对航班时刻资源市场化配置有关问题的研究

□ 唐晓毅 陈 鸣 胡海涛／文

航班时刻配置问题是全球民航业共同面临的一个难题。当前，运输规模持续增长与资源保障能力不足的矛盾是我国民航业发展面临的主要矛盾，其中航班时刻是一个重要制约因素。探索推进航班时刻市场化配置具有重要意义，是深化产权制度改革和要素市场化配置改革在民航领域的生动实践；是推进民航治理体系和治理能力现代化的现实需求，将丰富行业宏观调控手段，促进行业治理从依赖行政手段向更多借助经济和法律手段转变；航班时刻资源配置、使用效率的提升，能够有效带动行业全要素生产率的提升，为民航业高质量发展注入新动力。

航班时刻的基础理论研究

理清航班时刻的概念内涵、属性特征以及法律权属，是进一步探讨航班时刻资源配置管理政策的基础和前提。

（一）航班时刻的概念内涵

目前，法律规定和学术探讨，都存在将航班时刻与航班时刻使用权相混淆的现象。国内外民航界对航班时刻的定义并不统一，但通过对航班时刻各种定义及实践应用的分析，可将航班时刻的定义分为两类：一类是将“航班时刻”作为一种“物”或“资源”，另一类是将“航班时刻”作为一种“权利”或“许可”。因此，讨论航班时刻资源配置管理应理清两个概念，即：航班时刻资源和航班时刻使用权，两者内涵存在本质区别，其中后者（航班时刻使用权）是在前者（航班时刻资源）基础上派生出来的一种权利。

（二）航班时刻的属性特征

从航班时刻的构成要素看，航班时刻是时间、空间与物质统一体。其中，土地、空域是空间的表现；机场设施、空管设施、航空器等构成物质存在；特定时间段的限制体现了时间要素。时间、空间、物质的差异化决定了航班时刻的价值，即不同时段、不同区域的航班时刻具有不同的价值。

从资源经济学的角度看，航班时刻资源是一种特殊的自然资源。按照资源经济学定义，资源是指一切可以被人类开发和利用的物质、能力和信息的总称，资源又可分为自然资源、社会经济资源、技术资源，通称为人类社会的三大类资源。联合国环境规划署将自然资源定义为：在一定的时间和技术条件下，能够产生经济价值，以提高人类当前和未来福利的自然因素和条件。航班时刻作为一种特殊的资源，是在综合了时间、空域等资源的基础上，借助或经过机场地面服务设施、空中导航设施以及航空器等人类技术加工，从而具备使用价值、能够用于创造价值的资源，满足自然资源的基本特征，同时又具有特殊的自然和社会属性，因此属于一种特殊的自然资源。

从公共物品理论的角度看，航班时刻资源是一种特殊的公共资源。经济学从排他性和竞争性两个方面，对公共物品和私人物品进行研究。其中，凡具有排他性和竞争性的物品则为私人物品；若具有非排他性和非竞争性，则该物品为公共物品。依据公共物品理论分析，航班时刻资源作为一种生产资料，所有航空公司都具有平等使用这些资源的权利，即具有非排他性；但一旦某家航空公司获得了某一时刻，也就减少了其他航空公司对该航班时刻的使用，即具有竞争性。因此，航班时刻资源应属于一种特殊的公共资源。

从资源稀缺理论的角度看，航班时刻资源是一种稀缺资源。经济学认为资源的稀缺性会导致竞争，而良性的竞争会引起资源的优化配置，以弥补资源稀缺带来的限制。资源的稀缺性要求国家必须对资源进行合理配置，以保障经济社会的可持续发展。目前，我国有32 个繁忙机场处于超负荷运行状态，集中体现为时刻资源的供给与需求不匹配。繁忙机场的时刻资源更是极度稀缺，通过市场良性竞争，对其使用权进行出让、转让、出租、抵押等权益转移的过程能够彰显其价值，有利于促进时刻资源的优化配置和高效使用。

（三）航班时刻的法律权属

航班时刻的权属，是指航班时刻所有权和使用权在权利主体上的归属状态，决定着航班时刻的一系列理论和实践问题，是探讨航班时刻资源配置管理的核心和基础。

航班时刻的所有权归谁？目前，围绕该问题，各利益相关方存在较大争议，有的认为航班时刻产权应归航空公司，有的认为应归机场，有的认为应归国家，学术领域也普遍认为航班时刻缺乏明确产权。基于前文对航班时刻属性特征的分析，航班时刻资源作为一种特殊的自然资源、公共资源，从法学逻辑上判断，航班时刻资源同土地、矿藏以及无线电频谱等资源类似，其所有权应归国家。且从国际民航界以及国内相关产业的法律实践来看，也支持航班时刻的国家所有权。目前我国法律上对土地、矿产以及无线电频谱等资源的权属都有明确规定，但缺乏对航班时刻资源所有权的法律界定，因此，有必要从法律层面对航班时刻资源的权属予以明确。建议通过修改完善相关法律条款或通过法律解释等渠道，予以解决，特别是应抓住《民航法》修订的契机，参照《土地管理法》、《无线电管理条例》等对有关资源的国家所有权、资源有偿使用、资源管理授权等相关规定，从法律层面明确航班时刻资源的国家所有权、航班时刻资源的有偿使用原则以及行业主管部门对航班时刻资源的配置管理授权等等。从法律上明确航班时刻资源的所有权属性，将为航班时刻资源的市场化配置、收益分配等扫清障碍，并消除对政府主导航班时刻资源配置管理是否具有法律授权的质疑，可谓一举多得。

航班时刻使用权属于一种什么权利？学术界对此也颇有争议，有的认为属于优先权、有的认为属于行政许可，有的认为属于一种特殊的用益物权。其中，用益物权是指以一定范围内的使用、收益为目的而在他人之物上设立的定限物权。如土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、地役权、居住权、自然资源使用权等。根据法理分析，航班时刻的使用权是一种就他人之物，即基于国家所有的航班时刻资源而成立的独立物权，该权利以对航班时刻的占有为前提，以使用、受益为目的，无论是从权利内容还是从权利特征上来看，都具备用益物权的基本特征，因此，航班时刻的使用权可视为一种用益物权，属于一种与土地使用权、海域使用权等用益物权相并列、独立、典型的用益物权。《民法典》第三百二十三条规定：“用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利。”因此，航空公司依法获得航班时刻使用权，就具备了时刻资源用益物权人的权利，这也对航空公司参与时刻资源市场化配置交易，并获得一定收益提供了法律支持。

国内外航班时刻配置管理政策与机制的对比分析

目前，航班时刻的分配协调规范可分为国际和国家两个层面，其中，国际层面，主要是国际航协（IATA）制定的《国际航班协调指南》；国家层面，主要是各个国家或地区所制定的航班时刻分配协调指南或管理规则。但两者存在较大差异。在实践中，全球民航界采取的航班时刻分配机制主要为行政配置和混合管理两种模式。行政配置模式，又称国际航协模式，该模式以《国际航班协调指南》为基础，通过行政手段对航班时刻资源进行配置，有两个基本原则，即 “祖父权利原则”和“不用即失原则”。混合管理模式，采用行政分配与市场化配置手段相结合的模式，对航班时刻资源进行配置管理，主要特点是允许航班时刻在航空公司间进行交易或交换。

（一）欧美民航业的航班时刻资源配置管理政策与机制

先看美国。20 世纪60 年代之前，美国各机场普遍采用“先来先服务”的原则；进入60 年代，喷气飞机的投入使用，航空运输迎来全面发展，机场拥堵和空域堵塞问题日益突出，对繁忙机场的航班时刻实施管理成为现实需求。根据美国航班时刻分配管理政策演变历程，基本可划分为三个阶段，即第一阶段（1968 ～1985 年）：完全行政分配阶段，该阶段的主要特征是“完全管制性行政分配＋航班时刻委员会全票表决”；第二阶段（1986 ～1999 年）：引入二级市场交易阶段，该阶段的主要特征是“强调效率的行政性抽签分配＋二级市场交易”；第三阶段（2000年至今）：一级市场交易探索实践阶段，该阶段的主要特征是“完善抽签分配＋一级市场探索实践＋组建二级转让盲人市场”。

再看欧洲。1993 年，欧盟基于国际航协（IATA）的时刻资源配置体系，建立了欧盟第一个时刻资源配置规则——《关于共同体机场航班时刻分配共同规则的理事会条例（EEC）第95/93 号规章》，该规则承认“祖父权利”原则、“不用即失”法则，虽然维持了航空公司运营的稳定性，有利于航空公司的长期规划，但导致新进入航空公司很难获得繁忙机场时刻，阻碍了市场有效竞争，造成了市场竞争壁垒、时刻资源虚耗、航司竞相争夺高峰航班时刻等问题。2004年，欧盟在对《95/93 号规章》修订的基础上，形成了《793/2004 号条例》，新规章更加强调航班时刻协调人的独立性，并赋予其对航班时刻使用情况监管的权力，加强了对时刻资源浪费的惩罚性措施，但根本原则没有变化。为进一步解决航班时刻行政配置的低效问题，欧盟同步探索构建航班时刻初始交易和二次交易机制，其中初始交易由政府主导，并提出了收取航班时刻使用费的思路；二次交易由航空公司之间进行交易，但将交换限定为“只允许在没有货币补偿的基础上发生”。2012 年12 月份，欧洲议会正式通过了允许欧盟成员国航企之间开展航班时刻市场化交易的提案，其中，英国机场协调有限公司（ACL）是典型代表。

（二）中国航班时刻资源配置管理政策与机制

我国的航班时刻管理主要实行政府主导的行政分配机制。2015 年，民航局制定《航班时刻资源市场配置改革试点方案》，在初级市场和次级市场，同时实施航班时刻市场配置改革试点，为推进我国航班时刻市场配置进行了有益探索。2018 年，为适应新时期航班时刻管理的需要，民航局出台了新版《民航航班时刻管理办法》，航班时刻配置实现从定性管理向定量管理的重大转变，同时对航班时刻次级市场的互换、代码共享、共同经营、转让、主动归还、撤销等作了明确规定。“十三五”期间，通过严控航班时刻主协调机场航班增量、实施高密度机场容量精细化管理、开展滥用航班时刻专项整治等措施，我国高密度机场放行正点率大幅提升，22 个时刻协调机场的时刻执行率提升至96%，远高于全球平均水平，单个航班时刻的可利用座公里数、平均客座率不断上升。

纵观全球民航业航班时刻资源配置管理模式的变革趋势，市场化的航班时刻资源配置模式已是大势所趋。

航班时刻资源市场化配置需要关注的几个问题

通过对国内外航班时刻资源配置改革等相关实践经验的总结，进一步推进探索我国的航班时刻资源市场化配置，需要对以下几个问题予以重点研究关注：

（一）法律授权问题

主要指谁有权力主导航班时刻资源配置的问题。在我国全面依法治国进入新时代的大背景下，实施航班时刻配置管理，无论是采取行政配置模式还是市场化配置模式，都需获得法律明确授权。但目前，我国《民航航班时刻管理办法》仅是部门红头文件，法律授权的层级和效力都有待提高。建议通过对《宪法》、《民法典》、《民用航空法》相关条款进行修订或法律解释，明确民航行政部门对机场容量调整、航班时刻配置管理等的法律授权。

（二）时刻定价问题

主要指航班时刻的定价主体、定价方式、定价手段等问题。2020 年3 月，党中央、国务院印发的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》指出，要坚持充分发挥市场配置资源的决定性作用，推动要素配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化；加快要素价格市场化改革，着力完善主要由市场决定要素价格机制；加强要素价格管理和监督，推动政府定价机制由制定具体价格水平向制定定价规则转变；健全生产要素由市场评价贡献的机制。我国《价格法》规定，国家实行并逐步完善宏观经济调控下主要由市场形成价格的机制。同时，参考国内外土地招拍挂、无线电频谱资源拍卖等相关政策机制及实践探索，建议对航班时刻市场化交易采取拍卖定价方式。

（三）市场垄断问题

主要指航班时刻的交易主体凭借自身特殊优势地位，通过采取不公平竞争行为，导致航班时刻资源的市场垄断问题。根据国内外航班时刻市场化配置相关经验，确实存在类似情况，如我国2015 年开展的航班时刻拍卖改革试点，确实存在航班时刻被少数大型航空公司垄断的现象。美国在探索航班时刻二级市场交易的初期，也曾发生类似现象，但通过创建“盲人二级市场”机制，有效规避了航空公司的上述不公平竞争行为。这表明市场化交易并不必然导致市场垄断，关键是要设计科学合理的市场化交易机制。例如可通过对航班时刻分类交易，保证实力相当的航空公司之间形成有效竞争；通过对航空公司在某一机场垄断地位的判定，限制其继续从市场获得增量航班时刻等机制，可有效规避航班时刻资源的市场垄断。

（四）违规套利问题

主要指航空公司对获取的航空时刻资源，不以航空运输经营为目的，而是以赚取差价套利为目的的行为。主要有两种情形：一种是市场主体通过市场交易手段获取航班时刻资源，再通过次级市场转让以获取价差的情况。对这种行为，可参考股票市场关于限售股封闭期、土地市场的闲置收回或征收土地闲置费等制度设计，对航班时刻设置限制交易期、对航班时刻使用情况进行考核，不符合相关要求的禁止参与市场交易甚至无偿收回相关时刻资源。另一种是市场主体通过行政配置无偿获取的航班时刻，又通过次级市场交易获得“纯利”的情况。对于这种情况，除可采取上述限制措施外，还可参照土地转让增值相关政策设计，对市场主体从航班时刻次级市场交易获取的增值收入征收一定比例“税费”，既尊重了航班时刻“祖父权利”原则，适当照顾航班时刻持有人的利益，又促进了时刻资源的流通、使用，并有效规制违规套利行为。

（五）公益保障问题

主要指航空公司出于对航班时刻资源经济价值的考量，将原本用于基本航空服务或支持偏远地区航空出行，但经济效益不好的航班时刻，用于经济效益较好的航空市场，导致社会公益受损的问题。这一现象在美国航空运输业放松管制初期也曾发生，可通过对航班时刻分类管理、给予特殊补贴等方式予以解决。如将基本航空服务的航班时刻单独划分，通过行政手段无偿配置给航空公司，该类时刻不允许参与市场交易，并对执行基本航空运输服务等公益类航线给予补贴，补贴资金可从航班时刻市场化交易的收益中列支。如此，开展航班时刻资源市场配置不仅不会有损社会公益，反而能够增强社会公益的保障水平。

（六）利益分配问题

主要指通过航班时刻市场化交易所产生的收益归谁所有，如何进行利益切分的问题。探索推进航班时刻市场化配置，必须坚持利益相关方共赢的原则，才能更好地发挥航班时刻资源的价值，这也是我国从2015 年航班时刻市场化改革试点中总结的教训。对于初级市场的航班时刻市场化配置所得收益，应归政府所有，相关收益可纳入民航发展基金，专项用于支持民航事业发展；对于次级市场的航班时刻市场化配置所得收益，可参照土地转让增值等相关政策设计，将增值收益在政府、航空公司、机场、空管等利益相关方之间进行划分，重点照顾时刻出让方利益，其中机场、空管的利益可通过纳入民航发展基金再返还的方式实现，以实现与现有相关政策机制的融合。

航班时刻市场化配置所涉及的相关问题远不止以上几个问题，但这六个问题能否得到有效解决，将很大程度上决定航班时刻市场化配置政策的成败，且解决这些问题大都需在法律、规章层面予以明确规范，建议在航班时刻市场化配置政策的研究制定过程中应予以重点关注。

基于拍卖的航班时刻资源市场化配置机制研究

探索航班时刻资源市场化配置的一个核心任务，就是构建航班时刻资源的价格形成机制。拍卖作为一种配置资源和价格发现机制，在信息不对称或不完整的情况下，能够较好解决资源配置中的效率和公平问题，在稀缺资源，特别是复杂公共资源配置领域得到日益广泛应用。

（一）拍卖的主要形式

经济学家通常将拍卖作为市场化资源配置机制的代表，拍卖理论的最大现实意义，就是在信息不对称或不完全的条件下，一个卖方面对多个异质性的买方，如何把资源配置到对资源使用价值更为知晓、更加珍惜的需求方手里，不至于出现让买卖双方后悔而最终退出市场的资源错配格局。拍卖的形式很多，目前应用较多的有三种：第一种是英格兰式拍卖，又称增价拍卖，在拍卖业采用的最为广泛；第二种是荷兰式拍卖，又称减价拍卖，大宗鲜花交易大都采用这种方式；第三种是密封递价拍卖，又称投标拍卖，是指由拍卖人事先公布拍卖标的的具体情况和拍卖条件，然后竞买人在规定的时间内将密封的标书递交拍卖人，由拍卖人在事先确定的时间公开开启，经比较后选择出价最高者成交。国内的“招投标”多属于该类拍卖。此外，根据最终支付的价格，密封递价拍卖又可分为第一价格密封拍卖和第二价格密封拍卖。目前，在公共资源拍卖中，第二价格密封拍卖被广泛应用，我国2015 年开展的航班时刻拍卖试点既采用该方式。

（二）相关拍卖案例对设计航班时刻拍卖机制的启示

通过对国内外相关拍卖案例的研究，对探索设计与我国民航业发展相适应的航班时刻资源拍卖机制，形成三点启示：

一是坚持有效市场和有为政府和谐共振。有效市场意味着要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，提高资源配置效率；有为政府意味着政府要转变职能，不过度干扰市场，但在市场失灵时，政府要适时干预，注重政策干预的精准度，既要避免“越位”“错位”，也要避免“缺位”和“无为”。无论是欧美国家无线电频谱资源拍卖、航班时刻市场化配置探索，还是我国的土地出让“招拍挂”机制、汽车牌照拍卖实践，都体现了政府和市场的协同作用和优势互补。探索航班时刻资源市场化配置，既要充分发挥市场效率优势，但政府在规则制定、市场行为监管以及出现损害国家和社会公众利益情况时的救济干预上，也要发挥关键作用，实现有效市场与有为政府的协调。

二是大胆探索创新市场化配置手段方式。在对2015 年航班时刻资源市场配置改革试点进行总结评估时，有人提出拍卖本身不能解决时刻资源紧缺的矛盾，拍卖导致时刻资源被少数大型航企垄断，不符合鼓励充分竞争的初衷，极易造成时刻资源需求在繁忙机场的过度集中，因此提出航班时刻资源配置不易采取拍卖模式。根据拍卖核心理论，拍卖本身确实不解决时刻资源紧缺的矛盾，而是用于解决资源有效配置以及防止资源错配导致资源不能被充分使用的问题。解决改革试点中出现的垄断现象和不公平竞争行为，应该从优化拍卖规则入手，美国的航班时刻次级市场交易规则、频谱资源拍卖规则等，也都是在持续探索中不断完善，不应因改革探索中出现一些问题，就对某一改革方向进行全盘否定。应鼓励大胆探索创新，针对出现的问题研究相应解决策略，才能不断完善航班时刻资源市场化配置机制。

三是借鉴相关拍卖案例的优点为我所用。应结合我国航班时刻资源配置实际和特点，充分借鉴国内外公共资源拍卖案例相关经验，融入我国航班时刻拍卖机制设计。如，同步多轮加价拍卖机制，适用于具有潜在相互依存价值的多个标的物的拍卖设计，同频谱资源存在相互替代和互补的关系类似，航班时刻也有类似特点，航班时刻需要成对组合才有使用价值，且不同的航班时刻组合具有不同的价值，同一航班时刻组合对不同的航空公司也具有不同的价值。这启示我们，在设计航班时刻拍卖规则时，不一定非要采用基于单一机场的、起降时刻成对的传统组合作为拍卖标的物，可探索将多个机场的多个时刻进行同步拍卖，时刻组合可由竞拍人根据自身需求自由组合。在2015 年的航班时刻拍卖试点中，拍卖最高成交价超过9 千多万，普遍认为成交价格严重偏离航班时刻的实际价值。上海的汽车牌照拍卖制度，采取有底价、不公开的拍卖政策，既实现了拍卖的高效率，也有效避免了出现“天价”车牌，拍卖政策实施近20 年来，上海的汽车牌照价格保持总体稳定，这对设计航班时刻拍卖机制很有借鉴意义。此外，在设计航班时刻拍卖规则时，将繁忙机场的“黄金时刻”与偏远支线机场的“公益时刻”相组合，实现航班时刻“肥瘦搭配”，对平抑航班时刻的拍卖价格、兼顾社会公平与效率等也会产生一些作用，可在实践中探索完善。还可将《民航航班时刻管理办法》中的量化规则理念引入拍卖规则设计，将国家的发展战略导向、社会公益考量、航空公司自身经营质量等因素，一并纳入拍卖规则设计，同价格因素共同作用，实现航班时刻资源在配置效率、使用效率、社会公益、国家战略等方面的综合效益最大化。

总之，航班时刻资源市场配置已是大势所趋，提高航班时刻资源的配置使用效率，对推进民航高质量发展具有重要现实意义，创新航班时刻资源配置管理符合民航强国建设内在要求。构建航班时刻资源市场化配置机制，需要以完善的要素市场运行机制和平台为支撑。根据国内公共资源交易平台的发展经历，建议航班时刻资源市场化交易平台建设走市场化、专业化的发展路径，鼓励第三方竞争参与平台建设，以充分发挥其专业优势、服务优势，政府重点做好交易平台的运行规则、行为规范、服务质量、风险防范等方面的监督管理。