京津冀地区高雾霾污染产业与经济协调发展的公共服务政策发展演进研究

周景坤，陈祎然，丁梦娇

（河北经贸大学 公共管理学院，河北 石家庄 050061）

当前，中国经济已从追求高速度的增长迈向追求有质量的、有效益的增长，工业增长已向绿色发展模式转型。而京津冀地区集聚了一些高污染产业，向空气中排放有害气体，导致雾霾污染严重，影响区域经济的可持续发展。高雾霾污染产业与经济协调发展是经济的科学增长和大气环境质量逐步改善的协调联动，公共服务政策的完善能帮助这些产业清洁生产，降低污染排放，实现产业的高质量发展，促进经济的可持续发展。但目前京津冀地区高雾霾污染产业与经济协调发展的公共服务政策体系不健全，存在着各地区公共服务政策不一致、缺乏系统性和针对性等问题，公共服务政策实施效果不理想，产业升级转型效率较低。因此，文章力求对京津冀地区高雾霾污染产业与经济协调发展的公共服务政策发展演进过程进行较为系统的分析，找出存在的问题，提出针对的改进建议，以期为实现京津冀地区高雾霾污染产业与经济的协调发展提供帮助。

一、产业与经济协调发展概念

产业与经济协调发展的概念不同学者的理解有所不同。刘玥等认为，资源产业与地方经济协调发展是指资源产业与地方经济存在共同利益驱动，高效利用经济资源和要素，打造取长补短的产业发展模式①。Martin指出，石油产业与经济协调发展时油气企业与政府达成共同利益，达成的共同目标，满足资源地区在发展方面的需求，履行社会义务，驱动企业可持续发展②。张梅清基于共生理论认为，物流产业与经济协调发展是指物流产业与经济互惠互利，合作共享中实现优化和发展，实现对称性共生③。包剑飞认为，旅游产业与区域经济的协调发展是产业与经济良性互动，相互促进，旅游产业能够促进经济有质量的发展，经济发展为旅游产业的发展提供保障，二者实现良好的动态关联性④。梁威等、谢国根认为，战略新兴产业与经济的协调发展是两个系统之间的相互影响，新兴的产业促进传统产业的升级，提高经济发展的活力；而经济的发展为新兴产业的发展提供资源，即在系统内部各个环节相互作用实现良性发展，同时系统间又能够实现多环节多层次的相互影响⑤⑥。

综合上述观点，文章将高雾霾污染产业与经济协调发展定义为在大气环境的约束下，高雾霾污染产业系统与经济系统各要素、各环节之间的相互协作配合，形成系统间良性循环发展，经济的科学增长和大气环境质量逐步改善的协调联动。高雾霾污染产业清洁生产、转型升级等方面的优化促进经济的高质量发展，而经济发展方式又进一步影响产业结构。二者相互配合协调，相互发展，实现京津冀地区整体经济绿色低碳循环发展。

二、高雾霾污染产业与经济协调发展的公共服务政策供给演进过程

京津冀地区高雾霾污染产业与经济协调发展的公共服务政策供给演进过程可以分为萌芽、起步、发展和完善四个阶段，每个阶段都有主要的政策内容。

（一）萌芽阶段

公共服务政策的萌芽阶段是1978年至1992年，公共服务的概念引入到国内，开始对高雾霾污染产业进行环境评价，通过监测、制定规定等手段，规范废气的排放、能源消耗等问题。此阶段的主要特征有：一是开始关注高雾霾污染产业监管问题。三省市开始认识到环境保护和经济发展的冲突问题，对污染企业进行监管。北京市建立节能环保中心，承担节能环保综合性工作；天津市成立了环境影响评价中心，是中国最早开始进行环评工作的单位，对化工石化、冶金机电等项目进行环境影响力的有效评价。河北省开始将原材料的消耗纳入计划大纲，建立和完善原材料消耗指标统计计划体系。二是开始利用规章制度限制污染产业发展。石油化工、钢铁等废气随意排放现象明显，三省市开始利用规章来对高雾霾污染产业的行为进行规范。如天津市、河北省的《天津市进一步治理和控制烟尘污染的工作安排》《河北省炉窑烟尘污染防治管理办法》等文件要求划分城市的烟尘控制区域，控制炉窑等排放烟气的排放标准，控制烟尘排放，转变燃料结构，推广使用烧型煤。三是开始出台淘汰小污染企业政策。20世纪90年代地区形成复合型的大气污染，这个时期各机构职能开始明晰，开始对高雾霾产业治理进行规划，初步涉及污染企业的淘汰。特别是北京市制定了《北京市关于对本市重点骨干工业企业分类排队及实施倾斜政策的意见》开始对工业企业进行分类管理，将优先的资源用来支持重点企业，这种分类支持的政策，能够有针对性地进行发展，避免小钢铁厂等得到国家政策的支持，能够有效地淘汰小污染企业。

（二）起步阶段

公共服务政策起步阶段是1993年至2003年，公共政策主要以中央统一制定的政策为主导，地方进行补充，设置高雾霾污染产业进入门槛，实施排污许可证，明确调整高雾霾污染产业结构方向。此阶段的主要特征有：一是大气防治的执法力度有所加强。《天津市节能监督检测管理办法》《河北省污染源在线监控实施方案》等政策颁布，开始打击小化工厂等严重污染环境的企业，加大了大气环境保护的执法力度，规范执法行为和程序，严厉打击破坏大气环境的问题。同时严禁生产和销售在淘汰目录上列出的设备，采取关停小火电机组或者改造老旧机组，促进机组改造项目，帮助进行技术的升级等措施。二是提高产业进入门槛。1999年北京市和天津市开始对煤炭行业的准入资格进行审查，《北京市煤炭经营许可证管理办法》《天津市煤炭经营资格证书管理办法》的发布提高了行业的准入和经营门槛，提升煤炭化石能源价格，产业的用能成本上升，能够有效减少煤炭能源的使用。同时北京市发布《关于进一步加强环境保护工作的决定》，开始实行排污许可证制度，对以燃烧煤炭为主的锅炉废气排放量作出严格的规定，更好地管理和监督检查高雾霾污染产业的排放问题。三是开始调整产业结构方向（产业结构）。北京市率先进行高雾霾污染产业调整，制定《北京工业布局调整规划》，开始调整污染产业布局，引进高新技术产业对企业的生产和排污设备进行绿色化改造，带动实现整个产业的优化。津冀两市《河北省会关于加强环境保护工作的决定》《天津市大气污染防治条例》明确要求污染企业使用清洁能源和原材料，积极吸纳先进的技术和设备，提高能源利用率，降低污染的排放，实现产业向集约型的转变。

（三）发展阶段

公共服务政策发展阶段为2004年至2012年。公共服务政策的关注度和讨论度增多，呈现出多样性、区域性、绿色化、清洁化的特点，在线监测建设，主要以监测SO2为主，引导产业进行转型升级，以适应可持续发展的要求。此阶段的主要特征有：一是公共服务政策转变发展方针，以可持续发展为导向。《天津市资源节约综合利用与清洁生产工作要点》《河北省人民政府关于加快发展循环经济的实施意见》等文件明确规定要推动产业绿色生产技术的应用，为循环化的产业园区的建设提供政策保障服务。如规范清洁化的生产审核工作，制定废气排放限值的强制标准，打造绿色循环的产业基地，形成健康的产业链体系，加强节能评估中介服务机构的管理，继续强化对高雾霾污染的监测。二是高雾霾污染产业发展规划日益完善。三省市经济适应科学发展观的要求，实现集约化的产业发展，在公共服务领域开始制定发展规划，为高雾霾污染产业的发展指出了道路。在制定总体计划的基础上，针对石化、水泥、钢铁制定了一系列专项规划，颁布《北京市开发区生态工业园建设的意见》《河北省水泥工业发展指导意见》《河北省钢铁工业发展指导意见》《天津市关于做好化工生产企业布局和规划的工作方案》等政策，为实现集约化生产，做好关停相关小污染企业管理工作，制定加快优化产业布局、淘汰落后的生产技术与工艺、积极引导产业对外合作等公共服务政策。三是加强区域协调程度。随着雾霾污染问题愈发凸显，国家重视区域的合作，《重点区域大气污染防治“十二五”规划》文件特别指出加强区域内各个领域的合作，加强监测预警，污染防治等方面的协调。三地在制定政策中更加强调都涉及区域大气污染的共同治理，加快降低污染物的排放。四是加大在线监测建设力度。三省市为了完成降低有害废气的排放量以及火电等重污染行业的在线监测项目的建设任务，出台了《加强北京市加强能源统计监测工作实施意见》《河北省环境监测质量管理实施细则》等节能监测、能源监测、烟气监测的在线监测政策，偷排现象和不启动脱硫设备的现象减少，产业完成脱硫的环保大改造，环保设备得以开始正常运行。但是企业为了保障排放的烟气符合在线监测标准，大量企业拆除烟气再加热系统，转而采用排放低温湿烟气的设备，排出包含非溶解物的水汽，在空气中经过脱水之后将会产生大量细颗粒物，在空气中长时间不沉降，导致后来京津冀地区雾霾污染的突然爆发。

（四）完善阶段

公共服务政策完善阶段主要是指2013年及以后，中国经济转向有质量的经济发展。建立绿色低碳发展的经济体系，对高雾霾污染产业监管趋向严格化。设置超低排放标准，制定和完善落后产能淘汰的配套政策，区域合作范围扩大，帮助实现整个经济的绿色循环发展。此阶段的主要特征有：一是产业监管趋向严格化。《天津排污许可制全面支撑打好污染防治攻坚战实施方案》《天津市关于进一步加强国家重点监控企业污染源监督性监测管理》《河北省关于进一步规范火力发电企业排污许可管理工作的通知》等加强、健全排污许可证的相关程序，对钢铁等重点行业的许可证发放做了详细的规定，覆盖污染全领域，严格展开监督执法，实现了一体化管理。2013年发布了《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》明确了区域有害性废气的污染综合治理，执行更加有针对性地控制有害废气的排放量、控制煤炭的消费量等区域政策。三地还制定了《京津冀检验检测认证监管区域合作行动计划》提出加强高雾霾污染产业监管监测力度，京津冀地区对重污染行业开展专项检查、加大处罚力度，推动重污染行业污染物达标。二是提出超低排放限值政策。京津冀地区《在秋冬季大气污染综合治理攻坚行动》中设置了产业的废气超低排放限值，弥补拆除废气再加热系统带来的功能缺失。但由于减排指标的设置并非针对雾霾治理，因此进一步制定并完善降低PM2.5浓度的指标。三是完善落后产能淘汰公共服务政策。经济高质量发展要求进一步淘汰落后产能，促进产业调整结构，实现产业各要素最优配置，使经济增长方式向绿色协调方向转变。《天津石化产业调结构促转型增效益实施方案》《河北省钢铁行业去产能工作方案》等提出健全政策服务的相关机制，坚持和强化政策导向，优化政策环境，简化相关审批程序，实现全方位的管理。进一步制定了具体细分行业的针对性政策，帮助能够适应经济转型，促进经济速度和质量并重的企业发展。对于产能过多的现实情况，颁布了《河北省钢铁、水泥、玻璃等优势产业过剩产能境外转移工作推进方案》，搭建与国外企业进行信息沟通渠道，向境外转移一部分产能，拓展国际市场，将其转变为有效产能。四是区域化的合作程度加深，为了实现废气的协调治理，组建大气污染防治领导小组，展开区域内的联合防治行动，进一步对废气污染进行联合防治。同时出台《京津冀产业转移指南》《京津冀能源协同发展行动计划》等政策，促进区域内各类能源的协调发展，实现能源的协同发展，建设绿色电力生产基地，构建区域产业低碳循环的产业链条，促进尽快实现区域高雾霾污染产业向高端化方向转型。

三、改进京津冀地区高雾霾污染产业与经济协调发展的公共服务政策的几点思考

实现京津冀地区的高雾霾污染产业与经济协调发展是一个长期的过程，利用公共服务政策来促进京津冀地区高雾霾污染产业与经济协调发展是一项系统复杂工程，需要社会各界的支持。就目前的公共服务政策供给而言，还存在很多不足之处，有些地方需要完善。

（一）强化京津冀地区联防联控

京津冀地区重视产业废气污染（大气环境污染的防治，针对产业污染排放等方面的联防联控政策供给增多，满足产业需求，要加大执行力度。一是建立联合工作机制。建立独立于地方政府的治理高雾霾污染产业的污染排放治理委员会，提高权威性，明确三省市在雾霾治理中的责任清单。委员会的职责是在充分考虑区域利益后作出合理决策，发布区域性的分行业产业规划，派出执行部门巡查和治理污染源，在一定周期内派出监督部门对治理结果进行考核、问责，及时跟进核实治理效果。二是完善长效协调机制。建立长效协同治理机制，联防联控的原动力应来自三方政府的共同利益，协调机制要根据区域性的经济发展水平、环境自净能力、治污成本等方面制定，建立公平公正的联防联控合作平台，形成良好的省际合作关系，避免出现污染治理成本过高导致无法达成三省市合作情况的出现。三是构建生态补偿机制。加强区域的横向补偿，即构建三省市政府相互合作的大气环境污染补偿制度，对污染成本和治理成本高的地区进行直接补偿，或鼓励北京市企业到津冀两市进行绿色项目的投资实现间接补偿。四是加强监督机制。三省市的环保部门之间进行互相监督，同时发挥社会监督力量，将社会监督贯穿于整个高雾霾污染产业污染协同治理的全过程中。同时构建“绿色化的绩效考核制度，将高雾霾污染产业污染治理效果纳入政绩考核中，实施绿色GDP考核，实现经济发展效益与大气环境质量兼得。

（二）健全京津冀地区信息公开政策

环境信息公开逐渐成为公众关注的重点，京津冀地区对环境信息公开政策需求增多，出现了供给小于需求的情况，因此要加强环境信息的公开。一是强化环境信息披露。信息披露是大气污染环境信息公开的核心。京津冀地区在信息披露中要增加环境会计核算，规范货币量化的环境财务信息，要求高雾霾污染企业详细、准确地记录企业的环境成本，同时将净化大气环境污染成本资本化的会计行为也记录其中。二是完善环境信息共享。建立区域性大气环境污染信息的共享目录，包括信息资源总目录、三地政府以及各部门之间的环境信息资源交换目录，为跨部门、跨政府之间的信息共享提供依据，使社会公众能够及时准确地了解高雾霾污染产业环境信息。搭建京津冀地区大气环境数据信息化处理中心，对于京津冀地区的环境信息进行全面及时准确的整合，利用大数据深度挖掘环境信息的应用价值。三是加强环境信息监管。京津冀地区环境信息监管要对高雾霾污染产业信息进行监管，强制公开高雾霾污染产业有害废气排放、治理等内容，细化大气环境污染信息公开标准，依此进行监管。在环境信息公开系统的内部上，要建立监督部门间信息交流制度，对于发现的高雾霾污染产违法违规行为，部门之间要及时进行信息通告，并进行联动罚款。社会监督要保障公众利用监督权进行监督，形成自下而上的监督体系。

（三）完善京津冀监测预警制度

京津冀地区监测预警目前尚不到位，因此要加强京津冀地区的监测预警。一是优化污染监测。高雾霾污染产业的环境治理关键在于全面降低排放过程中产生的环境污染气体，不能仅降低监测仪周围的SO2、NOX等废气的浓度。可以增设传输通道监测点位，在高雾霾污染产业密集地区设置传输通道监测点位，反映污染物的传输情况，进行实时监测。同时扩大监测内容，利用大数据融合等现代技术实现区域化的联网共享监控，进一步完善颗粒物化学组分监测网络。二是健全预警评价制度。京津冀三地建设区域化的产业监测预警评价体系，根据监测结果，制定相关产业污染等级指标，完善阈值设计。对于大气环境污染物排放进行实时评价，动态了解高雾霾污染产业污染排放情况。同时将三地相关部门协商一致的企业监测预警评价结果对外公布。三是完善应用评价结论，政府在编制规划过程中，要依据大气监测的评价结果，科学制定目标任务，实现大气污染防治污染监测、雾霾预警、废气处置、治理反馈、督导的闭环式管理。

（四）加快京津冀地区落后产能淘汰

供给侧改革是提高产业发展质量的重点，京津冀地区出台了大量的政策来淘汰落后产能，政策供给需求匹配度良好，因此要继续加大落后产能淘汰政策的执行，提高供给质量。一是加强组织领导，产能的淘汰时间长，任务重，涉及面广，京津冀地区可以组建落后产能领导小组，由环保、财政、质监、电力等单位负责人组成，制定淘汰规划、方案，协调各部门顺利开展落后产能的淘汰。二是完善制度约束。建设区域性淘汰落后产能的标准体系，细化能源消耗、清洁生产、环保设备等方面具有较强操作性的具体标准，详细列出淘汰行业、设备标号等一系列详细信息。可以从生产规模、能耗准入、环境准入等方面入手制定高雾霾污染企业准入标准，对能源消耗、大气保护、绿色技术达不到标准的企业进行关停退出。三是优化激励政策。继续弱化产能数量分配，积极制定鼓励性非强制性的政策，针对不同的高雾霾污染企业制定不同的政策，鼓励主要压减产能，转型转产。河北省要侧重淘汰过剩产能，加大对被淘汰企业的补贴和激励。对于关停的高雾霾污染产业实施递减补贴政策，补贴额度与淘汰企业关停时间挂钩，使关停企业获得合理补贴。天津市转产企业较多，可以建立落后产能转产优惠政策，支持企业通过技术改造来实现相关企业转产。四是完善监督检查制度。京津冀三地要及时开展定期和不定期的落后产能淘汰监督检查，同时可以成立联合监督小组，避免出现地方政府为发展经济而包庇污染企业的现象，同时积极引导产能过剩地区的工作，提高淘汰效率。要将落后产能淘汰指标纳入考核指标中，并逐步提高考核占比。

（五）加强京津冀地区产业规划政策

随着对大气质量的日益重视，京津冀地区出台了一系列针对高雾霾污染产业的产业规划，以促进高雾霾污染产业的落后产能淘汰，污染防治。但目前产业规划政策较多，供给大于需求，因此应优化产业规划政策，提高政策供给质量。一是优化地区整体产业规划政策，实现产业的高端化发展。优化区域产业链，发挥三地优势，发挥规模优势。区域内产业需要进行分行业分类合作，形成产业之间互相补充、错位发展模式，防止区域内部由于同质竞争导致的恶性竞争。津冀两市要打造产业上下游的链状产业发展方式，形成“产业链和价值链”的双循环，向高端化转变。二是制定专项产业规划。强化相关专项规划是优化高雾霾污染产业升级的前提，对京津冀地区产业进行明确的垂直产业分工。北京市继续发挥技术中心、知识中心的作用，为天津市和河北省高污染雾霾产业提供技术支持。天津市和河北省要加大工业信息化的力度，天津市为河北省的产业发展提供一定的产业链关联支持，健全研发、生产、销售的全产业链条的建设，大力发展衍生产业，降低产业梯度之间的差距，助力产业提高质量增加效益。三是完善产业集群循环发展。天津市和河北省建设相关生态产业园，制定改造方案，对于清洁生产企业进行鼓励，实现产品、生产工艺、原材料选择、废气等的清洁化。鼓励资源循环利用，基础设施实现共建共享，资源实现阶梯化利用，鼓励多种能源配合使用。

（六）深化京津冀地区监督考核

京津冀地区监督考核要提升质量。一方面要完善政府考核政策，实现考核垂直化，加强督查巡视，推动雾霾污染主体责任的落实。京津冀地区省市一级负责对环保机构、产业协调机构等相关机构的监测、检查、执法的垂直管理和考核，将大气环境污染防治工作纳入目标责任考核体系中，对大气环境污染物的防治成果是考核的重要内容，每年度实施考核。要深化评价体系一体化，京津冀地区制定政府间产业与经济协调发展目标责任书，分解到各级政府以及污染企业，以政府大气环境污染防治评价为主导，与第三方考核相结合，将企业、社会公众纳入政府的监督考核中，增强监督考核的科学性和可操作性，建立综合性的考核体系。加大三地政府的责任追究力度，结合本地的责任追究制度，研究构建产业绿色循环发展的评价体系，京津两市建立领导人员离任大气环境审查制度，对离任的领导干部在任期间相关产业与经济协调发展的相关活动进行审计。要进行产业环境监督，组织开展钢铁、焦化等高雾霾污染行业的绿色化发展绩效考核，制定区域性产业雾霾治理责任清单，将区域内的高雾霾污染产业纳入其中，实现细化、差异化监管。强化监督执法，优化执法方式，加快解决环保执法队伍人员少与任务重的问题。在监管过程中随机选择高雾霾污染企业和区域执法人员进行抽查，与非现场的监管方式相结合，实施行业间差异化监管，通过区域交互检查，更加有针对性地投放执法资源，提高效率。

文章探究了京津冀地区高雾霾污染产业与经济协调发展的公共服务政策发展演进过程，对各个阶段的政策内容、政策特点做了较为全面的梳理与分析，并从多方面给出优化京津冀地区高雾霾污染产业与经济协调发展的公共服务政策的建议，希望能够为完善京津冀地区高雾霾污染产业与经济协调发展的公共服务政策体系提供一定的借鉴作用。

注释：

①刘玥,张怡曼,聂锐.区域分割下的石油产业链效率测评[J].统计与决策,2009(18):103-105.

②Martin.Danielle,Oil and gas development and social responsibility[J].Society of petroleum Engineers-SPE International Conference on Health,Safety and Environment in Oil and Gas Exploration and Production 2010(3):1751-1768.

③张梅青,周叶,周长龙.基于共生理论的物流产业与区域经济协调发展研究[J].北京交通大学学报(社会科学版),2012,11(01):27-34.

④包剑飞,张杜鹃.旅游产业与区域经济耦合协调度研究——以长江三角洲城市群为例[J].广西师范大学学报(自然科学版),2020,38(03):117-127.

⑤梁威,刘满凤.战略性新兴产业与区域经济耦合协调发展研究——以江西省为例[J].华东经济管理,2016,30(05):14-19.

⑥谢国根,蒋诗泉,赵春艳.战略性新兴产业与经济发展耦合协调发展研究——基于安徽省的实证研究[J].科技管理研究,2018,38(22):70-77.