盘活农村存量建设用地的路径探索

曹苏亚

（江苏省常州市自然资源和规划局武进分局，江苏 常州 213161）

土地资源对社会经济发展起到重要作用。多年来，城乡规划割裂、建设用地多头规划、多头管理、各自为政的体制，导致我国城乡建设用地规模庞大、粗放利用现象严重。而随着城市化进程的推进，农村空心村现象愈发严重，已有研究表明，我国农村集体建设用地面积近2.67×107公顷。因此，盘活利用集体存量建设用地，让沉睡资产“变活”，是实施乡村振兴的重要手段，是打通和巩固国内大循环的重要环节。

1 集体土地利用现状

1.1 “无规”可依与“多规”并存

受我国长期对农村“剪刀差”式的发展模式影响，我国农村地区很多村庄规划不到位，一部分村庄发展缺乏规划引导，村庄建设布局分散、杂乱无序。另一部分，由于原先各部门多头管理，导致农村规划层出不穷，各项规划标准、内容、目标、深度等各有不同，不可避免地存在冲突。

1.2 集体土地管理混乱缺位

在我国大部分村庄，由于集体土地长期管理机制与管理、管控措施的缺失，宅基地“一户多宅”、自建房乱搭乱建、乱占耕地、面积超标等问题屡见不鲜，而随着城镇化发展，农村集体土地盘活、腾退缺乏引导，集体土地闲置问题越演越烈。

1.3 农村生产要素流动不畅

受我国长期城乡经济社会二元分割体制的影响，农村集体土地所有权和城市国有土地所有权不对等，城乡间要素与资源的流动极不平衡，导致城乡二元结构严重失衡，城乡之间的差距持续拉大，农村的经济社会发展功能受到破坏。由于农村集体土地产权主体以及土地确权登记等制度还不完善，导致农村土地尤其是建设用地利用效率低下，经营性土地资产难以入市流转，价格偏低，土地投资回报率不高，农村集体建设用地不能和城市土地一样能够“市场化”“资产化”。

2 研究区概况

武进是“苏南模式”的发源地之一，靠“村村点火、处处冒烟”的乡镇企业起家，多年来的快速发展付出了巨大的生态资源、土地资源代价。一方面，武进土地开发强度已逼近生态临界点，随着永久基本农田红线、生态保护红线和城镇开发边界的划定，后备发展空间越来越紧张。另一方面，由于缺乏精细化的规划管控，大量的农村存量集体土地沦为低效闲置状态，功能布局散乱、基础设施落后、产出效益偏低、生态效益不强等问题突出。

根据调查，武进区农村建设用地约91 km2，主要的三类建设用地共计约65 km2，其中农村宅基地3 705 hm2，占建设用地的40.8%，人均约100 m2/人；公益性公共设施用地121 hm2，占建设用地的1.3%；集体经营性建设用地2 682 hm2，占建设用地的29.5%，而其中的工业用地2 521.49 hm2，共2 498 个地块，面积小于1 公顷的地块共1 810 个，占总地块数的72.46%，乡镇工业用地破碎化指数达0.52块/ hm2。

根据数据分析，武进区农村建设用地人均占有面积较大，人均宅基地用地较大，严重挤占了城乡建设用地总规模空间。由于历史原因，农村工业用地破碎程度普遍较高，不利于产业集聚效应产生。为促进乡村振兴、进一步促进城乡融合发展，满足国土空间规划背景下全域国土空间用途管制的内在需求，基于农村建设用地扩张和效率低下的现状，应全面盘活农村废弃闲置的农民居民点和低效工矿用地等存量建设用地，统筹安排城乡建设用地指标，科学引导农村地区土地利用布局和结构。

3 主要做法

3.1 坚持规划引领

一是区、镇协同推进区镇两级国土空间规划，谋划发展战略，统筹安排村庄建设用地规模，公共服务配套设施、基础设施一体化，明确村庄国土空间用途管制和建设管控标准，从顶层设计上高效协调乡村生产、生活、生态空间，有效破解乡村建设碎片化问题。二是按需推进“多规合一”的实用性村庄规划编制工作，科学合理布局村庄用地、引导合理配置资源要素，支持农村一二三产融合发展、民生基础设施建设和提升农村人居环境，为城乡统筹指明发展方向和依据。三是编制《武进区镇村布局规划》，充分摸清农村居住现状，科学确定集聚提升类、特色保护类、城郊融合类、搬迁撤并类和其他一般村庄五类村庄类型，分类引导自然村适度集聚。规划远期搬迁撤并类村庄543 个，占现状自然村数量的28.3%，为减量宅基地的最主要来源。四是积极推进农民自建区规划，通过基础设施优化、人居环境品质提升等引导农村居民适度集聚，达到节约、集约的目的。

3.2 实施土地精细化综合整治

武进是全国农村集体土地制度改革三项试点城市之一。以改革为契机，武进将增减挂钩、同一乡镇小挂钩、工矿废弃地复垦、低效用地再开发和高标准农田建设等不同环节的政策创新整合集成，设立农村土地“精细化综合整治工具箱”，对全区农村的低效用地调查评估、分类，集聚各类政策要素，将农村边角地或零星土地纳入周边地块进行整体开发，将土地整治地块进行复垦，并通过城乡建设用地增减挂钩政策进行城乡统筹利用。通过土地整治“组合拳”，每个镇、村根据自身实际情况，选择适合自己的一种或几种政策进行拼装组合，辨证施治，形成了“八仙过海各显神通”的生动局面。清退低效产业用地、环保未达标企业用地等农村存量建设用地，鼓励腾退并复垦整治为农用地，有条件的优先复垦为耕地或转型升级。开展带规划空间指标流转，进一步统筹配置城乡土地资源。

3.3 开展宅基地有偿退出

武进自2008 年起开展了以农村集体经济组织为主导的土地整治、增减挂钩等工作。农民先将闲置的宅基地退还集体，集体按照预期的收益，确定合理的补偿标准。集体经济组织负责组织编制土地整治方案、开展土地整治；腾挪指标通过农村产权交易平台，在全区范围内流转使用，实现收益最大化。政府部门建立回购机制实行托底。在新型城镇化发展的背景下，武进针对不同的人群了采取差别化的宅基地有偿退出模式：在中心城区以货币化补偿形式保障宅基地退出后统一安置在小高层或高层住宅小区；在集镇规划区，采用集中安置的方式，按照拆迁标准给予补偿并统一安置在公寓房；在农村地区，则确保保留村的原址翻建、特色村的集中居住和控制村的异地安置，从而建立起分区域、多样化的“户有所居”宅基地退出模式。

3.4 完善集体建设用地权能

武进扎实推进各类集体土地确权、登记、发证，大力探索对农村集体土地“还权赋能”，逐步形成了较为明晰的农村土地产权及相应的管理制度框架。构建城乡一体、全面覆盖的建设用地基准地价体系，通过整合创新和灵活运用低效产业用地再开发政策和集体土地入市，开展存量集体建设用地挖潜，使之成为“活资产”。推进集体建设用地使用权抵押贷款，缓解乡镇企业、民营企业金融风险，维护农村集体权益及社会稳定。

3.5 优化土地增值收益分配办法

在集体经营性建设用地入市后，武进区统筹收取20%的调节金，剩余的收益都存于乡镇一级的集体中，通过基础设施建设、公益事业的投入、农民的资产分红等形式进行二次分配，壮大了中间的镇村一级集体。集体组织通过多种方式获得长期收益，使土地权益得到充分保障，农民收入显著增加，为城乡融合发展提供“源头活水”。

4 存在问题

4.1 宅基地有偿退出方面

从武进在宅基地有偿退出方面的实践探索来看，主要由项目带动以农户自主出租模式为主，而农民自发退出宅基地的情况推进起来比较困难，农民闲置资产并没有完全显化。究其原因，一方面土地整治成本高，农民希望得到的补偿要与拆迁标准一致，资金平衡难以实现。另一方面，有偿退出的出资主体尚不明确，资金难以到位，若要村组自行解决有相当大的困难。

4.2 产业用地盘活方面

一方面，由于历史原因，乡村地区的工业大多是自发形成，往往存在布局混乱、集体建设用地与国有土地犬牙交错的现象，导致存量土地后续再利用受阻，而国有土地复垦路径尚未打通，使其面临进退两难的尴尬局面，影响地块成片再利用。

另一方面，武进的乡镇企业发达，自然资源条件在发展过程中受到破坏，导致乡村旅游发展比较困难。虽然现在部分村想通过打造美丽乡村来发展乡村旅游、民宿、农家乐等商旅结合的模式，但都因为资源条件缺乏、特色不突出，乡村旅游不成体系而难以实施。

5 对策及建议

5.1 增强农民法律意识

加大宣传力度，创新宣传方式，以更接地气的方式在农村地区宣传《土地管理法》等法律法规知识，科普国土空间规划等相关内容，增强村集体的责任意识和风险防控意识，发挥法律援助手段帮助农民维护自身权益。

5.2 规范集体土地管理

科学有序编制实用性村庄规划，合理布局乡镇企业、镇村公共设施和公益事业建设、宅基地等用地，拟实施项目纳入年度计划管理，做好流量指标归还，保障农村发展土地资源。执法巡查农村建房乱占耕地和非法交易等行为，坚决依法处理到位。

5.3 加强宅基地“三权分置”探索

如何盘活使用权是宅基地“三权分置”的重要突破口，既可为乡村发展建设用地的获取提供了多种途径，也可带来规模效益，壮大集体经济。目前，法律对于宅基地流转仍然严格限定在集体内部，为进一步加强宅基地流转动能，闲置宅基地资源的盘活利用，需要有更深层次的探索。

5.4 健全退出激励机制

完善集体土地盘活和退出激励机制，对于农村因农户常年不在家或其他情况而产生闲置的宅基地，村集体应领导探索闲置宅基地的盘活办法，例如通过建立股份合作社等集体经济组织，使得闲置宅基地可以入股产生收益，进而让农民分红，从而最大化显化农民的资产，增加村民的收入。对农民市民化意愿强烈且也有相应能力，则可在充分尊重其意愿的基础上，通过内部流转或集体建设用地入市的方式盘活存量，受让人可将本户应享有面积与流转面积合并后按一户一宅的原则建房并登记。通过集体经营性建设用地入市途径的，将其放于市场上获得收益，与国有土地同权同价，增加农民的收入，也避免了土地的浪费，还突破了乡村发展的空间限制。合理设计存量建设用地退出门槛、梯度与多样化补偿机制，从部分退出、完全退出、暂时退出与永久退出，换股权、换厂房、换住房、换补偿等不同方面，允许农民自主选择符合其需要的补偿方式。

6 结语

农村存量集体土地的空间分布与用途特征是经历史演变而来，涉及社会、经济、生态等多方面影响。在实际操作过程中，农村存量集体建设用地的挖潜要紧密联系当地实际，依法依规、平稳有序推进，要因地制宜、探索土地整治与多要素的综合融合，着力破解盘活利用集体建设用地的制约瓶颈，为乡村振兴提供强有力的保障。