当代中国党领导国家政权机关的制度体系与过程机制

杨 欢 丁俊萍

改革开放以来，中国实现了“经济快速发展”和“社会长期稳定”的两大发展奇迹。在中国共产党领导下，社会主义与市场经济有机结合并取得巨大的成就，这种现象实属人类治理史上的首创和后发国家现代化的经典样板。党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，揭示了我国取得这一举世瞩目历史成就的根源，即具有巨大生命力和优越性的中国特色社会主义制度和国家治理体系，而“中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导”[1]，所以党的领导制度体系才是“中国奇迹”和“中国之治”的制胜密码。党的领导制度体系最核心的问题就是党如何领导国家政权机关，如何处理党与市场、党与社会、党与思想/意识形态之间的关系。其中最重要的是党领导国家政权机关的制度体系，其逻辑依据在于：作为后发国家的中国在一个可预见的较短的期限内实现赶超型现代化的战略，是以党领导国家政权机关的制度体系作为领导力量和组织支撑的。本文将聚焦于党是如何领导国家政权机关的这一问题进行探究，认为这一问题的本质涉及党权与政权的关系。党在纵向上通过“七大制度柱石”进入国家政权机关并发挥领导核心作用，并在横向上将七大制度以“毛细血管作用”的方式嵌入六大政权机关日常运作和国家治理过程中，以实现党对国家“六权”的领导，贯彻党的路线、方针和政策。下文将详细展开论述。

一、“七大柱石”——党领导国家政权的纵向制度构设

中国共产党的领导是中国特色社会主义制度和国家治理体系的核心与中轴。习近平指出：“在国家治理体系的大棋局中，党中央是坐镇中军帐的‘帅’，车马炮各展其长，一盘棋大局分明。”[2]我国的国家机关(人大、政府、政协、监察委、检察院、法院)的一切政治行动都在党的全面领导下展开，以党的执政目标和战略愿景为出发点和落脚点，党在整个政治生活中处于主导地位。党的领导制度体系是我国的根本领导制度。而在这一制度体系中，党对国家政权机关的领导是首要问题，党领导国家机关的制度体系是党治国理政的制度保证与组织支撑。党通过以下七大制度实现了对国家政权机关的纵向领导。

(一)核心制

“四个意识”“两个维护”是核心制的两个内容要素，是党的十八大以来重要的政治成果，是党在长期革命、建设、改革实践中形成的共同意志，是最重要的政治纪律和政治规矩。所谓“四个意识”，是指政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识。政治意识要求有坚定政治信仰，坚持政治原则，站稳政治立场，保持政治清醒和政治定力，增强政治鉴别力；大局意识要求正确认识大局、自觉服从大局、坚决维护大局；核心意识要求在思想上认同核心、在政治上围绕核心、在组织上服从核心、在行动上维护核心；看齐意识要求向党中央看齐，向党的理论和路线方针政策看齐，向党中央决策部署看齐，做到党中央提倡的坚决响应、党中央决定的坚决执行、党中央禁止的坚决不做。“两个维护”指的是坚决维护习近平党中央的核心、全党的核心地位，对象是习近平而不是其他任何人；坚决维护党中央权威和集中统一领导，对象是党中央而不是其他任何组织。党中央的权威决定各级党组织的权威。“两个维护”是最高政治原则，是根本的政治纪律和政治规矩。

“四个意识”与“两个维护”本质上就是坚决维护习近平党中央的核心、全党的核心地位，坚决维护党中央权威和集中统一领导。由“四个意识”与“两个维护”构成的核心制是党领导国家政权机关制度的主心骨、定星盘。这要求国家各级政权机关和整个国家治理体系必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，牢牢坚持党的绝对领导，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，坚决做到维护核心、绝对忠诚、听党指挥、勇于担当，自觉在政治立场、政治方向、政治原则、政治道路上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致。

(二)党中央集中统一领导制度

1.党中央对重大工作的领导体制。这些重大工作涉及全面深改、财经、外事、网络安全和信息化、全面依法治国、审计、教育工作等重要领域。在这些重大工作或重要领域中，党中央发挥着顶层设计、统筹协调、整体推进、督促落实的重大作用，并形成了一套领导体制。党中央对重大工作的领导体制，是党中央统揽“四个伟大”、统筹推进“五位一体”总体布局的统一高效的制度抓手，也是党中央优化协调、全面推进“四个全面”战略布局的重要治理工具。

2.党中央重大决策的落实机制。目前，已经建立贯彻落实党中央决策部署、督促检查、情况通报、监督问责等制度机制，推动中央决策真正落到实处、产生治理效果。在国家治理的实践场中，中央和地方探索总结出了不少落实机制的经验。例如，在中央层面，有关于习近平重要指示批示和党中央决策部署落实情况的“回头看”制度以及巡视巡察制度等；在地方层面，有地方党政机关的权责清单制度，这些经验有力地保证中央到地方的政令传递畅通高效。

3.重大事项请示报告制度。党在革命、建设和改革实践中探索出的重要经验之一就是下级党组织就重大问题向上级组织提请指导以及就重大事项的决策结果向上级组织汇报。这是有效维护党中央权威和集中统一领导，保证党中央科学决策、民主决策、依法决策的重要法宝，同时也实现了对党组织的有效监督，使全党形成集体行动的合力。2020年，中共中央出台《中国共产党重大事项请示报告条例》，全面规范了请示报告的工作体制，对请示报告内容以及方式作出详细规定。涉及党和国家工作全局的重大方针政策、重要领域、需要党中央集中统一管理的事项以及只能由党中央领导和决策的重大事项，必须向党中央汇报[3]。同时，超出自身职权范围的、自身职权范围内关乎全局的事项也应当请示报告。

(三)作为权力核心的党委与党组制

党委与党组制度是党领导国家政权体系的基本领导制度，党委在整个国家政权体系(人大、政府、政协、监察委、法院、检察院)中处于领导核心的地位，发挥着“总揽全局、协调各方”的政治功能。党委与党组制建立的依据是1949年11月中共中央制定的两个文件。其中，《中央关于在中央人民政府内组织中国共产党党委会的决定》指出，在中央人民政府机关内组织党委会，凡参加中央人民政府工作的党员，除中央允许者外，必须一律参加支部组织，过党的组织生活；同时按照党员人数及工作部门性质设立分党委，并在各委、部、会、院、署、厅、司、局、处等设置总支和支部[4]。《关于在中央人民政府内建立中国共产党党组的决定》指出，为实现和加强党中央对中央人民政府的领导，以便统一并贯彻党中央的政治路线和政策的执行，特依据党章规定由中央人民政府中担任负责工作的党员组成党组；政务院设党组，最高法与最高检设联合党组，党员人数超过10人需设置干事会，负责日常工作，干事会以下，按人数及工作性质划分小组[5]。从这两个文件可以看出，新中国成立之初，党的各级组织(党委、分党委、党总支、支部，党组、党小组)已全面覆盖了各级国家政权机关，这使得国家政权体系的工作人员具备了国家行政-党派属性的双重身份，他们受到组织纪律与民主集中制的约束，党组织通过对他们进行领导来实现对整个国家政权体系的领导。这种类似于“三湾改编”式的组织化的控制，使党成功嵌入到了国家政权体系中，确立了党对政权体系的绝对主导权。

按照党章规定，党的全国代表大会每五年召开一次，中央委员会每年召开两次，地方党委全体会议召开次数较少，所以在实际的治理过程中，地方层面的地方党委常委会实际上是同级的权力核心机构，而且政权机关的首长往往也是同级党委的常委或委员。常委会实行集体领导与个人分工负责相结合的领导原则，实际上就是合议制与首长负责制的混合，拥有本治理区域的政策动议权、创制决策权、人事任免权，执行上级指派以及本区域内的治理任务，裁决区域内工作争端，协调各方面工作。尤其是作为党委常委会的“班长”——书记，对各项工作负有首要责任，拥有事实上的最终决策权，是国家政权体系各层级中最重要的掌控全局者。

(四)全面覆盖的归口管理制

“口”在中国政治学术话语体系中，是个独具特色的概念，可以从两方面来解释：首先，“口”是将国家治理事务以工作内容的差异划分成不同的功能性领域的指称；其次，国家治理事务形成多个特定领域后，以党内职能部门为主导，整合部分国家政权机构，建立起一个治理的子系统，这个子系统就是“口”。归口管理制与上述1949年的两个文件是分不开的，文件要求设置的6个分党委是“口”形成的雏形。1953年，为反对分散主义和地方主义，中共中央决定把政府(广义政府)工作性质划分为工交口、财贸口、文教口和政法口等，由同级党委常委或书记分口负责，以加强对政府(广义政府)的领导，不久在各级党委下设工作部，与行政机关的业务部门对应，进行归口管理，以干部管理为主，不涉及行政事务。随着我国社会主义事业的纵深推进，逐步形成组织人事口、宣传文化口、政法口、财经口、外事口与军事口这六大主导中国政治过程的治理子系统。这些治理子系统还包括若干小“口”——相关委、办、局等等。以宣传文化口为例，宣传文化口以党中央的职能部门中宣部为主导，整合国务院新闻办、文化旅游部、国家广播电视总局、中央广播电视总台、新华社、人民日报社、中国社科院等等。外事口亦是如此，以中共中央外事工作委员会办公室为主导，整合外交部、中共中央对外联络部、安全部、商务部、中国人民解放军中央军事委员会联合参谋部、新华社等。由于中国政治体系从纵向看具有高度的职责同构性，地方政府层面，省级、地市级、县级甚至乡镇也与中央层面的权力结构一致，由地方党委各个常委分工负责传统的6大工作领域，由此，归口管理从中央到地方直到基层，“一条线拉到底”。

由上可知，归口管理制度是对分殊与专业化的行政科层制内在悖论的一种纠治。现代社会是分工日益细密化的产物，早已被分割为多个领域。基于治理高效的考量，行政科层体系的设置必然以专业化分工来应对，但得到治理绩效的同时也带来了行政协调(很多事项需要跨部门治理)和权力监督的难度。而归口管理制就是通过党的职能部门整合国家政权机构实现全国性的一体化领导，是对党政双轨的科层体系的整合与重塑，解决行政科层体系的内在悖论，可谓是中国治理智慧的体现。值得提及的是，这些“口”都是通过党中央层面设置的各种委员会或小组来领导。委员会或小组负责领导与整合部分党政部门负责执行，共同构成了独具中国特色的纵向国家治理体系。

(五)领导与协调的委员会或小组制

1958年，中共中央发布《关于成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知》，要求在党中央层面成立小组，这些小组直隶于中央政治局和书记处，向后者负责[6]。这些领导小组对党的路线、方针、政策及其部署安排，对政府机构及其党组有建议权，但决定权仍在党中央。这意味着领导小组制或委员会制正式进入党治国理政的政治过程。在当代中国的政治实际中，委员会或领导小组可以划分为组织人事类(中央人才工作协调小组等)、宣传文化类(中央宣传思想工作领导小组等)、政治法律类(中央国家安全委员会、中央政法委等)、财经类(中央财经委员会)、外事统战类(中央外事工作领导小组、中央对台工作领导小组等)、党务类(中央党的建设工作领导小组)等6种。小组或委员会的领导人通常是政治局常委或委员，成员多半是党政机构中掌握重要权力的高级干部。

从功能上分，领导小组或委员会有两种类型：一种是议事协调机构，拥有跨部门协调的权力，如被誉为最有权力的中央国家安全委员会，还有中央网络安全和信息化委员会、中央对台工作领导小组等。另一种直接和归口管理制度挂钩，某个“口”的领导通常通过领导小组或委员会来全面负责该“口”的工作(人事与行政事务)。归口管理与小组委员会制的结合，保障党中央的大政方针与部署安排得以真正落实到最基层。政治局常委通常是各个重要口的领导，委员或书记处书记也可担任部分口的领导。如中央外事工作领导小组是全国外事口的最高领导机关，中央宣传思想工作领导小组是全国意识形态或宣传文化口的最高领导机关，中央财经委员会是全国财经口的最高领导机关。小组或委员会发挥着议事协调和政治领导两大类功能，对自身业务领域有重大决策权和政策创制权，而且小组或委员会的设置本身是以治理任务为导向的，是直接针对某些重大治理事项的，比如中央全面依法治国委员会，负责全面依法治国的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实。

另外，在领导小组或委员会之下，配置若干个相关办公室作为办事机构，如中央全面深化改革委员会办公室、中央网络安全和信息化委员会办公室、中央财经委员会办公室、中央外事工作委员会办公室等，这些办公室负责联系与协调相关的党政职能部门，进行行政的上下传递。总的来看，小组或委员会其实是具有着超然在上的地位，便于更好地进行政治控制与驾驭党政双轨的科层体系。

(六)精英管理的党管干部制

在我国，干部是一种政治身份的划分，常常与群众相对应，是指专职担任一定领导职务的人员，同时，又意味着与与其并列的其他政治身份诸如“工人”“农民”是不同的，所以干部在中国政治语境下，本身就是精英群体的指称[7]。干部一般指的是，不同于群众、工人、农民等其他政治身份的，被列入国家编制，享受国家财政以及相应待遇的，在一切党政机关、企事业单位及群众团体中，依法从事公务活动的党和国家公职人员。由于干部是我国党政科层体系运转的主体，对干部的掌握和管理就成为党治国理政的必然课题。新中国成立以来，党就进行着各种管理干部的制度尝试，诸如各级党委领导下的“分部分级管理体制”“干部委任制”“干部选举制”等等。经过改革开放40多年的探索，我们党已经形成成熟完善的党管干部体制。党管干部制内涵包括：第一，干部工作的路线、方针、政策必须由党制定。这也意味着干部的生产与循环的整个过程中，干部的录用、培养、向国家政权机关输入、调动、更替、监督等必须符合党的要求、服从党的意志、执行党的决定，党通过对作为精英的干部的控制和管理，实现对国家政权机关的领导。第二，各级各类的干部的管理、决定任免或推荐提名必须由各级党委按照干部管理权限负责。这意味着干部的考察、调配、推荐、使用等等方面，党具有专属排他的权力，其他任何组织机构不可能具备如此权限。把选拔任用领导干部的权力牢牢掌握在党的各级组织手中，从而保证国家的领导权牢牢掌握在忠诚于党的事业的政治精英手中。第三，选拔和任用干部必须经过党委集体讨论，按照民主集中制的原则作出决定。第四，正确处理党委推荐干部与国家机关依法选举和决定任免干部的关系。第五，在坚持党管干部的前提下，改进干部管理方法，实行分级分类管理。总之，党对于干部进行着常规化、具体化又全过程的管理。

(七)“一个机构，两块牌子”——党政机构一体化

承担国家治理任务的法理主体是国家政权机关或者广义政府，包括政府、人大、法院、检察院、监察委等等。但是在我国的政治实际中，党组织是整个国家治理体系中的核心与枢纽，是最主要的治理结构，承载着核心的治国理政的功能，而宪法法律以及党的政策文件规定，党的领导主要通过政治领导、思想领导与组织领导等方面来进行，并不直面社会、市场等治理场域，所以党需要以国家政权机关的名义“出场”以实现对一切工作的全面领导，而“一个机构，两块牌子”的制度经验正好可以满足这种需要。目前这样的制度经验广泛存在于国家机关设置中，比如国家监察委员会与中央纪律检查委员会合署办公，实行“一个机构，两块牌子”；再如，中国共产党中央军事委员会和中华人民共和国中央军事委员会合署办公，实行“一个机构，两块牌子”等。除了这些国家正式机构与党的领导机构合署办公外，上文提到的作为纵向治理体系的领导机构“口”，也即党中央的各个领导小组与委员会，它们的办公机构也实行合署办公，如中央网络安全和信息化委员会办公室与国家互联网信息办公室等。

需要注意的是，制度是单一的刚性规范，而制度体系是复合多元的系统。如果以结构-功能理论来检视制度体系，就会发现，制度单元各自在系统中有不同的位次，并以一定的逻辑关系排布，发挥不同的功能，相互联结，形成合力作用，保证着制度体系的稳定。而党领导国家机关的制度体系也是上述逻辑的体现，七大制度单元在整个制度体系中呈现出了“同心圆”式排布结构。

这种“同心圆”式的排布结构可分为制度硬核、制度支撑束和制度保护带三层。其中，制度硬核是制度体系的最核心的部分，起着支配和主导的作用，刚性规范力最强。制度硬核外层是制度支撑束，即制度硬核的细化和体现，也是整个制度体系的中坚支撑力量，刚性规范强。最外围是制度保护带，保护带主要是对环境变化下的一种策略性制度调试，通过这种灵活性的制度调试，保证制度体系快速适应环境新变化，同时是制度硬核和支撑束抗压的缓冲带。聚焦到党领导国家机关的制度体系上，核心制显然是制度硬核，因为核心制是党实现全面领导和长期执政的根本保证，也是化解执政风险的根本要求。制度支撑束包括中央集中统一领导的制度、党委(党组)制、党管干部制，这三个制度是核心制的细化和体现，也支撑核心制并使之保持强大政治势能，从而将政令纵向传递到地方和基层，横向拓展到各个组织单位。制度保护带是归口管理制、委员会(小组)制以及一个机构两块牌子制，集中体现了党在革命、建设、改革长期实践中和在治国理政中所积累的宝贵经验和所取得的重大成果。

二、“六权统摄”——党领导国家政权的横向过程机制

从横向的过程和机制上看，党对人大(立法权)、政府(行政权)、政协(政治协商、民主监督、参政议政)、监察委(监察权)、法院(审判权)、检察院(检察权)是怎么领导呢？“七大制度柱石”是通过怎样的机制统摄着“国家六权”呢？具体分析如下：

(一)人大系统(立法权)

众所周知，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是我国政权的组织形式。在新时代，人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。党通过人大立法程序将党的路线、方针和政策转化成国家的法律，形成有普遍约束力的行为规范；让党的政策主张成为国家发展的战略安排，因此人大是党领导国家的重要制度平台。《宪法》规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”[8]人民代表大会体现着人民主权的原则。《宪法》规定中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，人大也要接受党的领导，但是党章又规定党必须在宪法和法律的范围内活动，由此引出党是怎么领导人大系统的问题。

1.组织控制。党通过党委与党组实现对人民代表大会的组织领导[9]。在各级人代会开会期间，同级党委必须要在党员代表中建立临时党委，临时党委是整个人代会开会期间的核心领导组织。临时党委中，书记由同级党委书记兼任，副书记由人大常委会主任兼任。各代表团团长则由支部书记兼任。在各级人代会闭幕期间，人大常委会的党组主持日常工作，党组成员包括正副委员长(主任)和秘书长。同级党委领导着党组。由此，党通过自身的领导也实现了对人代会的领导。

2.兼任的政治惯例。自20世纪90年代开始，同级党委书记兼任人大常委会主任现象出现后，越来越普及化。党的十八大后虽有变少趋势，但这种政治惯例也是党领导人大系统的一种机制。

3.人事权控制。根据宪法规定，国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关的行政首长都由人民代表大会选举产生，对它负责，受它监督。但在政治实践中，国家政权体系的关键职位是由同级党委考察并向人大提出干部候选人名单。然后人大依据法定程序产生关键职位的领导干部。这也是上文提到的党管干部制的体现。

4.议程控制。在每届人大换届选举前，党组织会先行召开党代会以确定经济社会发展规划和国家机关领导人名单等；每年两会召开前，党中央会先行召开会议，对人大的议程、政府工作报告、经济社会发展规划和国家领导人名单等重大问题作出决策，依法定程序由人大通过。

5.立法方面主导。党在人大发挥立法功能方面也处于绝对主导地位。首先，人大的立法规划必须以党的路线、方针和政策为指导，同时党的政策主张可以以立法建议的形式提出来，形成法律法规草案，人大的立法规划要落实，必须由人大常委会党组报送同级党委或上一级党组审批后才能执行。其次，对于事关党和国家治国理政重大问题的法律必须交由中共中央审批后，才能正式进入全国人大立法流程[10]。

6.监督方面的主导。在“党委决策，人大决定，政府执行”这一实际的权力格局中，人大要在实际的政治过程中实现对“一府一委两院”的有效监督，就必须依托党组织，并得到党委的支持。

(二)政府系统(行政权)

近代以来，争取民族独立、人民解放，实现国家富强和人民幸福，是摆在中国人民面前的两大历史任务。而实现国家富强的重要任务是致力于现代国家建构(state building)。现代国家建构的核心在于搭建理性的行政科层体系，承担国家社会的治理任务，真正使国家运转起来，实现有效的治理，克服渗透性、合法性危机。新中国成立后，执政的中国共产党就着手搭建行政科层体系，无论是政务院的设置，还是行政区划的五级设计，都是以现代理性的科层体系为目标，这一过程体现了“政党造国家”的逻辑。虽然一度出现了以党代政、形式主义、效率低下的问题，但是随着改革开放的进行，党和国家领导人开始强调党政分工，并建立现代公务员制度。经过40多年的探索，已经建成专业化、依法行政的、高效廉洁的服务型政府。党的领导并未在这一过程中弱化，而是以新的机制得到加强。

1.党委(党组)领导下的行政首长负责制。我国《宪法》规定，国务院及其各职能部门实行行政首长负责制，地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡镇长负责制[11]。但是这种行政首长负责，是在党组织的领导下的。党通过党委与党组实现对各级政府的组织领导。党在中央和地方等各级政府部门设置党组，党组书记由政府及其职能部门的具有党员身份的行政首长兼任。党的十三届四中全会要求，国家机关必须接受党的领导，党组是政府系统的领导核心与枢纽，负责贯彻党的路线方针政策，掌握本系统的核心决策权，并管理政府口干部，党组书记必须向同级党委汇报工作，并接受同级党委的领导。党组织通过对自身的领导，实现党对政府系统的组织控制，保障政府各级职能部门接受党的政治领导、思想领导和组织领导。

2.党政联席会议机制。党政联席会议机制是党对事关国家或地区内经济社会发展等重大事项进行统筹、决策、执行的一种治理工具。以国务院层面为例，党中央往往就事关重大领域问题(农村、财经、城镇化、水利等)、重大区域问题(涉及区域的民族宗教等)作出一些宏观层面的决策部署，然后国务院通过召开一系列具体工作会议等具体落实。党政联席会议在效力上最高，体现党的领导；形式上合法，体现了民主集中的政治原则。

3.纪委监委派驻监督。政府系统毕竟是直面治国理政实践场的机构，政府的大多数动议是由公共行政机构作出的，甚至多数立法议案活动以及权限由立法机关转向政府承担(行政立法或委托立法)，行政官员实际垄断了执行过程中所需的技术专长，也垄断了日常治理过程中的大部分信息，有着巨大的自由裁量权，由此在国家权力中获得巨大影响力，这种优势地位成为权力寻租的温床。针对这一问题，1991年中纪委决定在国务院各部门派驻纪检组进行权力监督，特别是党的十八大之后，纪委监委的派驻监督越来越有力，通过参与部门党组的形式来实现对行政部门党员进行监督，从而实现对政府系统的监督控制。

(三)政协系统(政治协商、民主监督、参政议政)

政协是党与民主党派、人民团体、社会各界代表就国家大政方针、重要议题等讨论协商，以达成共识，推动党和国家重大决策得以贯彻执行的一系列制度安排与组织机构。根据林尚立对政协系统的定位，政协系统可以划分为两大部分：其一为政治理论或基础——统一战线；其二为制度与组织形式——多党合作与政治协商制度[12]。

首先是作为理论基础的统一战线。统一战线是中国共产党克敌制胜的三大法宝之一。毛泽东曾总结道：“一个有纪律的，有马克思列宁主义的理论武装的，采取自我批评方法的，联系人民群众的党。一个由这样的党领导的军队。一个由这样的党领导的各革命阶级各革命派别的统一战线，这三件是我们战胜敌人的主要武器。”[13]统一战线的策略达到了“把朋友搞得多多的，把敌人搞得少少的”政治效果。由此可知，统一战线是党在严酷的革命环境下，对政治-社会精英的一种政治整合机制，通过统一战线重塑党与他党、其他社会精英的关系。在革命战争年代，统一战线是争取和团结革命同盟军的一种政治策略。在和平建设时期，统一战线是党的领导体系中的一项重要工具，是对政治-社会精英进行吸纳、团结与整合的横向组织网络。这种横向的组织网络具有灵活性与调适性，集中体现在其包容性上。从这个意义上，有学者提出，统一战线是一种具有中国特色的群团代表制。以中国共产党为核心，吸纳整合其他民主党派(参政党)、社会各界代表人士、人民团体、海内外爱国人士等最为广泛地参与国家治理，以此促进党的领导体系更加协调、稳固。如果更加具象化地考察统一战线的运作过程就会发现，统一战线形成了双层嵌套的同心圆结构。

其次是作为制度与组织形式的多党合作与政治协商制度。中国共产党领导的多党合作制作为中国特色的政党制度，最为核心的特征是中国共产党的领导，八个民主党派作为参政党合法存在。中国共产党与八个民主党派的关系是执政党与参政党的合作关系，而非西方世界竞争性选举与党争政治的相互拆台、博弈的关系，所以我国的新型政党制度是合作型政党制度。而政治协商制度的重要组织化载体就是各级人民政协，民主党派、社会各界代表人士、人民团体、海内外爱国人士等通过这个载体进行政治协商、民主监督与参政议政。那么，中国共产党是如何领导政协系统的？

具体而言有以下四个方面：一是统一战线。作为党对政治社会精英的一种政治整合机制和横向的组织网络，统一战线本身就体现出党的领导。二是组织控制。中国共产党通过党组实现对人民政协的组织领导，人民政协中的党组对党的主张和政策进行有效落实，以实现党对民主党派、人民团体、社会各界代表人士等的领导，具体形式有：把党的路线、方针和政策结合工作实际具体化为工作规划，再通过主席会议、常委会、全体会议、专门委员会等转化为具体的工作计划。三是统战部的指导。统战部是党的重要职能部门，主要功能在于对各民主党派、社会各界代表人士、人民团体等进行吸纳、整合、教育，使后者学习并认同党的意识形态与政策目标，从而积极向党靠拢，自觉接受党的领导，增强对党的向心力。统战部对人民政协的领导覆盖政协运作的全过程。在委员选举阶段，统战部全盘负责人民政协的党外委员的人选推荐工作(一般非中共党员要占政协委员的60%)[14]。在政协日常工作过程中，统战部对政协的重大活动必须知情，必要时会进行辅助。四是兼任的政治惯例。在各级人民政协中，政协党组成员和统战部负责人常常也是政协领导班子的核心成员，一般而言，统战部部长会兼任同级政协副主席。兼任的政治惯例，也是党对人民政协的领导机制之一。

(四)政法系统：法院(审判权)

政法系统是我国国家政权体系中仅次于军队的垄断暴力的组织体系，带有鲜明的阶级性和工具性，是巩固人民民主专政、服务于党的领导的“刀把子”。政法系统包括法院、检察院、公安、司法行政机关(司法部系统)、国家安全机关等暴力机器。党的十八大后，中央政法委工作由政治局常委分管改为由党的总书记直接主管，体现了党对政法系统领导的加强。2019 年 1 月，中共中央颁布《中国共产党政法工作条例》(以下简称《条例》)。这是中国共产党建党以来关于政法工作的第一部党内法规，是党长期以来领导政法工作成功经验转化出来的制度成果。《条例》系统规定了法院与检察院由“谁来领导、领导什么、怎么领导、如何保障”等问题。中国共产党是如何实现对审判机关领导的呢？具体而言，有以下四个方面：

1.党中央的集中统一领导与重大事件汇报制度。首先要明确，虽然宪法规定人民法院“依法行使独立的审判权”，但这与西方国家三权分立架构下的“司法独立”有着本质的不同。区别在于审判机关是政法系统的一部分，审判权是党的全面、集中、统一领导权的重要组成部分，司法权威是党的执政权威在司法领域的重要体现，所以必须毫不动摇坚持党对人民法院工作的绝对领导。在中央层面，司法权作为中央重要事权，必须置于党中央绝对领导之下。根据《条例》规定，党中央决定政法领域的大政方针，“决策部署事关政法工作全局和长远发展的重大举措，管理政法工作中央事权和由中央负责的重大事项”[15]。因此，最高人民法院在事关国家政治安全、社会大局稳定、社会公平正义和人民安居乐业方面制定的政策措施、专项行动等，要及时向党中央请示或报告。在地方层面，党对地方法院的领导，是通过地方党委—政法委、本院党组、上级法院党组形成的立体领导网络实现的。

2.领导组织网络：地方党委—政法委。地方党委—政法委通过以下制度机制实现对地方法院的领导。一是人事权控制。根据《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国人民法院组织法》《中华人民共和国法官法》等规定，地方党委有权决定法院组成人员的任免，按照“下管一级”的干部管理原则，对基层法院、中级法院主要领导干部进行调配与任免，同时还具有任内评价权等。二是政法委的领导。政法委作为党领导政法工作的参谋和助手，也是地方法院的领导机关。除了协调、监督政法工作外，据《中国共产党政法工作条例》规定“加强党对政法队伍建设的领导，完善党委统一领导、政法单位主抓、有关部门各司其职的政法队伍建设工作格局”[16]，这也意味着政法委在协助党委对政法系统的人事管理。三是设置法院党组。根据《中国共产党党组工作条例》规定，地方法院的党组是本单位的领导核心。而地方党委对法院党组有设置权，以及对该党组的成员的人事任免权，且法院党组必须服从同级党委的领导[17]。

3.领导组织网络：法院党组。法院党组作为本单位的领导机构，发挥领导核心作用。考察地方法院的日常运作过程就可发现，党组会—院长办公会—审判委员会是地方法院的领导权力架构，但值得注意的是，党组会与院长办公会几乎呈现“一套人马、两块牌子”的“两位一体”样态，所以党组会—院长办公会实际上是权力核心，而院长(党组书记)是一把手的角色，掌握着本单位的人事权和财权，也通过审判委员会的领导，实现对业务(审判工作)的管理，进而全面主持工作。

4.领导组织网络：上级法院党组。据宪法、人民法院组织法与三大诉讼法的制度文本与审判体系实际的运行过程来看，上级法院对下级法院不是领导关系，而是监督指导关系，这既是工作共识也是制度安排。虽然上下级法院的党组都有同级党委设置，二者并无法理上的领导被领导关系，但实际上，在司法行政、党建等方面，上级法院有着对下级法院的监督管理的职责，同时，上级法院有对下级法院干部的协管职责，在下级干部任免事项上提出协管意见。

(五)政法系统：检察院(检察权)

我国宪法规定，检察院是国家的法律监督机关，依法独立行使检察权，“不受行政机关、社会团体和个人的干涉”[18]。但是，检察院的权力行使必须以党的领导、人民代表大会产生并授权作为政治前提，因为检察机关本质上是政法系统的一部分，也是国家治理体系的重要组成部分。而在国家治理体系中，党是最高的政治领导力量，检察机关必须坚持党的领导。党对检察工作的领导是我国宪法确定的一项基本原则，是我国司法制度的一项重要优势和政治设计。同样，《条例》系统规定了检察院由“谁来领导、领导什么、怎么领导、如何保障”等问题。那么，党是如何实现对检察机关领导的呢？具体有以下两个方面：

1.党中央的集中统一领导与重大事件汇报制度。《中国共产党政法工作条例》明确了党中央决定政法工作大政方针的权限，确立政法工作的政治立场、政治方向、政治原则、政治道路，严明政治纪律和政治规矩等内容，为坚持党对检察工作的绝对领导提供了制度指南和根本遵循。值得注意的是，1979年彭真在公检法会议上指出：“党委不批一般案件，是不是否定或者削弱党的领导？不，决不是这样。相反地，要加强党委对公、检、法的领导，特别要领导和支持两院独立行使职权。”[19]这就明确了党的领导是检察机关开展工作、独立行使检察权的政治保证和重要支撑。就中央层面而言，最高检工作中的重大决策、重大工作部署和重大问题都要及时向党中央报告和请示。这是检察工作坚持正确政治方向的根本保证，也是检察机关和检察人员必须遵循的一项政治原则和政治纪律。就地方层面而言，考察政策文本和党的领导实践场就会发现，党对法院和检察院的领导具有高度的同构性。这里不再赘述党对地方检察院领导的组织网络，而是重点论述党组织对地方检察院的领导集中在“四管”上。

2.党组织对地方检察院的“四管”。一是管班子。地方党委有权决定地方检察院主要领导干部的调配和任免。习近平强调，“各级党委要肩负起促一方发展、保一方平安的政治责任，支持政法各单位依法履行职责”[20]。按照党的十八届三中全会和四中全会精神，检察院的人财物由省统管，这意味着省级党委享有对检察系统更大的人事控制权。具体而言，省委直接管理省检察领导班子成员及厅级干部、地级市检察院检察长；基层检察院检察长由省委委托省委组织部管理，当地市委及市检察院党组协助管理；地级市检察院领导班子其他成员由省委委托市委管理；基层检察院领导班子其他成员由当地市委委托市委组织部管理；中、基层检察院其他干部管理权限不变。二是管党建。一方面，地方党组织通过请示汇报制度实现检察工作的领导。检察院党组每年向同级地方党委常委会汇报工作，及时向党委请示报告检察院重大工作安排、重大改革事项和重大敏感案件。另一方面，上级检察院党组通过系统党建工作指导机制，实现对下级检察院党组的监督与制约。一些地方通过探索上级检察院党组派员列席下级检察院党组民主生活会、约谈从严治党不力的下级检察院党组负责人等做法，与地方党委形成党建合力。三是管业务。检察院的业务范围虽然涉及重大犯罪检察、刑事检察、民事检察等10项，但是业务方向必须遵循党和国家工作的大局。党的重大经济社会发展规划与战略行动为检察工作的业务开展指明了方向。除了要求检察工作维护国家安全、发展利益外，检察办案还需要与地方经济发展和社会稳定同频共振、与其他地方政府单位共同推动社会治理格局的形成，以及在推动司法体制改革上着力。因此地方检察院党组必须履行把方向、管大局、保落实的责任，要将党的路线方针政策和党中央重大决策部署创造性转化为工作内容，以维护党对检察工作的绝对领导为工作的最高旨归。四是管监督考核。《中国共产党政法工作条例》要求地方党委领导和组织开展对各政法单位(包括检察院)的监督考核。监督考核内容包括：对政法工作的重大决策部署执行情况的督察，尤其是通过政治督察、执法监督、纪律作风督察巡查等工作制度机制，保证党中央的各项决策和指示得以落实；地方党委对检察院进行班子和领导干部个人的双重考核，以检查和考评其履职情况；实施常态化执法司法规范检查，对检察工作全过程进行强有力的监控[21]。

(六)监察系统(监察权)

党的十九大报告中指出：“深化国家监察体制改革，要将试点工作在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。”[22]由此，国家监察系统改革整合正式拉开序幕。2018 年 3 月，全国人大通过了《中华人民共和国宪法》(修正案)和《中华人民共和国监察法》，确立了监察系统的制度框架、权力配置和职责功能。这意味国家监察委将是与人大、政府、法院、检察院并行的国家政权机关，而监察权也将是与立法权、行政权、审判权、检察权并行的第五国家权力，由此，我国的国家政权体系与国家治理体系呈现出“五权结构”的样态。对于这一新兴国家机关和权力，党是如何对其进行领导的呢？

1.纵横结合：党委的双重领导。国家监察委是独立的监察机关，从宏观上看，在政治、思想和组织上接受着党的领导，从微观上看，《监察法》规定，国家监察委和党的纪检委合署办公[23]。根据这一机制，国家各级监察委员会与党的各级纪律检查委员会在人员构成、组织结构和职责功能上是完全同构的，所以党组织通过控制党的职能部门——纪检委的方式来领导国家监察委。具体而言，党的各级纪检委是由党的各级代表大会选举产生的，在横向上必须受同级党委领导，如中央纪检委必须接受党中央的领导。而各级纪检委又要接受来自纵向的上级纪检系统的领导，所以党组织通过纵向横向两条线领导着国家各级监察委。

2.一体化整合：党对监察体系的领导。在国家监察委成立前，党和国家治理体系中行使监察权的部门呈现碎片化状态，如党的纪检系统、政府系统里的监察机关、国家预防腐败局、公安部门和审计部门等，检察院体系的反贪部门、反渎部门和职务犯罪侦查部门等。进入新时代以后，习近平高瞻远瞩，将这些离散型的监察主体整合起来，设置了各级监察委，专职国家监察权，通过这种一体化的整合方式，实现了党对纪检监察机关的集中统一领导。

3.兼任制。在实际的政治过程中，各级监察委主任一般由本级纪委书记兼任。这种党政一体化的设置，一方面是落实党的路线、方针与政策的重要抓手，是实现党的领导的重要途径；另一方面也可以通过兼任制，将党的监察权覆盖到党的组织系统-国家治理体系的方方面面。《中华人民共和国监察法》规定了国家各级监察委监察的对象，包括“中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机关的公务员以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员”[24]。由此，党组织通过监察系统就可以对囊括在体制内的所有公职人员进行监察。

三、结语与讨论

中国共产党领导国家的体制机制是中国特色社会主义制度优势之源，是创造中国经济快速发展奇迹、社会长期稳定奇迹的奥秘所在。从政治学和管理学角度来看，现代国家是以官僚制/科层制为组织载体搭建起来的，国家治理的日常活动往往都是围绕并依托国家科层体系展开的。西方国家的政党则是议会制的伴生物，其政治功能更多集中在动员投票和主导政治过程，并不直面治理场域。因此大多数西方政党本质就是选举工具。但在我国,“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，党是最高政治领导力量”[25]。党组织本身就是一个严密完整、约束严格及具有强大动员能力和政策产出能力的巨大科层体系，党本身就是治理体系中的“最高政治领导力量”。因此在我国实际政治过程中，存在着党组织和国家政权机关两套并行的科层体系。针对这种现象，不少学者提出“党政双轨制”[26]这个概念来概括之。但考察政治生活运转的实际就会发现，党政两套科层体系并不是相互并列的，而是党通过各种制度机制深度“嵌入”国家政权机关的方式领导着国家，本质上是党“重组”了国家科层体系。这种“嵌入”和“重组”使得一种新的制度体系生成，这种制度体系超越了现代国家常规的科层制组织样态和运转逻辑，突破了政体类型学的既有知识和现代政党的分类谱系，在某种意义上说是为世界治理体系的探索与建构提供着独具“中国特色、中国风格、中国气派”的“中国方案”。这一新型的制度体系就是党领导国家政权的制度体系。

以内部组织结构的视角透视这一制度体系，便会发现“七大制度柱石”相互支撑、相辅相成，形成了互补兼容、协同共生、运转稳定的复合系统。之所以能使异质多元、充满内在张力的制度单元稳定、持续、健康地发挥着制度功能，关键在于各个制度单元能够各司其职、各守其序，辩证统一于核心制这一“制度硬核”中，共同发挥着各自不可替代的合力作用。从外部视角来看，这一制度系统是中国特色社会主义制度与国家治理体系的关键部分，在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的伟大实践中不断完善。