中国森林碳汇发展现状、存在问题与政策建议

胡原 ，成蓥 ，曾维忠

（1. 四川农业大学 经济学院，四川 成都 611130；2. 四川农业大学 西部乡村振兴研究中心，四川 成都 611130；3. 德国莱布尼兹转型经济农业发展研究所（IAMO），德国 哈勒（萨尔） 06120）

近年来，随着后京都时代的来临以及“巴厘路线图”、《哥本哈根协议》、《巴黎协定》等一系列国际应对气候变化文件的起草或签订，与其他减排方式相比具有更经济、更高效的优点的森林碳汇逐渐成为二氧化碳减排的重要替代方式。伴随碳汇计量技术和市场交易规则的日趋完善，国际森林碳汇交易市场及其产业快速发展，森林碳汇在适应、减缓气候变化方面所发挥的不可替代的作用得到了国际社会的广泛认可和高度重视，日益成为人类实现应对气候变化和可持续发展共赢的重要内容。

根据《京都议定书》和《联合国气候变化框架公约》（UnitedNationsFrameworkConventiononClimateChange，UNFCCC或FCCC）确定的“共同但有区别的责任”原则，尽管中国目前暂不承担强制减排温室气体的义务，但作为一个负责任的发展中大国和温室气体排放量大国，中国政府一直致力于降低二氧化碳等温室气体排放、减缓全球气候变暖，特别对林业在应对气候变化中的战略地位和独特作用给予了高度关注，对发展森林碳汇及其相关工作给予了充分重视和积极支持。在中央政府及各部委颁布和实施的《中国应对气候变化国家方案》《“十二五”控制温室气体排放工作方案》《林业应对气候变化“十三五”行动要点》《林业适应气候变化行动方案（2016—2020年）》《国家林业局关于推进林业碳汇交易工作的指导意见》《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》等一系列文件和政策支持下，国内森林碳汇交易市场及其产业发展初具规模，基于“京都规则”和“非京都规则”的森林碳汇项目与日俱增。尤其是伴随着立足国内市场的中国核证减排量自愿减排机制以及鼓励减贫的“熊猫标准”的实施，2017年在全国7个碳排放交易试点的基础上，正式启动的中国碳排放交易市场将超过欧盟碳市场，迅速达到史无前例的交易规模，森林碳汇日益成为我国积极参与应对气候变化国际合作、履行增汇减排承诺、解决惠农扶贫问题等的重要组成部分。为此，本文试图在分析我国森林碳汇项目开发整体现状及其典型特征，揭示森林碳汇面临主要问题的基础上，针对性地提出推动森林碳汇可持续发展的政策建议，以期为我国深入发展森林碳汇提供现实依据，为我国森林碳汇政策创新提供决策参考。

1 中国森林碳汇项目开发现状

据不完全统计，截至2020年年底，已在中国发展改革委员会申请备案或注册（含正在开发和审定中）的国家级森林碳汇项目共计137个①中国绿色碳汇基金会开发的绿色碳汇CGCF项目于2014年在浙江省杭州临安区试点，由于数据获取受限，因此未纳入此次统计。，包括中国经核证减排信用标准的CCER（Chinese Certified Emission Reduction）项目99个，清洁发展机制标准的CDM（Clean Development Mechanism）项目5个以及国际核证碳减排标准的VCS（Voluntary Carbon Standard）项目33个。此外，国内还陆续试点了地区性②由省级发改委依据相应方法学组织开发与审核备案的森林碳汇项目。森林碳汇项目，主要包括福建林业碳汇（FFCER）项目、广东碳普惠核证自愿减排量（PHCER）项目、贵州单株林业碳汇项目等。针对国家级森林碳汇项目的统计结果显示，呈现出以下三个典型特征。

第一，森林碳汇项目开发以造林为主、森林经营为辅。基于国家发展改革委批准备案的CCER林业碳汇项目方法学（详见表1），结合项目当前实际开展状况，本研究将项目分为森林经营、竹林经营、造林、竹子造林、生态修复5类。据统计，137个项目实施区域共涉及23个省份229个县（市、区）。其中，造林项目95个，份额最高，占全国森林碳汇项目总体的69.34%，涉及22个省份197个县（市、区）。其次为森林经营项目（35个），占全国森林碳汇项目总体的25.55%，涉及11个省份30个县（市、区）。最后包括5个竹林经营项目（分布在浙江4个，湖北1个）、1个竹子造林项目（湖北省通山县）和1个生态修复项目（北京房山区）（见图1）。就年减排量而言，造林碳汇项目＞森林经营碳汇项目＞竹林经营碳汇项目＞竹子造林碳汇项目＞生态修复碳汇项目，其中，造林碳汇项目预计每年产生1 627万吨二氧化碳当量的减排量，森林经营碳汇项目预计每年产生768万吨。由此可见，无论从涉及县域数量，还是项目规模和年减排成效来看，现阶段中国森林碳汇的项目类型主要为碳汇造林与森林经营。

表1 CCER森林碳汇项目方法学

图1 中国森林碳汇项目类型

第二，华中和西南地区是我国森林碳汇项目实施的重点区域。数据显示，就项目实施县数量而言，在137个森林碳汇项目实施区域涉及的23个省份229个县（市、区）中，我国中西部省份的比重最大，占总体的76.42%。西南地区涉及的森林碳汇项目试点县（市、区）数量最多，达到57个县。其次为华中和华南地区，分别涉及49个和35个森林碳汇项目试点县（市、区）（详见图2）。就项目数量而言，最多的为华北和华中地区，分别实施27个和26个森林碳汇项目。西南地区次之，已实施森林碳汇项目22个，项目数量最少的为西北地区（8个）。由此表明，西南和华中地区是当前我国森林碳汇项目实施主要的集中区域。但就项目减排量而言，东北地区仍然是碳汇成效最为显著的区域，预计每年产生约800万吨二氧化碳当量的减排量，占全国总体的32.7%。其次为西南和华中地区，预计每年分别产生418万吨和407万吨，占比分别为17.25%和16.80%。华东地区最低，预计每年产生123万吨二氧化碳当量的减排量（详见图2）。究其原因，主要在于西南地区的地理、地势、地貌等具有特殊性，林地资源相对分散，而东北地区地势平坦、土壤肥沃，林地资源相对集中，再加上东北地区的森林资源以用材林为主，而西南地区则主要为生态林、经济林为主，最终导致东北地区的森林碳汇项目发展更具相对优势。分省来看，每年预计减排量最高的省份主要为黑龙江、吉林、青海和贵州，其次为内蒙古、河南、江西和广东。

图2 中国各地区森林碳汇项目实施概况

第三，项目周期以中短期为主，项目开发增速有所放缓。据统计，我国森林碳汇项目的计入周期从20年到100年不等（见图3），其中，计入期为20年的项目有71个，占比最大。其次为30年和60年，分别为27个和26个。其余少数项目选择了26年、29年、40年和100年作为计入期。从历年森林碳汇项目开发的数量来看，2004年是森林碳汇项目开发的元年，川西北退化土地造林再造林项目是全球第一个CCB金牌认证的CDM碳汇造林项目。2005年森林碳汇项目开发的数量最多，高达35项。2007—2014年，森林碳汇项目开发的数量呈现波动上升的趋势，2015年及以后，项目开发的速度逐渐放缓。细化至项目类型而言，森林经营碳汇与造林碳汇项目存在显著差异，一方面，自2005年以来，造林碳汇项目逐步增加，而森林经营碳汇项目在2005年和2006年得到快速发展后，2008—2010年出现短暂的停滞（见图4）。其主要原因在于，造林碳汇起源于清洁发展机制（CDM）项目，在《京都议定书》中对其计量监测等标准、方式等形成了较为规范的约定，而森林经营碳汇起源于REDD+机制，其方法学发展相对较为滞后。另一方面，自2005年起步后，造林碳汇项目逐步向西南和华南地区发展，目前，国内5个CDM造林碳汇项目中有4个分布在西南和华南地区（其中四川2个，广西2个），而森林经营碳汇项目前期主要在东北地区开发实施，2011年后，才开始在其他地区逐步推广，且进展较为缓慢。其主要原因在于造林碳汇项目是以1991年以来的无林地资源为主，东北地区属于典型的人工林区，森林覆盖率较高，符合开展造林碳汇项目的土地资源有限，因而项目大多集中在西南和华南地区。森林经营碳汇项目是以1991年以来的有林地资源为主，东北地区林业资源相对丰富，且以乔木林为主，因此碳汇项目优先在东北地区得到较快发展。

图3 全国森林碳汇项目计入期

图4 历年森林碳汇项目计入期开始数量

综上所述，我国森林碳汇项目开发以碳汇造林项目为主、森林经营为辅，主要集中在西南和华中地区，项目周期以中短期为主，近年来项目开发增速有所放缓。其主要原因在于：一是2017年3月17日，国家发改委暂停温室气体自愿减排项目备案申请的受理①中华人民共和国国家发展和改革委员会公告2017年第2号。见https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/gg/201703/t20170317_961176.html。，而国内大多数森林经营碳汇均来源于该类项目，最终导致森林经营碳汇项目开发放缓，甚至停滞。二是造林碳汇项目开发难度较大。一方面，造林碳汇项目要求项目实施主体在1990年以来的无林地开展造林活动，然而在成林前期，此类碳汇项目难以产生显著成效，再加上受项目实施区域海拔、湿度、温度等自然条件影响，林苗的存活率较低，通常在10年内难以形成有效的碳汇交易②例如“中国川西北退化土地造林再造林项目”自2004年启动至今仍未完成首次碳汇交易。。另一方面，造林碳汇项目将在部分放牧、农业生产的无林地或轮歇地开展造林活动，土地用途发生根本性改变，对当地农户所造成的生计冲击较为显著，且短期内经济补助难以抵消项目对当地农户生计产生的负面影响，最终导致当地农户对造林碳汇项目的支持力度较弱。

2 森林碳汇发展存在的主要问题

2.1 项目开发进展缓慢且份额占比不高

在国家发改委暂停温室气体自愿减排项目备案申请的受理后，国内森林碳汇项目开发主要以VCS或其他地区性项目为主，且进展缓慢。究其原因，一方面是组织开发难度较大。由于相对于风电等项目而言，森林碳汇项目的开发成本较高，不具备成本优势，且开发周期较长，最终导致项目持续开发受阻；另一方面是市场有效需求不足。目前基于森林碳汇项目的碳交易市场主要以自愿交易为主，难以形成碳汇交易的有效需求，再加上项目的长周期性、复杂性、生态效益外部性等特征，短期内项目开发的经济效益不显著，导致项目可持续性受到制约[1]。此外，截至国家发改委暂停受理前，在我国自愿减排交易信息平台公示审定项目、备案项目和减排量备案项目中，森林碳汇项目数量总体较少，分别仅占所有公示项目的3.4%、1.5%和0.4%[2]。与此同时，森林碳汇在碳交易市场中所占的比例也相对较少。在国内7个省份碳交易试点之中，碳配额是碳交易的主要内容，而森林碳汇交易则属于碳抵消项目，且比重较小。

2.2 项目实施成效未能兼顾公平与效率

减贫属性是森林碳汇项目多重效益的重要组成部分，各项目开发方将造林与管护等较具专业性的实施工作过分向贫困群体倾斜，如聘请当地贫困群体开展造林、营林、管护活动，这在一定程度上为贫困人口创造了发展机会，通过劳务获取经济收入[3-5]。但由于贫困人口自身人力资本相对积弱，专业技能欠缺，学习能力不足，再加上当前外出务工趋势发展，留守村庄的群体多为年迈、体弱的劳动力，其自身能力供给难以满足森林碳汇项目开发的专业技能需求。最终导致造林或营林、管护的成效不佳，具体表现为林苗种植后存活率较低、补植频率与面积增加，致使项目开发成本的进一步增加，降低了项目运行效率。此外，森林碳汇项目尤其是造林碳汇项目大多在以前用以放牧、农业生产的无林地或轮歇地开展造林活动，且对其经济活动进行强制约束，对项目区周边农户所造成的生计冲击较为显著[6-9]。然而，此类群体在短期内领取的经济补偿一般难以抵消项目开发的机会成本，且如果家庭成员没有劳动力参与该项目，甚至可能无法获取任何经济补偿，造成明显的福利损失，最终导致项目开发的公平性受到挑战，社会福利受损。

2.3 项目非碳效应评估监测机制不完善

当前的森林碳汇项目成效评估主要围绕碳汇的额外性展开，即项目的“碳汇效应评估”，森林碳汇计量与监测方法被广大项目实践者与研究工作者不断推动发展，主要集中在森林吸收二氧化碳量计算模型与方法，森林碳汇价值核算、潜力估算，森林碳汇吸收二氧化碳与工业减排二氧化碳在能力、成本、效率差异等以碳储量或碳汇为核心的生态服务效应评价方面[10-13]。然而，在短期内，相较于常规能源、工业部门的碳交易，森林碳汇项目开发在碳汇效应上往往缺乏竞争优势，之所以该项目能够成为人类合作应对全球气候变暖的重要政策措施，主要得益于其兼具减缓和适应气候变化、植被恢复及生物多样性保护、促进社区的可持续发展的多重非碳效应，这是其在整个碳汇市场占有一席之地的关键。在2015年年底达成的《巴黎协定》森林相关条款中，也充分强调了关注森林碳汇项目“非碳效应”的重要性[14]。当前阶段，相较于日趋成熟的森林碳汇计量监测研究与实践，其非碳效应评估理论、方法和技术手段的探索尚处于起步阶段，相关的评估监测机制还未构建，这在很大程度上限制了森林碳汇项目市场需求的持续激发。

2.4 项目设计层面人地差异性体现不足

因地制宜是保障森林碳汇项目长期可持续运营的关键准则。但现阶段森林碳汇项目开发仍然以国际标准作为基本面，未能充分考虑项目具体实施的差异性与异质性。主要包括以下两个层面：一是项目实施区域层面，其差异性重点体现在林地产权属性、林地/林木流转规模、基础设施建设以及自然地理特征等特点。集体林权制度改革后，我国森林、林木、林地的所有权和使用权得到明晰，林农对林业建设的参与积极性不断增长[15-16]，导致各实施区域的林地权属与流转状况不尽相同，森林碳汇项目开发成本也存在显著差异。此外，国内各个地区的自然地理特征、基础设施建设完备情况也不尽相同，例如，西南地区的造林碳汇项目，由于项目区域的丘陵、山地特征，种苗一般需要二次运输甚至三次运输①据课题组实地调查，当地造林的种苗首先需要通过车辆运输至山脚下，再通过马匹驮运上山，在部分较为陡峭的路段，甚至需要人力进行第三次运输。才能抵达造林地点，这极大地增加了造林成本。二是项目参与农户层面，其差异性重点体现在资源禀赋方面。不同家庭生命周期、不同林业生计依赖程度、不同家庭生计决策与就业选择，导致农户项目参与意愿、参与方式与参与渠道存在显著差异[17]。然而，当前森林碳汇的项目设计与实施仍然属于“自上而下”式，以农户被动参与且同质化为主，未充分考虑项目参与农户的差异化需求，难以形成农户的有效参与行为，使得当前森林碳汇项目仍保持以国有林地为主，对集体林地的覆盖不足。

3 推动森林碳汇可持续发展的政策建议

3.1 标准引领，不断扩大森林碳汇市场份额

为彰显大国责任，增强国际气候谈判话语权，应该通过标准引领、市场推动，制定和推广既能与国际规则接轨，又能满足新时期可持续发展要求、富有效率、公开透明的有利于实现应对气候变化和可持续发展双赢的中国森林碳汇自愿减排规则及其方法学，激发多元主体对森林碳汇项目开发的市场需求，不断扩大森林碳汇在中国碳排放交易市场份额。一是加快森林碳汇项目开发，简化森林碳汇项目申报批准程序，降低实施成本，降低项目开发进入门槛，鼓励个人或企业开发规模较小、生态价值突出、发展前景较好的森林碳汇项目。二是加快推进全国碳排放权交易市场建设[18-21]，进一步规范森林的承包经营管理和产权明晰及转让，探索出台森林碳汇产权（所有权、占有权、使用权、收益权和处分权）的法律制度[22]，切实保障各方参与主体碳汇收益分配权益，积极引导全国统一碳汇交易平台的形成和中间机构的建立，提高森林碳汇交易产品流动性，调动公众参与森林碳汇交易热情，有效推动森林碳汇市场供给与需求双方共同参与。三是继续增加森林碳汇，健全项目实施区域林地流转制度，推动林业股份合作社、林业专业合作社、林业技术协会等林业类农民组织的建设。加强森林管护人员素质培训，加强森林火灾、乱砍滥伐监管，严防“碳汇”向“碳源”转变[23]。四是完善资源整合机制，推进碳金融试点，鼓励并引导金融机构参与碳汇市场，增强碳汇资金流动性，推出碳汇期权、碳汇期货等相关金融衍生品，延长森林碳汇项目收益链条，带动更多社会群体进入碳汇市场投资。充分整合生态建设、农业农村发展等多个职能部门的资源，强化森林碳汇项目的经济效益，增强森林碳汇项目的相对优势。在乡村振兴战略背景下，主动将森林碳汇融入国家重点生态功能区建设、乡村振兴战略实施规划，以区域丰富的森林碳汇项目开发资源为基础，不断细化政策方案、达成政策共识、开展政策试点，提高森林碳汇支持政策的本土适用性、系统性、稳定性。

3.2 试点探索，建立完善森林碳汇配套政策体系

森林碳汇项目实施总体思路从“瞄准贫困群体”向“选择性倾斜弱势群体”转变，注重项目区域周边弱势农户的刚性需求，必然是一个不断通过试点、推广和完善阶段的长期、复杂和艰巨过程。因此，应充分发挥政府公共服务职能，结合《中国应对气候变化国家方案》《林业适应气候变化行动方案（2016—2020年）》《生态扶贫工作方案》《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》实施，通过制定出台《森林碳汇项目开发指导意见》，明确试点主要目标、重点任务及其人才、价格、投资、金融、市场准入等指导性政策，并赋予地方政府更多森林碳汇项目开发制度创新空间，切实鼓励各地方政府积极探索、大胆创新、先行先试，在不断将实践引向深入的同时，将各地取得预期成效的政策试验成果上升为森林碳汇项目支持政策，建立完善森林碳汇配套政策体系。设立一系列优惠和支持条件，给予市场主体在参与方式、参与深度等方面更多的选择空间，并在实践中不断探索、总结和推广各具区域特色的项目运作模式及其利益分享机制，实事求是、因地制宜地通过政策激励、效益驱动发展，而非强制推进。如积极支持私人或民间组织开发森林碳汇项目申请审定和注册备案，优先和倾斜支持可衡量、可考核、可把握、可督查多重效益指标明确的森林碳汇项目的备案实施。在满足基本土地合格性、立地条件的基础上，弱化碳交易、森林碳汇项目开发的刚性约束机制，因地制宜，对森林碳汇项目地块选择、规模设置、期限设置等进行约束进行适度放宽，提高项目开发效率。在发展壮大中国绿色碳汇基金会等国内各级各类碳基金的基础上，增设财政支持的“森林碳汇项目开发”专项基金。结合森林碳汇项目立项、审批、注册、实施监测、核查核证和CER签发等管理过程，加快建立森林碳汇项目开发事前、事中、事后评价有机结合的评估监测机制及其第三方评估同步实施的追溯政策。

3.3 政府推动，开展森林碳汇项目非碳效应评估

在短期内，相较于常规能源、工业部门的碳交易，森林碳汇项目开发往往缺乏竞争优势，但由于其兼具减缓和适应气候变化、植被恢复及生物多样性保护、促进社区的可持续发展的多重非碳效应，开展造林再造林（AR）、减少毁林和森林退化所致排放量（REDD）以及改进森林管理（IFM）减少碳排放，日益成为人类合作应对全球气候变暖的重要政策措施，这是其在整个碳汇市场占有一席之地的关键。因此，应加快建立可量化、可比较、易操作的森林碳汇项目非碳效应评估指标体系，完善非碳效应评估机制，提升森林碳汇市场吸引力、竞争力。一是确立评估主体。构建森林碳汇非碳效应评估机构评选机制，将直接参与森林碳汇项目中期、后期监测评估，从而识别森林碳汇项目对项目区、项目社区及其农户福利产生影响的第三方评估机构与评估人员作为森林碳汇项目非碳效应的评估主体，包括各级政府机构、碳汇购买方企业、专门致力于项目评估的第三方独立机构。二是建立完善森林碳汇非碳效应评估指标体系。为保证评估工作的可操作性，将接受森林碳汇项目的区域与个体作为非碳效应评估的目标对象，包括即项目区宏观、项目社区中观及其农户微观3个层面，基于森林碳汇项目开发在生态、社会和经济3个维度所产生的宏观、中观和微观作用，构建可量化、可比较、易操作的非碳效应评估指标体系[24-25]。 三是选取科学评估方法。将区域或个体作为基本单元，依据非碳效应评估指标体系，借鉴条件价值、主观满意度等指标[26-27]，直接访问评估对象对于项目实施前后的主观感受变化，通过主观与客观相结合的评价方法赋予各指标权重，分别测算并比较项目实施前后的指标变化情况，进而得到项目实施产生的作用。基于项目开发前、中、后期的多期追踪调查方法，构建反事实模型[26-27]，更加准确地评估森林碳汇项目非碳净效应。