“双碳”目标下林业碳汇的发展机遇及实施路径

秦国伟 田明华

一、引言

人类对气候变化认识的发展从懵懂无知、科学认知到政治共识，经历了一个漫长的过程。18世纪60年代，蒸汽机的出现助推人类从农业文明走向工业文明，带来了化石能源的大量消耗。19 世纪中期，叶廷德尔发现二氧化碳的浓度会对温室效应的强弱产生影响，进而改变地球温度，但当时并未在国际社会引发普遍关注。直到1972年，在第一次全球环境与发展大会上，科学家和政治家们开始共同商讨并关注人类的可持续发展之路，此时气候变暖问题及其可能对地球生态系统的破坏才开始进入人们的视野。1990—2015年，随着可持续发展观念的不断深入，各国开始重视解决日益严峻的环境问题，《21 世纪议程》《联合国生物多样性公约》《联合国荒漠化公约》和《巴黎协定》就是在这一时期形成的。虽然取得了阶段性成果，但环境问题仍然没有得到根本性解决。1992—2000年全球煤和焦炭的二氧化碳排放水平基本稳定，然而从2002年开始呈现上升趋势。与发达国家相比，当时的发展中国家经济社会仍然处于较低水平，尚需要较大的碳排放空间实现其发展潜力。[1]2015年，《巴黎协定》提出在21 世纪末全球平均气温上升空间不高于2摄氏度的规划，是人类发展模式的拐点。碳达峰、碳中和成为全球应对气候变化的政治共识。约占全球GDP 总量75%的经济体均决议步入碳中和，从2020年7月开始，欧盟、中国、日本、韩国、美国等国先后对实现碳中和时间进行了规划，人类开始进入一个低碳排放发展的新时代。降低温室气体排放、提升应对气候变化能力已成为当前全球最紧迫的任务之一。据统计，全球的二氧化碳排放量由1960年的9335Mt（单位：吨）增加至2014年的35245Mt，大约增长了4 倍①数据来源：http://www.Global Carbon Atlas.org/en/CO2-emissions。。2015年，在巴黎气候变化大会上签订的《巴黎协定》提出21 世纪末全球平均气温上升空间不高于2 摄氏度的规划，“去碳化”已经成为世界各国共同应对气候变化的共识。

由于发展阶段、资源禀赋、产业结构以及能源安全等因素的制约，目前中国经济发展仍然依赖以煤炭为主的能源矿产。[2]中国一直是全球应对气候变化事业的积极参与者，先后推动了《联合国生物多样性公约》《联合国荒漠化公约》《京都议定书》以及《巴黎协定》的达成和生效。中国不仅展现大国担当，积极履行相关义务，而且深度参与全球生态环境治理，为推进全球气候治理进程注入强大动力。同时贯彻新发展理念，推动国内高质量发展转型，这符合中国人民和全世界人民的长远利益。2020年9月22日，习近平总书记在第七十五届联合国大会上关于碳达峰碳中和宣告，同《巴黎协定》的决议一致，并与社会主义现代化强国和美丽中国的建设目标相契合，[3]他指出中国的二氧化碳排放量力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。[4]2021年3月，在中央财经委员会第九次会议上，习近平总书记强调实现碳达峰、碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，应被列到生态文明建设整体布局中。[5]

二、碳达峰碳中和目标下林业碳汇的发展机遇

从国际看，碳达峰碳中和目标的提出充分展现了中国努力应对气候变化、推动世界可持续发展的大国担当，提高了各国应对气候变化的积极性，增强了中国在全球气候治理中的主动权和影响力，提升了中国在全球治理的话语权和国际地位。从国内看，“双碳”目标的宣示加快推进了中国生态文明建设，完整准确地贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念，实现“绿水青山就是金山银山”，建设美丽中国。一般认为，气候行动主要是指化石能源、钢铁火电等工业生产的减排问题，[6][7]由于森林作为陆地生态系统中最大、最丰富、最具系统性的碳库，基于森林固碳而开展的林业碳汇在实现“双碳”目标中的重要作用被提上议事议程。具体来说，林业碳汇是通过人类活动增加森林的固碳储能，与工业减排不同，它是以生态保护与林农（实施主体）得益相统一，生态效益与经济效益兼具，是“碳去除”进而“碳中和”的重要途径。

（一）碳达峰与林业碳汇

气候行动主要包括化石能源、钢铁火电等工业生产的减排计划，但“双碳”目标将“碳吸收”和“碳去除”问题提上了议事日程。“碳汇”的概念被界定是清除温室气体的活动与机制，森林碳汇强调植物的自然属性，林业碳汇强调人为属性。森林面积和蓄积量的增加，有利于净化空气、防风固沙、调节气候、吸收二氧化碳，我国在《联合国气候变化框架公约》以及2020年的气候雄心峰会中，都提出增加森林蓄积量目标。在联合国巴黎气候大会上，中国把林业发展作为“国家自主贡献”的一项重要项目，庄严承诺2030年较2005年森林的积蓄量增加45 亿立方米。注重林业碳汇发展，强化森林固碳功能，已经成为中国选择应对气候变化的重要方法，也是实现碳达峰的必然选择。

作为《京都议定书》范围内一个举足轻重的项目类型，林业碳汇在应对气候变化中发挥的独特作用，激发了各国对林业碳汇项目的开发热情，加大了对林业碳汇项目交易市场的讨论。[8]学术界的研究重点关注林业碳汇的发展潜力、[9][10]项目开发[11]以及项目交易。[12]“十四五”时期是中国碳达峰、碳中和的关键时期，提前谋划并实施林业碳汇是应对碳达峰所面临挑战的有力之举。面对这些挑战，张建龙（2017）认为大力发展林业已成为中国应对气候变化的战略选择；[13]姜霞和黄祖辉（2016）认为植树造林、保护森林的措施，是重要的“碳去除”途径；[14]胡鞍钢（2021）认为可以通过林业碳汇能力的提升来实现碳达峰。[15]结合新发展阶段，本文基于2020年我国提出的碳达峰、碳中和目标，深入探讨中国林业碳汇的发展机遇。

（二）碳中和与林业碳汇

随着全球气候变化日益严重，联合国呼吁各国尽快实现二氧化碳排放量达到峰值，并且在本世纪下半叶实现净零排放，避免对地球生态系统造成不可挽回的损失。截至2020年12月，包括中国、英国以及日本在内的温室气体排放占比超过65%的110 多个国家做出承诺，采用植树造林、节能减排等形式，到本世纪中叶实现碳中和。林业发展对碳中和目标的重要意义愈加重要，全球温室气体净零排放的实现需要充分发挥林业碳汇的碳抵消作用。[16]

发展林业碳汇交易对碳中和目标的实现具有重要作用。张艳等（2021）认为林业碳汇交易有利于激励森林经营者对森林进行科学经营和保护，促进林业发展并发挥更多更大的生态效益。[17]在碳汇市场交易中，出现了林业碳汇抵消机制，国际碳汇价格逐渐上涨。中国生态环境部在2019年6月发布了《大型活动碳中和实施指南（试行）》，指出在大型活动中，可通过碳配额、碳信用等途径抵消温室气体的排放。[18]可见，在未来碳交易市场中，用于抵消碳排放量的林业碳汇量将会呈现出较大的需求潜力。此外，已有部分实体企业通过植树造林的方式来实现碳净零排放承诺。基于以上分析可以看出，无论是国家层面、碳交易市场层面还是企业层面，林业碳汇的发展对中国实现2060年碳中和目标都将提供有力支撑。

（三）新发展阶段、新发展理念、新发展格局与林业碳汇

立足新发展阶段，需要实现高质量发展。新发展阶段需要摒弃高污染、高能耗的发展模式，切实加强生态保护，扩大森林面积、提高森林蓄积，并基于森林资源的特殊作用实施林业碳汇，助力“碳达峰、碳中和”。2021年4月习近平总书记在参加北京义务植树活动中指出，在新的发展阶段，必须坚持绿水青山就是金山银山的观念，实现绿色发展。[19]

新发展理念强调“创新、协调、绿色、开放、共享”， 揭示了中国将走更高质量、更高效率、更加公平、更可持续、更为公平的发展之路。源于自然、回归自然的森林产品，以其资源节约性、绿色友好性、循环再生性，都是破解资源约束、控制碳排放、实现碳中和的重要抓手。[20]

新发展格局强调构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，实现中国经济的高质量发展。“十四五”期间，需要在新发展格局中加大绿色转型攻坚力度，控制二氧化碳和主要污染物的排放，加强环境污染与经济增长脱钩态势，同时统筹碳汇国际交易，立足国内碳汇交易，丰富林业碳汇这一国家认可度高的绿色碳汇类型，形成人与自然和谐发展的新格局。[21]立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局对林业碳汇发展提出了新的要求，必须以系统观念整体谋划，科学推进。

三、碳达峰碳中和目标下林业碳汇的内容构成

（一）林业碳汇的内容识别

学术界目前对林业碳汇有着不同角度的解读。综合来看，林业碳汇是指遵循国内国际应对气候变化战略，贯彻绿色发展理念，坚持可持续发展原则，以增加森林固碳储蓄功能、控制全球气候温升为目标，借助市场机制、法律和行政手段，强调多种不同主体共同参与，从碳汇政策、碳汇技术、碳汇市场及碳汇项目等方面入手，把森林培育、森林保护和可持续经营相结合，实现“绿水青山就是金山银山”的现代林业活动。

与传统林业不同，林业碳汇是一个多层次、多主体、多元素的体系，是对传统林业功能的进一步深化。图1 构建了林业碳汇的多层次、多主体、多元素示意图。首先，以碳汇政策为前提、碳汇技术为基础、碳汇市场为关键、碳汇项目为载体，构建了多层次林业碳汇交易市场。作为载体的林业碳汇项目是当前林业碳汇管理工作内容的重点和核心，因为其包含了对政策的理解、技术的把握以及市场的分析，综合反映了相关内容和要求。然而多层次的碳汇交易市场离不开广泛且不同性质的交易主体，包括制定碳汇政策的行政管理部门、购买碳配额、碳信用的私有主体或组织。

随着交易体系的不断完善，形成了以下几个碳汇发展的主要内容：一是林业碳汇的发展要符合国家战略，服务国家碳达峰碳中和目标，紧密联系国际国内应对气候变化政策，加强公众保护环境的认知；二是林业碳汇追求森林的多种效应，在进行碳汇交易时不仅要考虑碳汇积累量，还应考虑碳汇项目能否提高森林生态系统的稳定性、适应性以及整体生态服务功能；三是要制定符合国际规定和中国林业实际的林业碳汇技术支撑体系，科学计算和系统监测项目累计的碳汇，科学有力地证明对缓解气候变化产生真实的贡献；四是林业碳汇的发展需要利用市场机制和法律手段，推动林业生态服务市场发育，提高植树造林的经济效益，调动公众参与林业碳汇行动的积极性。

（二）林业碳汇的发展重点

为了推进林业碳汇的多重效益、实现碳达峰碳中和目标，需要把握林业碳汇发展重点，立足实际、精准施策、系统推进、形成合力。具体包括：

1.完善林业碳汇的经济效益管理体系，提供公开透明的交易市场环境。对于碳汇交易的多种主体来说，交易过程的未知性和无序性严重挫伤了他们的积极性。应结合地方实际和当前我国林业碳汇生产技术的发展情况，指导并督促展开碳汇经济发展项目建设，制定包括生产、监测、交易等流程的管理办法，建立可监测、可计量、可报告、可核查的“四可”标准，提供透明、规范、开放、公正的市场环境，调动公众参与林业碳汇经济交易的积极性。

2.科学培育林业碳汇经济交易市场。以区域林业发展特点为依据，深入探索并丰富拓展林业碳汇经济发展的市场服务模式。借鉴其他碳汇交易项目展开的管理、操作以及实施程序进行系统性总结和归纳，不断完善林业碳汇相关制度和规则，探索科学、高效的林业碳汇经济交易市场。

3.完善林业碳汇监测体系建设。监测体系的存在主要是研判碳汇交易项目实施的效果。为科学发展林业碳汇经济，应在全国范围内开设碳汇监测样点，进行监测调查，建立或完善相关基础模型、基础参数库和数据库，定期开展计量监测工作并向社会发布，不断修订监测标准、改进监测手段、更新监测设备、完善监测技术，提高监测结果的科学性。

4.建立或完善林业碳汇交易法规，健全生态补偿机制。首先，在立法上创新林业碳汇产权，弥补当前部分林业产权模糊或者缺失现状；其次，在立法上明确林业碳汇交易的利益归属问题，增加林农或集体在交易各阶段中的知情权和表达权，使其充分享受林业碳汇经济效应，落实生态补偿机制，激发参与林业活动的积极性；再次，完善包括生产、交易、监测等各阶段的相关立法，各部门之间形成联动机制，积极推进林业碳汇健康持续发展。

5.拓展林业碳汇经济发展的融资渠道。当前国际或我国碳交易主要有两种方式：碳配额交易和林业碳汇等核证自愿减排项目。图2 给出了两种交易示意图。图2（1）中只存在排放者之间的配额交易，即排放者B2 的富余配额足够弥补排放者B1 的碳排放缺口，不用进行林业碳汇等核证自愿减排项目交易。图2（2）中给出了配额交易和核证自愿减排交易两种并存的示意图。交易主体主要有自愿减排者A、排放者B1、排放者B2，自愿减排者A 在国家主管部门备案登记温室气体自愿减排量，经批准后，与排放者B1 和排放者B2 进行碳排放交易，但如果排放者B2 的碳派额满足自身实际排放量时，也可向排放者B1 出售富余配额，此时碳汇项目交易量将减少，而中国当前正处于这种配额宽松、碳汇项目需求有限的状态。

中国林业碳汇项目交易的类型如表1 所示。第一种CDM 类型是发达国家通过购买发展中国家的碳汇减排量，实现发达国家自身部分温室气体减排义务，与此同时帮助发展中国家实现可持续发展的一种合作机制。第二种CCER 类型也就是自愿减排者通过造林等方式产生减排量，在国内碳交易市场上由控排企业进行购买，用于履约。第三种其他自愿类项目，包括VCS、PHCER 等项目。可见，中国碳汇经济融资渠道较为狭窄，除了发达国家购买个别碳汇减排量项目之外，主要由控排企业承担，中国应充分整合社会资金，开展碳金融产品服务林业产业，推动社会全体成员共同参与林业增汇减排行动。

表1 中国林业碳汇项目交易的三种主要类型及案例

6.加强林业碳汇的信息化和人才队伍建设。利用互联网的“传递性、自由性、实时性、交换性、共享性、开放性”等特点，积极利用5G、区块链、物联网、大数据、云计算等技术，建立林业碳汇信息共享机制和信息化管理平台，开设林业碳汇经济发展网站，为公众提供有效、多元化信息，提高其对林业碳汇经济的认识。同时与高校及科研机构合作，培养一批林业碳汇经济方面的专业型和复合型人才，保障森林碳汇领域人力资源的连续性。

林业碳汇的发展离不开相关的支撑保障体系，必须坚持政策先行、立法保障、政府主导、市场主体、社会协同的碳交易保障体系，这对于推进林业碳汇生态效益和经济效益的发展起着重要作用。

四、碳达峰碳中和目标下林业碳汇的实施路径

林业碳汇作为建设生态文明、实现“双碳”目标的重要生态举措，是实现“绿水青山就是金山银山”、建设美丽中国的重要途径。“双碳”目标下，我们必须立足国情、加强顶层设计，先试点后推广、革新制度，实现碳汇林业的高效、可持续的多效益发展。

（一）立足现实国情，构建林业碳汇供应、消费、运行的基础框架

把握林业碳汇在应对气候变化、改善生态环境中的重要作用，首先在现有林业碳汇布局的基础上，结合碳达峰、碳中和的发展目标和要求，立足国情实际搭建和完善林业碳汇发展框架，明确谁来供应、谁来消费、如何运行三大主要问题。

从供应方来看，林业碳汇的主要供应者是林业经营者。由于中国碳交易市场启动时间短，林业碳汇项目的交易量少，这就使得企业和林业经营者双方对林业碳汇项目认知度低，林业经营者碳汇供给惰性明显，需要开展政府引导式供给制度，即出台相关政策支持和税收优惠。政府在林业碳汇项目交易启动早期给予高强度的扶持政策，然后随着林业碳汇交易逐渐步入正轨，再慢慢减少或者取消其扶持政策，以形成逐步引导、稳健发展的良好态势；另外，从组织上，国家或省、市、县林草局或者相关政府部门设立碳汇指导协调服务机构，专门负责林业碳汇项目前期申请指导工作和后续服务工作。在大学、科研院所或者相关机构设立林业碳汇测量验收机构，对林业经营者实行免费或者优惠性的收费政策。[22]

从消费方来看，应扩大林业碳汇购买群体或消费群体。当前，中国林业碳汇的消费群体较为单一，主要是控排企业。然而改善生态环境是每个人的共同责任，除了将碳排放企业作为林业碳汇的主要购买主体外还需借助互联网的功能，建立林业碳汇的线上销售平台，加强其他企业、社会组织、个人等对林业碳汇交易的认识，引导和鼓励他们通过集体或零星购买方式，扩大中国林业碳汇交易，促进林业碳汇发展，形成人人助力、全员环保、共同减碳的消费体系。

从运行来看，要把握规律、构建机制。林业生态主管部门应借鉴国内外成功碳交易经验，同时总结和归纳以往碳交易模式，然后凝聚各行业和各级政府力量，构建“监测科学、交易规范、保护严格、便利高效”的全流程管理服务机制，在不断增加森林资源总量、提升森林生态经济服务功能、改善生态环境的基础上，推动林业碳汇体系的建设和发展，稳定可持续地实现林业碳汇交易的规范化和标准化，及时开展碳交易市场上的战略宏观调控等。利用市场机制实行林业碳汇的公共服务价值就是一种生态补偿机制，需要各部门统筹规划。值得注意的是，林业碳汇实际上就是一种商品，政府在撬动社会资金进入生态保护与建设领域时，应利用“有形的手”建立有效的平衡供求关系，以弥补“无形之手”，形成市场均衡价格。

（二）加强顶层设计，构建完善林业碳汇交易的市场架构

实现碳达峰碳中和目标，需要构建能够协同发力、政策支撑的林业碳汇交易架构。随着对国内外减排政策以及落地经验的不断积累，中国林业碳汇交易市场体系建设逐步完善。由于《巴黎协定》中新方法、新机制与CDM、联合履约以及自愿市场等之间缺乏明确关联，造成国际需求走低、前景不明。中国林业碳汇交易在无法突破大规模情况下，哪种模式在立足国情的基础上更高效、长期地服务国家战略，推动林业发展、改善生态环境，实际上是一个非常重要的顶层设计问题。尤其是在建设生态文明、实施乡村振兴等多战略并行推进的过程中，林业碳汇交易与其他机制的运行不可避免地会产生交叉影响，这就需要不断丰富林业碳汇交易体系。大量研究表明，碳交易体系初步的独特发育依赖于较低的交易成本。虽然较高的碳交易成本是国际社会上未来建立全国性碳交易体系都将面临的挑战，但相关研究已经表明中国造成碳交易成本过高的主要原因是缺乏准确有效的检测监测数据。[23]因此，当前顶层设计最主要的任务是建立合理且合适的监测标准、第三方认证、规范和统一合同文本，结合遥感技术和地面样点来开展监测，获取准确有效的数据进行测算评估，从而降低交易成本。

此外，碳抵消信用是构建碳交易体系的另一个重点。根据国际经验以及中国实际，“双碳”目标下有关政府部门应将碳抵消信用发展成中国未来林业碳汇交易的重要选择路径。具体而言，首先，将现有如火电、化石能源、钢铁、煤炭等控排行业统一碳交易市场后，加快拓展其他行业领域，并将核证自愿减排量（CCER）作为碳抵消的主要途径纳入林业碳汇交易体系，促进碳抵消信用在各行各业的发展；其次，选择若干合适的地区建立CCER 林业碳汇交易服务中心，为业务不熟悉的自愿减排者和控排者提供平台与技术服务，促成交易；再次，开发CCER 市场的多元交易模式，结合碳配额进行实物或期货交易，提供丰富多样的低碳服务产品，吸引更多社会成员通过碳抵消方式实现低成本减排；最后，创新省级或区域层面的CCER 碳交易市场，探索交易产品与交易制度的新天地。

（三）坚持先行先试，完善推广可复制的运行模式

“先试点后推广”是指在进行某项重大改革时，由于不确定性因素，先在局部试点，取得经验，进而推广至全国的做法。中国的碳交易也采用了这种方式，于2011年底启动了“两省五市”七个碳交易试点，旨在汲取经验和教训，为后期制定符合中国的碳交易制度以及推广全国奠定了基础。试点地区运行机制的进一步完善是推动中国林业碳汇交易事业发展的重要路径。

林业碳汇交易是一个新生事物，在观念认知、制度管理模式、配套设施等多个方面还不够成熟，试点地区碳交易展开过程中面临较大的“堵点”“难点”“痛点”，政府除了给予林业碳汇交易试点地区更多的政策倾斜和资金补贴外，还可以举办研讨会、展销会，宣传林业碳汇交易项目，提高企业和公众对碳交易的认知程度，同时帮助试点地区建立一个碳交易改进的网上智库，对提供了有效林业碳汇交易政策或者改进意见的群众给予奖励。另外，从技术层面来说，林业碳汇专项调查数据库的建立或完善应接轨国际、符合国情和试点地区，要求方法权威、数据准确、参数合理、模型可靠，为开展碳汇交易试点、制定应对气候变化的宏观政策提供科学依据。需强调的是，庞大的林业碳汇专项调查数据库的建立也需国家政府给予支持。

试点地区的林业碳汇交易能否有效展开，需要部门联动、上下协调。试点城市林业主管部门在参与本地林业碳汇排放交易管理制度的设计、实施方案等方面应积极配合本级碳汇交易主管部门。当需要相关林业数据或者林业碳汇交易实际情况时，林业主管部门应如实相告。另一方面，林业主管部门应结合当地实际情况，积极研究林业碳汇交易发展模式，联合其他部门协同发力，制定林业碳汇交易管理政策。

（四）不断总结完善，激活林业碳汇发展的内在动力

当前林业碳汇项目最大的问题不在于开发，而在于需求不足。由于林业碳汇在应对气候变化中的独特作用，以及带来的经济效应，引发林业碳汇项目开发热情，并逐渐发展成“潮流”。 但林业碳汇市场当前并不是一个成熟的市场，仍存在发展的困境。如何解决林业碳汇供给有余、需求不足是当前各部门亟需解决的问题。为控制排放，政府部门每年向重点排放企业发放碳配额，允许企业在配额内进行排放，少排获利、多排自购。其中，多排自购包括购买其他企业碳配额富余部分，以及购买林业碳汇等核证自愿减排项目进行碳抵消。想要解决林业碳汇交易市场流动性不足，畅通内外循环，除了探索碳市场之外的新买者，还得改革当前“多排自购”交易模式。考虑到国内碳市场交易处于初步探索阶段，政府在企业接受的范围内进行了碳排放配额分配，其结果是配额宽松、基本够用。实际上，林业碳汇项目的流动性与碳配额密切相关，当大部分企业碳配额不足时，多排自购中的碳配额交易变少，只能依靠大量购买包括林业碳汇在内的等核证自愿减排项目来抵消实际排放量，此时将大大提高林业碳汇项目交易的流动性。

林业碳汇的发展潜力较大、前景广阔。在各城市或地区之间进行林业碳汇交易能够解决供给有余、需求不足问题。落后的林区、西部山区和东部沿海发达地区的生态环境状况和经济发展水平相互补充，可以收集以往各地区碳排放量，再根据地区人均碳排放分配碳排放配额，跟控排企业碳交易一样，在配额内进行排放，少排获利、多排自购，鼓励和引导全社会优先购买林业碳汇，增强林业碳汇内生动力。林区群众通过广泛参与林业碳汇开发项目，盘活绿色资产，拓展生态产品价值实现的路径，从而真正实现“绿水青山就是金山银山”。