秩序与控制：警察临场执法权建设研究

郑海，翟岩

(西南政法大学刑事侦查学院，重庆 401120)

我国《人民警察法》第2条规定，人民警察的任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产。此外，《人民警察法》在第2章中对人民警察的职权作了一定的细化分工。立法上对警察权的概括性规定决定了警察承担着实质意义上的防止危险、维护公共秩序的统合性功能。其中，从警察权的效能角度来看，警察临场执法权本质上是要实现秩序维护和事态控制功能，即在秩序维护和事态控制的语境下，警察到达现场实施有效控制。通常情况下，临场执法权是警察进一步采取调查、强制、处罚等手段的先导，直接影响警察职能的发挥。然而现实中，我国警察临场执法权的实施效果并不乐观，警察执法过程遭遇暴力袭击的案件数量众多(1)根据中国裁判文书网数据显示，截至2022年3月份，因涉嫌袭警罪被提起公诉并被法院作出判决的案件数高达1134件，具体参见https://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181217BMTKHNT2W0/index.html。，因警察临场执法受阻致违法者无法顺利归案的案件层出不穷，临场执法不当导致公民权益受损的案件也时有发生。当前学界的研究侧重于事后结果调控，学者对事后警察权益保障的研究取得了一定的成果，但对警察临场执法权建设的研究关注较少。袭警罪的设置一定程度上为我国警察临场执法活动提供了法律保障，但刑事法制裁的单一思维无法从根本上解决问题。

不论基于理论研究还是回应现实的需要，警察临场执法权建设都是我国法治化进程中一个无法回避的问题。因此，回归警察权的本质，提炼警察临场执法权科学运行的方式，剖析警察临场执法权建设的现实困境，理性借鉴域外国家警察执法建设经验，从而弥补当前我国警察临场执法权建设的不足。

一、警察临场执法权的底层逻辑

警察临场执法权作为一种特殊的公权力，对社会成员具有相当强大的控制力与约束力。一方面，其承担着执法衔接功能，临场执法活动的顺畅是警察得以处置具体案件的前提和基础；另一方面，临场执法权促进秩序的常规化切换。警察权力逐渐囊括了各种各样关乎生活层面的内容，临场执法权的行使往往与社会公众发生最为直接的接触，从而保证社会运行的持续性和连贯性。在此，从正当性、原则性、现代性三个方面对警察临场执法权进行逻辑探析和理性定位。

(一)正当性目的：临场执法的顺畅

政治学中将秩序的建构视为人类生存发展的首要问题。秩序作为一种状态，是调适社会关系的重要规则机制，是表征社会有序运行的一个基本范畴。在这种状态下，各种因素相互联系，因此我们能根据对整体的某个局部或是间断的了解而得到对其他部分的正确预期，或至少期望很有可能被证明是正确的。[1]控制是指事物利用一系列方法和手段把握另一事物或者相互联系，从而达到一定目的的活动。因此，控制是手段，秩序是目的。警察权的产生、发展、完善是为了维护社会秩序，防止社会陷入动荡和无序，使国家中的每个个体都能在社会生活中获得合理的预期和安全感。

警察临场执法权主要表现为对事态的控制。社会控制的实质就是维持社会秩序，社会控制的过程实质上就是一个对社会各个部分和社会成员进行协调和规范的过程。[2]社会面临着各种各样的风险，且不存在一成不变的稳定状态，任何一种风险都可能导致社会的失序。警察是国家机器的重要组成部分，依据法律的授权代表国家行使权力，实现对社会失序的匡正。在任何一个社会中，都存在通过“权力”进行的社会控制。这种控制尽最大可能地通过划分时间、空间、姿态等达成“强制—服从”关系，实现一种微分权力(infinite simal power)。(2)“微分权力”并非针对权力本身所作的划分，而是国家在实现对“人”本身的控制时所采取的零碎化控制方式。在16世纪的英国，警察权几乎囊括了国家政治权力的全部，力求用一支强大的警察力量实现国家的维持，即警察国家(police state)。近现代以来，警察权演变成为国家公权力的分支，在实现其“抑恶”职能的基础上也增加了其公共服务职能，警察逐渐成为执法主体的日常“身份”。由此展开来看，警察的执法活动与社会公众的日常生活息息相关，是承担社会控制的重要主体。警察在到达现场之后对现场事态的有效控制使其对社会秩序的维护成为可能，使国家制度得以正常运转，从而保持其生产性和再生产性。

警察临场执法权通过社会控制实现对秩序的维护。国家权力与散布于社会中的各项权力联系起来，在各不相同的封闭体系中扩展出一个中间网络，并在它们不能干预的地方进行干预，对无纪律空间加以规训。[3]它填补空白，把这些空隙联结起来，凭借武装力量来维持一种间隙纪律和一种元纪律，让民众习惯于秩序与服从。[4]从福柯对权力的洞察来看，随着历史的发展和延续，政治敏感者为了实现对“人”的控制创造出了一整套技术。这些技术通过长期不间断的、持续的监督使“人”变得训练有素，最终使社会当中的每一个“人”在既定的框架中更好地控制自己，即形成稳定的社会秩序。我国《人民警察法》第2章规定了人民警察预防、制止、侦查违法犯罪和维护社会治安秩序等14项职责，其中包括特种行业管理等在内的绝大多数职责的履行都要以临场执法活动顺畅为基础展开。警察临场执法权正是发挥其控制功能使已发生的案件保持在警察的控制范围内，不让其朝着恶化的方向演变。由此推动法律的实施，积极维护社会秩序。

(二)原则性要求：权力行使的单向

警察临场执法权作为警察权的重要组成部分，属于国家公权力的范畴。原始时代，人类为了求生存而联合起来形成一种共同意志，在共同意志的基础之上逐渐产生了公共权力。国家出现之后，警察作为维护阶级统治的重要机器，代表国家意志行使这种公共权力。在现代法治国家，警察权的刚性暴力色彩被柔性的保障公民权利所掩盖，但警察权的扩张于维护社会秩序而言是极为必要的。警察临场执法权的权力属性虽不是纯粹的暴力，具有典型的“行政”色彩，却呈现出明显的强制性。

警察临场执法权归属于行政权力，但又具有自身的特殊性。按照理论界通说，行政权是国家行政机关依照宪法和法律的规定，为实现国家和社会公共利益，管理和服务国家和社会事务的权力。我国的政体是人民代表大会制度，并不奉行西方的分权制度，但对国家权力也作了立法、行政和司法三种基本分工。[5]从司法权和行政权的特性来分析，警察权应该是或主要是行政权而非司法权。[6]通常情况下，警察临场执法权作为进一步展开案件调查的先行性权力，理应归属于行政权力，但同时又是一种特殊的行政权力。临场执法权所关注的是案件展开调查之前事态的有效控制，而对案件性质的判断与处理，则是其他警察职权所要解决的问题。临场执法权以公共秩序为出发点，调控具体案件中社会成员之间的利益差别和冲突，并且通过权力的行使促进公共利益的实现。因此，警察的临场执法权基于警察权这一整体，是一种特殊的行政权力。

临场执法权的行使具有单向性。在人与人之间，除命令与服从的关系之外，很难有另外的关系能把他们联合在一个社会中。[7]社会秩序许可的自由不能依赖于抽象的理论概括，当自由不可避免要受到干涉时，必须有维护公共秩序的有力理由。一方面，警察临场执法权的性质决定了其行使的单向性。从行政法角度来看，行政权具有优益性，临场执法权以国家强制力为最后防线，因此具有相当的强制性。当社会组织、公民在同一领域、同一范围内的权利与警察的临场执法活动发生冲突时，临场执法权应该优先行使和实现。也就是说，此时社会公众以配合警察的临场执法活动为必要。另一方面，必须要保证临场执法权行使的单向性。因为警察临场执法权只是手段，而行使的最终目的在于维系社会秩序。临场执法权控制的是社会当中看似是“小事”的一起起案件，但其强制性特征使这些“小事”变得尤为重要。如果每一个社会成员都对警察的临场执法活动表现得配合又服从，那么这些“小事”都将为警察权力的最终实现提供支点。可以说，警察临场执法权脱胎于行政权力，又具有自身的特殊属性。它以公共利益实现为目的，并且通过对社会中细小事情的控制来建立一整套的权力机制。

(三)现代性指向：权力运行的双向

公权力是社会生活秩序的制高点，所有政治体系的建构都无法回避它的来源、功能和服务对象。[8]在任何一个民主法治国家，如果只给个人或者团体某种职权却不加抑制，那么他们极有可能形成不良的独立权力，这在警察权力中体现的更为明显。按照霍普金斯的观点，警察搜集对嫌疑犯不利的证据是公益的事情，但搜集对自己有利的证据却是他自己的事情。侧面反映出了警察总是倾向于完成法律或者国家设定的任务，而对权力的合理运行以及公民个人的权利保障有所忽视。警察临场执法权具有相当的强制性，权力行使的单向不可避免会存在侵犯公民权益的可能。因此，将临场执法权置于公权力运行的框架之中双向运行是其现代性的指向。

警察临场执法权所具有的绝对性并不意味着对其监督的弱化。古代社会中对非法活动的惩罚和镇压被视为是君主个人的至上权力(superpower)。君主个人的发号施令和独断专行导致国家内部的混乱和矛盾激化，人们批判国家中傲慢的、不受控制的权力。现代国家则以一种公正的原则建立全新的权力机构，警察临场执法活动以一种连贯的方式作用于社会中的最小粒子，并将这种效果扩散至整个社会。并通过行使这种新的权力来使社会秩序变得更为合理。警察临场执法权的单向行使对社会秩序维护而言是极为必需的，但仅以权力单向行使为目的的执法行为容易忽视对警察权的监督和限制。立法中对警察权的概括性规定致使警察执法具有相当的“裁量”自由，且始终没有形成强有力的法律标准。因此，对警察临场执法活动的要求并非是静态的，而是在事前的行为规范中进行静态设计，而后通过具体案件的执法活动得到动态转化。我国现行法律规定，人民警察在执法过程中对公民采取限制人身自由、财产的手段措施较多。如《治安管理处罚法》中规定，对不构成犯罪的违法行为人可采取行政拘留；再如《刑事诉讼法》中规定，警察在侦查阶段，可对犯罪嫌疑人采取拘留和逮捕等强制措施。上述这些手段几乎都涉及人民警察的临场执法活动，若不加节制，则会侵犯公民权利，影响社会秩序。

警察临场执法权的运行不可忽视对事后公民权利的救济。公权力的特点决定了它的扩张性，警察权存在被滥用的风险和可能。虽然任何一项公权力都是围绕着某种公共利益展开的，但这并不意味着公共利益和权力行使者的个人利益始终保持一致。此时应该建立一整套完整的机制，在保证警察顺利行使权力的基础上，又给社会公民充分合理且具有实效的投诉、建议渠道。综上，警察临场执法权的现代性指向并非消极的、否定性的禁止，而是积极的、肯定性的生产，通过这种生产拓宽了警察权的广延性和综合性。同时，也正是通过这种双向互动使权力关系在根本上得以维持和延续。在当前法治建设的背景下，警察活动是维护公共秩序、履行针对宪法基本权利的国家保护义务所不可缺少的重要一环。[9]

二、警察临场执法权建设存在的问题

对警察临场执法权进行底层逻辑分析的目的是将临场执法权置于权力运行的框架中，寻求科学的运行方式。但从我国实践状况来看，临场执法权并未在法律制度中明确规定，这无益于警察临场执法活动的有效展开。不仅如此，对警察执法活动的监督与警察权的理性运行之间也存在着矛盾，当前警察临场执法权建设面临着现实难题。

(一)路径依赖：临场执法权法律定位的失范

在管理学和经济学领域，路径依赖是指人们在对一件事情的把握中作出了某种选择，此后就会依赖惯性的力量使这种选择不断强化，无法轻易作出别的选择。事物的发展具有过程性，临场执法权是警察介入警情并加以处置的第一步，理应给予足够的重视。但我国的警察权建设具有明显的结果导向控制特征，这种结果调控思维的路径依赖不断地复制强化，导致警察临场执法权隐蔽于警察权益保障背后，迟迟无法明确。尽管我国《人民警察法》和《人民警察使用警械和武器条例》中的确涉及了阻碍警察救险、救人等临场执法权的典型执法活动，但却直接寄希望于法律的处罚效果来保障警察执法通畅。我国《刑法》第277条第5款规定：“暴力袭击正在依法执行职务的人民警察的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制。”将袭警行为入刑即是向社会传递打击此类行为的积极声音，但警察临场执法受阻的已然事实是存在的。刑法虽提供了最后的法律保障，却不是最佳选择。诸多法律规定始终没有将临场执法权制度化，而是注重将临场执法受阻的“后果”制度化。另外，警察不是万能的，在警察处置警情中也是一样。一起案件从警察介入到处置完毕，是多种警察职权甚至多部门相互配合的结果。临场执法权所要实现的仅是执法过程中的事态控制功能。“警察万能”的固有思路无形中加重了警察临场执法活动的负担。可见，我国对于警察执法权建设的关注陷入了的路径依赖中，可缓一时之急但并非长远之计。应当回归警察权的本质，厘清警察权的基本效能结构，将临场执法权加以明确，为其注入基本的正当性。

(二)观念桎梏：临场执法权现实行使的淤滞

由于警察的执法权威不断面临挑战，执法活动常常受到阻碍，《公安机关维护民警执法权威工作规定》(以下简称“《规定》”)也随之出台。此规定出台的目的是维护公安民警的执法权威和公信力，但其背后却存在一定的问题。从法律渊源层面来看，该《规定》的法律位阶仅是公安部制定的部门规章，其效力等级较低，在具体的法院审判案件过程中也不必然作为直接的援引依据。因此，《规定》并不能在全社会形成维护执法过程权威性的有效共识，反而对社会公众形成了观念桎梏。社会大众对该《规定》并不知悉，公民不配合、不服从、甚至暴力对抗警察执法的现象时有出现。2020年由最高人民法院、最高人民检察院和公安部联合发布了《关于依法惩治袭警违法犯罪行为的指导意见》，目的在于指导对袭警违法犯罪行为的相关法律适用，但依然存在法律位阶不高、指向不明的问题，且在具体内容上对警察职务行为和非职务行为的保障都只作出了概括性规定，针对性不强。由此看来，当前对警察执法权威的保障不足，加之社会大众法治意识有待加强，对警察临场执法活动的接受度和认可度有待提高，使警察临场执法权的现实行使变得淤滞。

(三)权力扩张：临场执法权事后监督的欠缺

权力扩张于警察维持社会秩序尤其必要，但警察临场执法权的事后监督和救济是权力理性运行的必然要求，也是“人权保障”语境下实现权力与权利之间动态平衡的必由之路。执法保障和执法监督共同形成权力运行的闭环。警察权的现代化功能在于维系社会秩序时依赖一定的权利强制，而权利强制的条件、启动、程序、执行机构、责任必须由法律明确规定，限制机构依法而为。[10]警察作为国家公权力的代表，是代表国家行使权力，而临场执法过程中强制性的手段和权力运行本身的局限性不可避免地会出现偏差，给公民权利带来损害。虽然我国赋予社会大众投诉民警执法的途径和渠道，但现实中一些错误思维方式往往导致投诉和救济流于形式，无法发挥应有的作用。从这个角度看，建立能够真正受理并解决公众对民警的投诉案件的部门是解决此问题的关键。

三、域外国家警察权建设的经验及启示

(一)域外国家警察权建设的经验

1.美国“高度权威型”警察权建设

美国的联邦分权制度和历史文化传统塑造了自身独特的警察文化。尽管美国的执法体制分散，执法主体和运作模式多元，且全国没有统一的执法规范，但执法的权威性和公信力却得以基本确立。[11]美国警察执法具有很高的权威性，在警察执法的过程中，一般情况下不允许公民与正在执行公务的警察发生肢体接触，否则极有可能被认定为妨碍公务。因此，整个社会当中不会有人选择公然挑衅警察临场执法的权威。美国警察执法的暴力性在联邦和州政府的强力保障中得到体现。在警察抓捕犯罪嫌疑人的过程中，如果犯罪嫌疑人反抗，那么警察就可以直接采取暴力行为进行压制。美国警察的执法必须保持高度的专业性，面对不法分子的干扰和不配合可以随时准备开枪。

2.英国“独立监督型”警察权建设

英国警察是全世界最早展现出职业化特色的警察队伍。英国对警察权力的界定和规范程序是由1984年出台的《警察与刑事证据法》以及实施细则组合而成的，警察权的行使权限、范围都在此法中作出了明确的规定。不仅如此，英国在对警察权力的监督上做了两方面的努力。一方面，英国设置了针对警察权行使不当的司法审查制度，公民对警察执法行为不服或者因为警察执法行为造成了自身权益的损害，都可以向法院寻求救济。另一方面，英国警察机构内部依据《警察与刑事证据法》设置了职业标准规范对内部警察执法行为进行监督，此外还设有独立警察投诉委员会(IPCC)，专门负责受理投诉和警察违法违纪行为的调查。[12]该委员会是根据2002年的《警察改革法》成立的，它独立于警察部门，对于一般的投诉案件和严重的违法违纪案件采用了分流机制，尽最大可能使得社会公民表达诉求的渠道更为合理完备。

3.德国“分类救济型”警察权建设

在德国警察法中，警察的职务行为以警察的各项任务及其相关权力为标准区分为警察处分、事实行为、协助行为、提示告诫行为、司法行政行为，其中，警察的处分行为、事实行为、协助行为被认为具有行政行为色彩。提示告诫行为不以产生任何法律效果为目的，除缴费告诫之外的任何提示行为都不具有行政处分的性质。司法行政行为主要适用于刑事法领域，是警察在抓捕逃犯时所采取的特殊措施。由于警察行为性质的不同，警察权的行使权限自然有很大的区别。根据德国警察法和其相关程序法规定，针对警察职务行为的救济可以分为具形式法律救济和不具形式法律救济。针对后者，任何公民皆可对警察行为提出异议，不限于当事人本人，前者则需要一定的法律程序。另外，德国警察法将警察行为可能侵害的权利作了区分，其中对司法行政行为的救济和剥夺人身自由的救济作出了特别规定。最后，关于要求减少警察措施费用的批评，相关内容都由审计署进行监督并登于审计报告之中。[13]

(二)域外国家警察权建设的启示

纵观域外诸多国家警察权建设实践，不论是在立法上还是在执法要求以及事后监督救济上都比较完备。这对我国民警临场执法权建设有着巨大的借鉴意义。

1.注重警察执法权威建设

警察执法权威是保障执法活动顺利展开的前提。美国警察这种刚性执法权威形象的建立说明警察在社会公众面前具有一定的权威才能更好地履行职责。法律通过人民警察具体的执法活动得到实现，维护警察的执法权威就是维护法律的权威。警察是维护社会公共安全的重要防线，是社会其他管理机关进行正当社会管理的最后保障，当警察执法都难以享有权威或权威不足时，国家的其他社会管理也将无法得以保证，法律的有效执行更将形同虚设，社会将逐渐陷入混乱状态。[14]而此时警察基本职责的履行也会陷入停滞。

2.注重对警察职务活动的监督

注重对警察职务活动的监督实质上就是对警察执法进行合理控制。在国家制度层面，警察权被赋予强制性和暴力性，警察履行职务的行为极有可能会侵害公民的权益，不论是在美国、英国还是在德国，警察权的行使都是出于保障执法活动的顺畅而非其他，因为上述国家都将警察视为法律实施和人权保障的“守护者”。警察权必须在既定的法律框架内行使，警察权力不能无限扩张，应该加强对警察执法行为的监督。但警察内部实施的类似于内部控制的监督方式往往无法实现其应有的监督作用。正是看到内部监督的弊端，英国成立了较为独立的监督机构，由警察投诉局和检察指导官共同处理针对警察职务活动的监督投诉。

3.注重警察执法投诉制度规范化

域外国家对警察权力行使建构了相对专业的监督机构。英国建立起真正独立于警察内部的调查机构处理针对警察的投诉，这无疑给社会公众极大的信任感。德国则更加细化，针对警察职务行为的不同设立不同的投诉救济措施。对于一般的警察执法不当的问题，不需要复杂的程序流程即可实现公民对警察执法的投诉。而对于严重危及公民人身权益的执法行为，司法审查的过程还必须按照程序规则、证明标准的要求等进行。这种对警察职务行为的人为划分以及投诉机制的标准化实际上遏制了警察权的失范，保障了公民投诉监督的权利。

虽然上述国家的国家制度、历史传统与我国有所不同，但关于警察权行使和监督的理念的确值得我国借鉴，有利于解决我国当前民警临场执法活动受到阻碍、妨害的现实问题。

四、我国警察临场执法权建设的对策建议

(一)强化警察临场执法权制度建设

1.推进警察临场执法权立法工作

目前来看，我国现行法律规范还不能很好地为民警临场执法权建设提供完备的制度保障，临场执法权的实质要求仅在某些法律法规中有所体现。传统以结果为导向的路径依赖选择往往缺少对过程的关注。因此，应该在《人民警察法》中将警察的临场执法权单独抽离出来，在法律上赋予其相应的地位。只有临场执法权在法律上有充分的依据，其有效行使才具备可能性。另外，立法过程中应该广泛征求专家学者、公安机关、社会大众的建议，从立法的合法性、规范的导向性、制度的有效性三个层面展开。在制度化探讨的基础上应该着重细化民警临场执法过程中的实施条件、规范用语、行为方式等等。通过构建较为完备的法律体系，保障临场执法活动的顺利开展，避免出现警察在具体案件处置过程中无所适从的情况。跳出路径依赖，着眼于警察执法的全过程，不失为完善警察执法体系的另一种思路。

2.提升规定警察执法权威相关法律规范的位阶

目前来看，仅有公安部制定并发布的《公安机关维护民警执法权威工作规定》可以为警察的执法权威提供最为直接的法律保障，但其效力等级仅是部门规章。这就使维护公安民警执法权威的工作陷入尴尬的境地，无法在全社会形成维护民警执法权威的良好氛围。最高人民法院、最高人民检察院和公安部联合发布的《关于依法惩治袭警违法犯罪行为的指导意见》侧重于对袭警违法犯罪行为的法律适用的指导。《人民警察法》的相关规定中提及阻碍民警执法的按照《治安管理处罚法》的规定进行处罚，但相关法律依据并不明确。中国裁判文书网数据显示，我国因袭警罪或者妨害公务罪被起诉并审判的案件数量众多并呈上升态势，用刑法规制的手段去治理当前民警临场执法遭遇阻碍的现实问题不是最佳选择，极大浪费了司法资源。因此，根据当前的严峻形势，有必要制定并发布关于维护公安民警临场执法权威的法律文件，提高层级位阶，明确警察执法权威保障的指向性，为形成良好的公安民警执法环境提供切实的保障。

(二)促进警察临场执法权环境建设

1.推动警察职权分工角色回归

警察自诞生以来就被赋予了维持秩序、实施控制的功能。随着现代化进程的演变，犯罪手段不断更新变化，维系社会治安和秩序成为警察要面对的棘手问题。我国《人民警察法》虽然对警察的职权作出了一定的细化和分工，但实践中警察也要按照上级主管单位的要求完成下达的任务，进而完成上级管理领域的指标体系。由此，警察似乎变得无所不能，更是加重了警察执法的压力。然而，警察权介入、警察权行使、警察权实现是多要素、多部门相互配合的结果，而非某一项警察职权的功劳。为此，公安部明确发文，针对刑事和社会治安案件，危害人身财产安全或社会治安秩序的群体性事件等在内的7类案(事)件才能拨打“110”进行求助。警察并非万能，而只是尽其所能。警察最核心的任务是维护秩序和事态控制，应该推动警察职权分工的角色回归，落实警察职权的分工与配合。这不仅是法治中国建设的细化要求，更是“国家治理效能得到新提升”的生动实践，能够极大彰显法治精神。

2.加强社会公众法治观念教育

国家的法治化水平需要在社会公众的法治素养中得到彰显。在信息化时代，社会公众随时可以接触到警察执法的媒体报道。如果警察执法方式过激或者不当极有可能适得其反，在社会公众心中形成负面认识，反而不利于人民警察良好形象的建立。当前，社会仍处于一个转型和流动阶段，对警察的信任也处于分化和变化的状态。[15]我国社会公众的法治意识依然有待加强，对警察执法的信赖仍然有待提升。因此，在相关部门出台法律法规的基础上，应该做好普法宣传工作。在全社会形成对警察执法活动的认同感，营造有利于警察临场执法的法治氛围。只有在全社会范围内向公众传递相关法律法规的精神内涵，才能逐渐让社会公众接受民警的临场执法活动，并提高公众配合执法的积极性。不仅如此，法律的指引作用在于设置一个规则框架，社会成员可以在规则框架里自由地选择自身行为。执法是实施法律、践行道德的实践活动，警察作为执行法律的重要主体，应该注重执法行为所产生的导向作用，并不断提升执法能力。例如，在警察临场执法过程中，在控制事态的基础上，仅告知行为人某行为违法或许能够最为迅速地让法律得到贯彻实施，也能够最为迅速地使警察权力得到实现，但追求执法效果眼光应该是长远的，警察在执法的同时若能主动告知违法依据并释明违法效果，让违法行为人知晓自身行为的违法性，则更能以另一种方式实现全员守法的目标。因此，要加强对社会公众的法治教育，提升社会公众对警察临场执法活动的配合度和认同感。提高警察的执法能力，发挥执法的导向和指引作用，兼顾法律的理性和社会中的情感因素，才能最终提升警察执法的实效。

(三)落实警察临场执法权监督救济建设

1.设立警察临场执法活动的内部控制部门

20世纪80年代，“内部控制”出现在企业内部管理和审计中，企业的内部控制结构包括为合理保证企业特定目标的实现而建立的各种政策和程序。[16]公安机关作为广泛意义上的组织机构，同样有自己的特定目标，所以“内部控制”对警察的执法而言是必不可少的。对于警察监督投诉，我国虽然设置了处理警务投诉的部门，但其独立性还有待完善和保障。这就导致了在现实当中对民警执法的监督可能会流于形式，无法发挥实效。英国依据《警察改革法》设置了独立于警察内部系统之外的调查部门，专门处理社会公众对于警察执法的投诉，调查部门的组成人员来自于社会各界人士，包括律师、教师、商人等，监察委员会负责处理一些针对警察投诉案件不服的上诉案件。结合我国现实国情，应推进公安监督管理体制改革，整合公安监督力量资源，实现专人专管，建立相对独立的警务投诉监督机构，实现机构设置独立、人员专业、权力法定，以权力监督权力。[17]根据当前的实践状况，我国可以成立相对中立的警察执法投诉调查部门，防止因处理不当造成的累案、积案，影响人民警察在社会公众心目中的形象。

2.规范处置警察临场执法投诉案件

在完善外部监督的基础上，警察的内部控制也是警察执法革新的重要内容。警察的内部控制并不意味着关于警察的惩戒措施蜕变成了警察部门的内部规范，公正的投诉制度应赋予公民在警察权失范现象中的救济权利。[18]投诉和建议是宪法赋予我国公民个人的基本权利。随着公民监督意识的觉醒，人们对于警察执法的监督热情也逐渐高涨。一方面，社会中确实存在着民警执法不当的现象，此时应当尊重并保障社会公众的投诉权利并及时加以解决。这不仅是宪法的要求，更是提升公安民警执法能力的必由之路；另一方面，对于来源于社会公众的投诉信息，应该仔细辨别筛选，规范处置。面对不实投诉，也要及时加以安抚，以免影响民警的执法积极性。在公安系统执法质量考评中全面纳入公民参与的做法正是在公民监督与警务质量评价间建立起了明确的效果联系，其在涉及公民投诉警察不当执法的案件处理方面发挥重要作用。[19]不仅如此，针对不同情节的执法投诉案件，也应当建立不同的处置程序。例如，对于警容警纪的投诉可以适用较为简易的程序，而对于严重侵害公民人身自由乃至生命的案件，应该严格规范。针对不实投诉，应当及时澄清，责令投诉人赔礼道歉，恢复警察本人及公安机关的名誉。