新中国的政党领导治国体系与国家治理成效

古洪能

早在十多年前，新中国取得了巨大成就这个现象，就已经引起了国内外的广泛关注，由此产生了系列观点，如中国崛起论、中国震撼论，也包括反面的中国威胁论。尽管人们因立场不同而观点不尽一致，但这些观点都建立在承认新中国取得了巨大成就的基础之上。国内外人士也从多角度致力于解释新中国何以能够取得巨大成就，提出了种种原因，比如中国共产党的领导、对社会主义的坚持、中国特色社会主义道路的开辟、中国政府和全国各族人民的共同努力。[1]所有这些解释当然都是成立的，但明显缺乏理论的严密性和完整性，不足以彰显中国的学术话语权。

鉴于此，本文试图运用政党治国体系理论，来寻求对新中国国家治理成效的科学解释，希望能够为我国保持和扩大国家治理成就并最终实现国家良治提供一些启发，同时希望通过提出独特的学术概念和解释，能够为构建中国特色哲学社会科学的学科体系、学术体系和话语体系贡献一份力量。

本文所说的国家治理，指的是基于公共利益而管理国家公共事务的集体行动。国家治理成效则是指国家治理的结果，不仅包括目标任务已经达成和尚未达成的情况(其中已达成的就是成就)，也包括由此所付出的代价。国家良治是根据国家治理成效来说的，即全面而高质量地达成目标任务的国家治理结果。显然本文采取的是一种综合考察方式，较之仅仅考察和解释国家治理成就来说，应该更为全面和准确，对于实现国家良治来说也应该具有更大的启发价值和意义。

一、新中国改革开放之前和之后的国家治理成效

要有效考察国家治理的成效，就必须首先明确国家治理的目标任务，因为这是根本依据。但这个问题较难处理，因为对于任何国家来说，国家治理的目标任务都是一个规范性命题，甚至可以说是一个意识形态问题，由此必然产生关于其正当性和合理性的价值之争，而且也必然因时因地而异，很难一概而论。

但如果不考虑其具体内涵而仅从形式上看，关于国家治理的目标任务还是存在一些一般性的共识。人们普遍认同的国家治理这个概念，本身就蕴含着一种规范性的共识，那就是以公共利益为根本目标，以管理国家公共事务为根本任务。这实际上是对国家治理概念的一种规定，否则国家治理也就和对人的统治难以区分开来了。正是基于这种共识，我们可以将公共事务逻辑地分为公益、公害和公正三类，相对应的国家治理的基本任务，按照中国人习惯的用语，就是造福于民(创造和提供各种有益的福利)、为民除害(消除来自国内外的自然或人为的祸患)和主持公道(实现社会公正)。[2]所有这些任务的根本目的，当然都是为了公共利益，也就是为了实现全体国民的幸福生活。

应当说越来越多的国家，尤其是现当代国家，都普遍接受了这个形式上的一般共识(尽管其具体内涵各异)，通常从其宪法(一般是序言)中就可以观察到，对于新中国来说更是如此。在1949年制定的《共同纲领》(代宪法)中，新中国确定“为中国的独立、民主、和平、统一和富强而奋斗”。[3]1954年制定的第一部正式宪法则提出“通过和平的道路消灭剥削和贫困，建成繁荣幸福的社会主义社会”。最新的中华人民共和国宪法提出“沿着中国特色社会主义道路，集中力量进行社会主义现代化建设”，“把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴”。(1)关于宪法的内容，查询“中国人大网”的“国家法律法规数据库”。显然，新中国的目标任务设定包含着(但不限于)此处所说的一般共识。

但确定国家治理的目标任务仅仅是第一步，还需明确如何根据目标任务来考察国家治理成效的方式方法。无论何时何地，一国都不大可能全面达成国家治理的所有目标任务，而且和一切人类行动一样，作为集体行动的国家治理也必然要付出代价。所以作为国家治理结果表现的国家治理成效，就不仅限于已经达成的目标任务(成就)，也包括未能达成的目标任务，还包括为此所付出的代价。既然如此，那么要有效考察国家治理成效，就必须一方面考察目标任务的达成情况，包括哪些达成和哪些没达成，另一方面则考察所付出的代价是否合理。所谓代价合理，这有几个基本的标准：正当(基于国家治理的目的和用途而产生)，必要(不付出这种代价就无法开展国家治理)，有效(对国家治理产生了积极作用)，效率(成本和副作用尽可能少且最终收益大于成本的付出)。对国家治理成效的这两方面考察不能有所缺失或偏颇，否则就是不全面和不准确的。从科学研究的角度来说，如此考察国家治理成效，并不是为了作出定性和进行评价，而是将其全部看成是客观存在的事实，寻求对它们的全面解释，这样才有可能找到改进国家治理的有效路径。

根据上述的依据、方法和标准来看，新中国的国家治理成效存在改革开放之前和之后的明显分期。之所以分为这两个阶段来进行考察，不仅是因为以“改革开放”为界划分历史时期已成为一种习惯，更因为我们将看到，这两个时期的国家治理成效存在比较明显的差异，这是一个客观存在的事实。

从1949年到1978年，如果根据《共同纲领》和1954年宪法所设定的目标任务来看，新中国的确取得了国家治理的巨大成就，比如建立了完整的国家，维护了国家的独立，此外还建立了独立的和比较完整的工业体系和国民经济体系，经济发展总体很快，人民物质文化生活水平得到逐步提高，创造了有利于社会主义建设的和平国际环境。[4]但距离繁荣富强幸福的目标显然还比较远。如果和旧中国纵向比较，这三十年当然成绩巨大；但和国际横向比较，不得不承认，在“文革”结束之时，中国还是一个贫穷落后的国家，比如大量农民还未解决基本的温饱问题。这三十年里还产生了一些重大错误，付出了一些不应有的代价。1981年中共中央《关于建国以来党的若干历史问题的决议》明确指出，“文化大革命”前就有过把阶级斗争扩大化和在经济建设上急躁冒进的错误。后来，又发生“文化大革命”这样全局性的、长时间的严重错误。这就使得我们没有取得本来应该取得的更大成就。[5]

相比之下，改革开放四十多年后，新中国取得了更加巨大的经济和社会成就：经济总量跃居世界第二，综合国力和国际影响力实现历史性跨越；经济结构实现重大变革，发展的协调性和可持续性明显提高；基础产业和基础设施跨越式发展，供给能力实现从短缺匮乏到丰富充裕的巨大转变；对外经济发展成绩斐然，全方位开放新格局逐步形成；科技创新成果大量涌现，发展新动能快速崛起；人民生活发生翻天覆地的巨大变化，占世界五分之一的人口从温饱不足迈向全面小康；社会事业繁荣发展，经济社会发展协调性全面提高；绿色发展理念深入人心，生态文明建设取得积极进展。[6]显然，改革开放四十多年后，新中国达成了更多的目标任务。当然也有一些目标任务没有完全达到，比如社会公正、社会和谐、精神文明；同时也产生了一些比较严重的问题，付出了不尽合理的代价，比如腐败、浪费、环境资源破坏。

总之，70余年来，新中国的国家治理成效呈现出两个重要的特征：一方面，改革开放之前和之后的国家治理成效存在比较明显的差异，后一阶段所取得的成就更大一些，主要表现为达成了更多的目标任务；另一方面，两个阶段上都取得了巨大成就，但也存在一些明显的问题和不足，包括某些重要的目标任务还没有达成，并且都付出了某些不尽合理的重大代价。

二、基于政党治国体系理论的一般解释

现在的问题是，这些国家治理成效是怎么产生的？特别是，为什么国家治理成效会存在两个阶段的差异？对此，人们首先可能会想到用环境条件来进行解释，比如说改革开放前新中国受到西方发达世界的孤立封锁，未能获得西方的科技、资金等红利，而改革开放后这一局面就改观了。这个解释当然成立，但不够充分。因为两个阶段上新中国面临不同的环境条件，其实都是中国共产党对外战略选择的结果：从新中国建立起就选择了“一边倒”的战略，而十一届三中全会作出了改革开放的重大决策，特别是选择了向西方发达国家开放的战略(其中的重要事件就是中美建交)。可见环境条件作为客观存在的因素，虽然对最终结果有一定作用，但却不是直接决定结果，而是通过内在因素来发挥作用的，所以不能直接用环境条件因素来进行解释。

本文认为，无论何时何地，国家治理都是由人来操作的，所以从事国家治理的人即国家治理者就是内因，国家治理的结果只能从那里去寻找根源。只是需要特别注意的是，国家治理作为管理国家公共事务的集体行动，并不是某个人所能承担的，这是不可能的，这种情况也从来没有出现过。国家治理者其实是一个群体。而按照集体行动的逻辑，国家治理者的群体并非乌合之众，而是被组织起来的，从而形成一种组织体系，此即国家治理体系。[7]所以国家治理的成效要从国家治理体系那里才能获得内在而深刻的解释。

放眼历史，无论在哪里，从来就不存在单一且不变的国家治理体系。这种多样性和可变性，必须成为我们看待国家治理体系的一个基本原则。据此我们可以注意到，在政党政治时代，国家治理体系发生了一个重大变化，那就是普遍演变为政党治国体系。

自17世纪末英国最先出现议会型政党以来，随着现代选举民主制度在全世界的逐步推广，政党得以蓬勃兴起(尽管存在诸多类型)，广泛介入人类的政治生活，将人类带入政党政治时代直至今天，这是毋庸置疑的。那些有关政党衰落或者政党政治时代即将谢幕的论调只能算是危言耸听，我们还看不到有关的证据或趋势。而政党作为一种集体行动的组织形式，是政治精英们为追求执政治国而构建起来的。[8]其中执政指的是占据国家政权的职位(其具体途径、方式和含义因各国政治制度的差异而有别，不可简单理解为仅仅占据中央的内阁或政府职位)，治国指的是执政的政党根据本党的政见制定国家政策(甚至推动其执行)，从而发挥管理国家公共事务的作用。政党一定是追求执政治国的，否则这种组织形式也就不会出现了。这就导致在政党政治时代，政党治国不可避免地成为世界性的普遍现象。

但政党治国并不意味着仅有某个或某些政党在治国，这是不可能的，也不符合事实。我们看到，尽管真正掌控和支配政党的是一些政治精英，但和传统政治精英不同的是，政党精英不仅来源更加开放和广泛，而且必须寻求广泛的支持才有可能成功实现执政治国的目标。这就导致，任何政党都必须联系或控制一定的其他势力，如外围组织、企业财团、利益集团、社会运动组织等等，受它们支持，同时表达和集中它们的价值观念和利益诉求。这就意味着，政党治国其实是通过以政党为中心所形成的一套体系来运作的，这就是我们所说的政党治国体系，指的是一国以所有占据国家政权职位(执政)的政党为中心而构成的国家治理体系，其显著特征是“以政党为中心”。在政党政治时代，“以政党为中心”表现为政党总是站在国家治理的前台，是将国家治理的各种参与者汇聚起来的中心。这也就是为什么可以说政党政治时代的国家治理体系已经演变为政党治国体系的原因。

由于各国的政治制度不尽相同甚至反差很大，这就导致政党治国体系也是多样化的。大体上我们可以将其分为竞争性和非竞争性两大类，然后根据执政的政党之间以及政党与其联系或控制的势力之间的关系，将前者进一步分为政党对比治国体系、政党合作治国体系和政党主导治国体系；将后者进一步分为政党领导治国体系和政党独占治国体系。[9]这些政党治国体系从组成和结构来看，具有显著不同的特征。所有的竞争性政党治国体系都是多元中心的，因为执政的政党并非只有一个，即使在一党独大的政党主导治国体系情况下也是如此。这些多中心的政党之间的关系各有分别：或者是两大政党或政党联盟对峙，或者是多党相互配合协作，或者是一党独大占据主导地位。相比之下，所有的非竞争性政党治国体系都是一元中心的，也就是法定只能由一个政党执政甚至只允许一个政党存在，即使允许其他政党存在并参与执政，也不能改变领导党的中心地位。

政党治国体系的运作就是政党治国的过程，从最一般的形式来看，可以分为提出议题、做出决策和执行决策三个环节。但不同类型的政党治国体系，其运作方式并不完全相同。对于竞争性政党治国体系来说，政党治国是通过那些执政的政党(连带其所联系或控制的势力)相互博弈来实现的，这些博弈贯穿于提议、决策甚至执行的全过程中。在非竞争性政党治国体系的情况下，则是通过作为一元中心的政党与其他势力博弈来实现的，也贯穿于提议、决策甚至执行的全过程中。这些博弈一般都是有规可依的，而且大多数情况下也都遵守制度规定来进行。比如在竞争性政党治国体系的情况下，各党博弈要遵守议会运作的规则或宪法法律所规定的其他规则。在非竞争性政党治国体系的情况下，作为一元中心的政党会制定大量的规则来规范它与其他势力之间的关系，而且这些规则的效力实际上也是由这个政党来保障的，所以该党在博弈过程中占据绝对优势。或许正因为这些制度规定存在差异，所以这些博弈有可能陷入一定的困境，但也有可能摆脱或避免困境，从而导致政党治国的结果千差万别——即使同属一类政党治国体系的国家也如此。[10]在此过程中，政党治国体系受到外部环境的影响作用并因此影响到政党治国的结果，这当然是不容否认的。但外部环境是通过政党治国体系本身来发挥这种作用的，更具体地说是通过影响体系内的博弈过程来发挥作用的，所以环境因素不能否定体系因素的根本性。

总之，最一般地说，国家治理成效要从国家治理体系本身去寻找深刻的根源。在政党政治时代，由于国家治理体系已经演变为政党治国体系的形式，所以就要从政党治国体系(构造和运作)那里去寻找国家治理成效的根源。

三、基于中国特色的政党领导治国体系的具体解释

一切国家治理体系都是人为设计和构建出来的，没有(也不可能)从天外飞来的，或者自然产生或演化而成的国家治理体系，因为国家治理体系本来就是把国家治理这种集体行动组织起来的人工产物。这对于政党政治时代的政党治国体系来说也是如此。新中国是在中国共产党的领导下建立起来的，也可以说是一种“以党建国”的模式。所以新中国当然属于政党政治时代，而且所构建的国家治理体系也必然是政党治国体系，只不过这种政党治国体系是政党领导治国体系的类型。之所以如此，是因为这个体系是由中国共产党这个国家缔造者所构建起来的，全程充分贯彻和体现了党的意志，而且特别突出的是，体系构建者将其自身也嵌入体系之中并且居于领导核心地位。

对于新中国的政党领导治国体系，我们可以用“一体两翼”模式来进行描述：该体系由党、国家(各类和各级国家机构及其人员)和社会(不仅指社会团体或组织，也包括经济组织)三个部分组成；三个部分之间并非平行并列关系，而是以党为核心，党领导其余两个部分，党的领导就是这个体系的结构，也就是各部分的联结方式；党是“一体”，发挥核心的组织和决策作用，而国家与社会是“两翼”，在不同领域和以不同方式，分别发挥着支持党并执行其决策的作用。[11]

70多年来，尽管新中国的历史是曲折的，但中国共产党的领导核心地位始终不变，以中国共产党为核心的政党领导治国体系也始终保持着基本形态不变，包括始终由党、国家和社会三个部分组成，党领导其余二者的基本结构也不变，而且领导的核心含义(组织和决策)也始终不变。

但我们不能认为新中国的政党领导治国体系从未发生过任何变化。其实在不同时期，作为构建者(组织者)的中国共产党，一直在调整政党领导治国体系的构建，从而引起这个体系的变化。我们不应把国家治理体系(包括政党治国体系)的构建，仅仅看成是从无到有的创建，其实还包括从旧到新的革新和从此到彼的替换。从无到有的创建发生于新国家初创的时候。从旧到新的革新，则是在原有基础上，通过革故鼎新，做出部分改变，从而更新国家治理体系。这在一个国家存续的期间都有可能发生，而且几乎是不可避免的，是一个普遍的现象。从此到彼的替换则是一个国家完全抛弃已有的而另外选择或创建一个不同的国家治理体系，这就意味着国家发生了转型。对于新中国来说，显然创建国家治理体系的过程早已完成，于是在接下来的几十年中，所面对的就是革新或替换的选择问题。作为新中国缔造者的中国共产党当然不可能抛弃它自己所创建的政党领导治国体系，所以选择革新之路是理所当然的。这种革新，并不仅仅是通过修改宪法和法律，改变国家机构和社会组织，也包括通过修改党章，对党自身进行革新，进而调整党与国家和社会的关系。从历史上看，这种革新或大或小，或轻或重，但几乎从未停息过。[12]1949年创建的政党领导治国体系，是按照毛泽东的“人民民主专政”理论来设计和构建的，可称之为“统一战线模式”，即中共领导各民主党派和各种社团、占据国家政权职位并从事国家治理。此后经过内外的军事斗争和全面的经济、社会和文化改造，党的地位更加上升，权力明显扩大和更为集中，其他参与执政治国的势力则有所下降，党对国家和社会的控制更为收紧，中央集权的趋势也更加明显。1956年党的八大修改了党章，试图对政党领导治国体系有所调整。比如从党内来看，明显增加了集体领导的成分；此外还强调调整党对国家和社会的领导方式。但1957年后党的领导人犯了反右扩大化、经济建设急躁冒进的错误，党内高层出现了一些观点分歧，这就蕴藏着进一步革新的趋势。“文革”发动后，党的中央机构受到了冲击，但基本存在，其中新成立的“文革”小组权力很大，地方各级党组织则为“革命委员会”所代替，国家机构除了国务院和军队系统，基本都瘫痪了，原有的民主党派和社会组织也基本停摆，社会上产生了大量的左派“革命”组织，最后形成了三结合的“革委会体制”，并最终为1969年的九大(修改了党章)、1973年的十大(修改了党章)和1975年的四届全国人大(修改了宪法)确定下来。“文革”结束后则开启了拨乱反正的历程，包括1977年十一大修改了党章，1978年五届全国人大修改了宪法，特别是1978年召开的十一届三中全会确定了新的纲领路线，随之1979年五届全国人大第二次会议修改了宪法和组织法，到1982年十二大通过新党章和五届全国人大第五次会议修改宪法，最终完成了拨乱反正，重构了政党领导治国体系。此后几乎历届党代会和全国人大会议都修改党章、宪法和法律，这些都是在不断改革作为新中国国家治理体系的政党领导治国体系。“文革”期间虽然提出了革命口号，但实际上并没有替代而是维持了政党领导治国体系，甚至是前所未有地强调了党的一元化领导[13]，只是在其他方面做出了很大的改变。

对于本文来说，详述新中国政党领导治国体系的革新史显然是不可能的，这也不是目的所在。本文的主要目的在于，通过政党领导治国体系的变化来解释改革开放之前和之后所产生的国家治理成效。这里只能就其主要和大概来说，难免要舍弃许多细节。

在改革开放前，尽管新中国的政党领导治国体系也发生着变化，甚至在“文革”时期发生了很大的变化，但总的来看，这个时期的政党领导治国体系还是具有一些突出的共性。首先从组成上看，党作为领导核心始终不变，但是党内领导制度却发生了明显的变化，主要是毛泽东同志“逐渐骄傲起来，逐渐脱离实际和脱离群众，主观主义和个人主义专断作风日益严重，日益凌驾于党中央之上，使党和国家政治生活中的集体领导原则和民主集中制不断受到削弱以至破坏”[14]。国家机构发生了明显的变化，新中国成立初期实行中央的委员会政府制度和地方的大区政府制度，1954年开始实行人大下辖“一府两院”的统一制度，“文革”时期各级地方实行打包式的“革委会”制度。总的来看，国家机构的管辖权越来越大，也越来越集权。在社会方面，新中国成立初期虽然党和政府都建立了一些官方社团，但非官方的社团(包括民主党派)和经济组织都还存在，是多样化的。但经过后来几年的全面改造和反右斗争，非官方的社团和经济组织不再存在，最终所有社会和经济组织被全面规整和体制化。再从结构上看，本文已经指出，党的领导就是新中国政党领导治国体系的结构，而在前三十年，党的领导明显沿袭革命战争年代的观念和做法，意味着行使“党权”[15]，权力高度集中[16]，对国家和社会实行全面而刚性的控制，甚至变成党组织包办代替国家和社会的许多功能。总的来看，改革开放前的政党领导治国体系具有单调、严厉、刚性的显著特征，好似一台战争机器，那个年代也时兴和充满了战争、战斗、斗争等标语和口号，带有革命战争年代的鲜明烙印。

改革开放前政党领导治国体系的这种构造，导致其运作特点十分鲜明：提议和决策几乎完全来源于和集中于党组织甚至是党组织的一把手，表现为党组织从上至下不断地下达各种指示命令，国家和社会则按照党的指示不折不扣地执行命令。这种类似于军队指挥、战争动员的政党领导治国体系，其优势在于集中力量办大事，也适合于办那些需要集中力量的事情，从而更容易达成这方面的目标任务，比如维护国家独立和完整、维护国内秩序、建立工业体系、建设农田水利基础设施。但这样的体系也存在弊端，这就是一旦党组织决策错误，则不但很难预防，而且出错了也难以纠正，从而导致严重的后果难以收拾。而在当时，党组织出现决策错误几乎是难以避免的。其一，当时的党组织深受苏联模式的影响，理论上的教条主义比较严重[17]，而且对于革命战争经验记忆犹新，所以对于社会主义现代化建设难以做到理论联系实际，不是主要根据当时中国的实际情况和民众的诉求意见，而更多是依据经典理论的纲领、对苏联模式的模仿以及革命战争经验的提示，来提出各种议题和做出决策，所以必然会出现一些脱离实际的错误议题和决策。其二，按照当时的体系构造，作为执行者的国家和社会，特别是社会，也难以表达诉求和反映真实情况。当时党对社会的改造和规整，目的就在于使其发挥支持和执行而不是表达功能。比如经过改造之后，当时占中国人口绝大多数的农民，并没有自己的社会组织来表达诉求和意见，而是由官办的农村基层组织来代替，但后者替农民表达诉求和意见的功能很弱，这就导致党组织的决策者如果要获得真实可靠的信息，就必须亲自下乡实地调研才有可能。但在当时，脱离群众的官僚主义作风比较严重，这是邓小平在1956年八大[18]和1980年讲话[19]中都曾提到过的情况。其三，当时党内的决策制度也出现了异常情况，民主集中制和集体领导制度逐渐变成个别人的集权专断，这就使得决策更容易发生错误而且难以预防和纠正。所以，改革开放前新中国既可以取得重大成就但同时也犯下了严重错误和产生了严重后果，而其内在深刻的原因就在于当时所构建的政党领导治国体系本身。

在改革开放以来的40多年里，政党领导治国体系虽有一些调整，但总体比较稳定；但如果相比于前三十年来看，则变化非常明显。从组成上看，党组织的变化特别大，恢复建立了集体领导制度，从中央到基层都加强了一些重要的组织建设。国家机构主要是恢复到1954年宪法的模式，但也做出了一些重要改变和完善。变化最大的是社会部分。旧的官办社团得以恢复，体制化的经济组织也还存在，但经历了市场化改制。随着对内搞活、对外开放的推进，各种非体制化的经济组织出现了并且愈加蓬勃兴盛，随后各种民间组织也大量出现了。最关键的是从结构上看，党的领导有了很大的变化。邓小平1980年的著名讲话直指党的领导这个核心问题，旗帜鲜明地提出了“坚持和加强党的领导就要善于领导和改善领导”这个中心命题。[20]据此精神，改革开放后党的领导的变化并不在于党要不要领导，而在于党对领导的含义做出了新的理解和界定，其标志就是党的十二大报告将从前流行的“一元化领导”改变为“政治、思想和组织领导”：“党的领导主要是思想政治和方针政策的领导，是对于干部的选拔、分配、考核和监督，不应当等同于政府和企业的行政工作和生产指挥。党不应当包办代替它们的工作。”[21]此后历届党代会基本都沿袭了这一界定。而改变党的领导的含义并不是一种文字功夫，这实际上意味着党在调整政党领导治国体系的结构。由此就导致，相对于改革开放前来说，改革开放后的政党领导治国体系明显更为包容、更为宽松和更具弹性。

按照这样的构造，改革开放后重构的政党领导治国体系也就呈现出新的运作特征，并因此产生了不同的结果。现在，虽然大量议题仍然集中于党组织，但却不是只来源于党组织，国家机关和社会组织不再仅仅是执行者，而是有大量的机会和途径来提出广泛的议题，使得议题范围更加广泛和全面也更有可能切中现实问题。只不过所有这些议题最终都由党组织吸收、集中和提炼，形成正式的议题。即使是党组织原创的议题，也不再像从前那样主要来源于对经典理论的教条主义理解，而是来源于对中国现实国情和民众诉求意见的了解和把握(这正是中国特色社会主义理论得以创立的根基)，这就更为切合实际。从决策过程来看，虽然仍旧是党组织掌握最终的决策权，但在此过程中比较广泛地吸收了各方面的参与(其中特别突出的是民主党派的参政议政)，通常重大决策要经历几上几下的流程，而不再是由某个人拍板决定，这就有了防错的机制。最后在执行方面，“不折不扣”和“一刀切”的执行模式减少了，国家机关和社会组织，特别是在地方和基层，有了一定的自主性和灵活性，允许探索和试验，这就降低了执行错误决策的风险性并提高了执行的可行性和成功率。所有这些运作表现说明，改革开放后所重构的政党领导治国体系有了明显的改进，这就是它能够达成更多目标任务、取得更大成就的内在原因。当然改革开放四十年中，国家治理仍然存在一些比较突出的重要问题，这说明政党领导治国体系也还存在一些不完善之处。比如说腐败问题严重，说明这个体系还没有解决好控制机制的设计和构建问题。目前中央纪委和国家监察委员会的独立设置是一个重要的改进措施，但其效果还需继续观察。又比如说社会公正和谐还没有完全实现，说明在这个体系中，关于社会的部分还有缺失和不足，比如大量的低收入阶层缺乏表达诉求意见的组织平台和途径。

四、结论与讨论

70多年来，新中国取得了伟大成就，这一举世瞩目的现象引起了各方面的思考：何以如此？本文基于政党治国体系理论，在中国特色的政党领导治国体系与新中国的国家治理成效之间建立了因果关系，认为根源在于前者，但本文并不是仅限于解释新中国所取得的伟大成就(已达成的目标任务)，而是试图全面解释新中国国家治理所产生的成效，包括目标任务已经达成和尚未达成的情况以及由此所付出的代价。这样做的好处在于，我们可以从历史中吸取更为全面和更为丰富的经验，从而为我国保持和扩大国家治理成就并最终实现国家良治提供更多的启发性。

本文的解释表明，以中国共产党为领导核心的政党领导治国体系，就是新中国能够取得巨大成就的根源，所以我们要坚持这套体系。但同时我们也看到，新中国的国家治理也存在一些问题和不足，这说明这套国家治理体系还需要继续改进完善，也就是要推进国家治理体系现代化进程。从过去70多年的经验来看，推进国家治理体系现代化，就是要适时调整政党领导治国体系的构建，强化优势并去其弊端。其中有两点需要特别注意：一是要保持社会的多样性，加强社会部分的表达提议、决策参与和监督控制作用；二是要注意保持党的领导的弹性，也就是邓小平所说的“善于领导”，这可以说是从过去70多年中所能吸取的最重要的经验。

而在推进国家治理体系现代化的过程中，党始终是关键所在。我们已经看到，在中国特色的政党领导治国体系中，党并不是和其他部分并列平行的一个组成部分，而是占据着核心地位，而且党的领导恰恰就是这个体系的结构。这就导致，要改进完善这个体系，那就只有依靠党积极主动和创造性地发挥其作为组织者(构建者)的作用。而党能否准确地判断内外环境形势的变化，从而适时地推进国家治理体系现代化建设，能否全面准确地吸取历史的经验，从而采取恰当有效的建设举措，是国家治理体系现代化能否取得成功的关键。