

加强开发区的发展规划工作落实、相关政策的推动执行以及产业发展的进步等经济管理职能，结合当地政府管理政策，把可以由社会组织承担的事务转交给社会组织。处于开发建设初期或者正在开发建设过程中的开发区，原则上不承担社会事务管理机制[9]。

四、结语

综上所述，我国开发区经过数十年的发展和进步，从仅有的工业园区发展壮大至目前的商业园区、居民区，其功能结构由最初的经济功能发展至具有多功能的综合化社会功能，开发区对政府的社会管理职能的需求也因此诞生。为了推进开发区高质量发展、高水平开放，在开发区管理机制改革创新过程中，必须提高自身核心竞争力，充分发挥开发区的机制优势[10]。