退回补充调查和自行补充侦查制度探讨

孙曙生 高邢榕

摘      要：在出台《监察法》和修订《刑事诉讼法》的基础上，补充侦查的内涵外延及有关结构都有了较大调整，故有必要重新辨析补充侦查的本质属性，建构监察体制改革下补充侦查相关制度和机制。新语境下，办理职务犯罪案件过程中自行补充侦查隶属检察机关侦查权范畴，而退回补充调查并非广义上的补充侦查，正确区分二者间的关系，制度设计上应将证明标准和执行证据裁判规则统一起来，程序上要依法应用补充侦查提纲、介入和指导自行补充侦查。

关  键  词：监察体制改革;退回补充调查;自行补充侦查

中图分类号：D925.2        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2022）02-0086-08

收稿日期：2021-07-13

作者简介：孙曙生，中共江苏省委党校法政教研部副教授，研究方向为法理学、监察法学;高邢榕，中共江苏省委党校硕士研究生，研究方向为宪法学、行政法学、监察法学。

基金项目：本文系国家社科基金一般项目“纪检监察机关与刑事司法机关办案标准与程序衔接机制研究”的阶段性成果，项目编号：16BFX067。

一直以来，检察机关出于对涉嫌职务犯罪的侦查、逮捕、审查起诉而受到学界的质疑。《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）颁布施行后，检察机关的反贪、反渎职、预防职务犯罪等相关职能划转至新成立的监察机关统一管理，转隶对退回补充调查制度和自行补充侦查制度的格局产生重大的影响。我国监察体制改革背景下，在办理涉嫌职务犯罪案件中退回监察委员会补充调查和人民检察院自行补充侦查作为实现监检衔接的重要环节，既是国家监察机关审查起诉工作的职责所在，也是强化监检配合与制约的一项制度设计。职务违法犯罪案件由监察委员会调查终结，调查结果移送人民检察院审查起诉的阶段，两个机关的有序对接对于案件接下来的办理举足轻重。根据《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）规定，被调查人涉嫌犯罪问题已经移送到检察机关，检察机关将依法审查移交的案件卷宗，如果案件需要则退回监察机关补充调查或由检察人员自行补充侦查。检察机关自侦或者退补完毕后，再依法决定是否对犯罪嫌疑人提起公诉或者不起诉。检察机关将案件退回补充调查，即程序回流会涉及到诸多问题，如卷宗移送、换押、在案件所处程序阶段是否继续适用刑事强制措施、辩护人能否行使辩护权等。犯罪嫌疑人可能会遇到办案期限延长的困境，面临监察机关与检察机关双重的审查风险，任何环节偏差都会直接影响到犯罪嫌疑人的权益。因此，必须对审查起诉阶段补充侦查权现状进行分析并完善，从而使补充侦查权更好地发挥监督作用，促进我国司法改革的向前发展。

一、制度与分析：退回补充调查制度和自行补充侦查制度

（一）《监察法》出台前的自行补充侦查

《监察法》出台前，《刑事诉讼法》第一百七十一条明确了审查起诉环节退回补充侦查的主体、形式、次数、期限以及补侦后的处理。对比旧《人民检察院刑事诉讼规则》（以下简称《刑事诉讼规则》），2019年第三次修订后的《刑事诉讼规则》顺应了深化监察体制改革的要求，但是对补侦的原则性要求和程序并没有作太大的改变，只分别规定了不同诉讼阶段的补充侦查工作。人民检察院公诉部门审查移交的涉嫌犯罪问题的案件后，认为出现需要补充侦查的情形，如犯罪事实不清楚、证据材料尚不充分或遗漏罪行、同案犯罪嫌疑人等，應向侦查部门书面列出补侦意见，连同案件卷宗一起退回侦查部门，必要时也可自行侦查或者请求侦查部门协助。可见，《监察法》出台前，职务犯罪案件的退回补充侦查内容明确、程序简易、操作方便，虽然侦查与公诉两个部门承担审查起诉阶段中的职责不同、互不隶属、各自独立，但是在权力运行上稳定、权力结构上均衡，同属一个机关对需要程序回流的案件方便业务交流，共同完成追诉犯罪的控诉任务。

（二）《监察法》出台后的退回补充调查和自行补充侦查

我国监察体制改革之后，职务违法犯罪案件程序中部分表述有所改变，“侦查”变“调查”、“退回补充侦查”变“退回补充调查”。《刑事诉讼法》还相应地规定了适用退回补充调查与自行补充侦查的条件。《监察法》在《刑事诉讼规则》的基础上进一步明确了退回补充调查的形式和内容，界定了监察调查权的的基本性质，厘清了监察调查权和审查起诉权之间的权力关系，即经审查，检察机关认为存在需要核查的情形时，应退回补充调查，必要时可自行补充侦查。补充调查应在一个月内完毕，二次为限。从法条变动的角度看，退回补充侦查与退回补充调查几乎无异。“补充调查”作为一项制度设计，初衷是帮助检察机关在审查起诉环节充实证据，避免和修正在调查过程中可能发生或已经发生的过失和纰漏，以准确适用法律。

法律法规限制了退回补充调查和自行补充侦查的顺序以及二者的范围，《〈中华人民共和国行政监察法〉释义》表明监察机关移送的案件敏感、政治性强，只有已经查明基本犯罪事实，符合特定情形的才由检察院自行补充侦查。[1]2018年4月，国家监察委员会和最高人民检察院联合制定的《国家监察委员会与最高人民检察院办理职务犯罪案件工作衔接办法》在第五章中详细地规定了退回补充调查和自行补充侦查的运行程序①。

（三）退回补充调查和自行补充侦查的制度分析

随着《监察法》的颁布，补充侦查的内涵外延以及有关结构都有了较大调整，对补充侦查的基本理论进行反思和厘清迫在眉睫，当务之急就是界定补充调查权和自行侦查权的性质。在职务犯罪侦查方面，法律明确规定监察机关办理职务犯罪案件的调查权衍生出来补充调查权，而检察机关对刑事案件的起诉审查权衍生出来自行侦查权。《刑事诉讼法》修订后的补充侦查范畴有了扩大，其包含退回补充侦查与自行补充侦查这是不争的事实，关键在于退回补充调查是否归属于补充侦查，这是一个值得研究和讨论的问题。在监察体制改革的语境下，补充调查与补充侦查大相径庭，没有从属关系，否则修订后的《刑事诉讼法》第一百零八条就不会特意区分调查与侦查。

首先，从案件阶段来看，即便人民检察院审查案件完毕并退回补充调查，被调查人也已经转变成“犯罪嫌疑人”，案件诉讼进程仍处在审查起诉阶段。依照法律规定，监察机关完成调查并对涉嫌犯罪案件移送审查起诉后，对被调查人适用留置措施的，检察机关对被调查人先行拘留，且检察机关需在10日内决定是否逮捕。从适用强制措施的角度看，案件诉讼活动已进入司法程序，补充调查应在一个月内完毕，二次为限。补充调查结束后，案件卷宗仍须移送检察机关进行审查，由检察机关决定是否提起公诉。根据工作性质与目的，补充调查是对部分事实情况进一步调查和证据补充，且案件也已进入审查起诉阶段，将补充调查包含在审查起诉阶段可以防止相同案件处理流程反复的弊端，降低诉讼效率，且程序之间来回流转也不符合诉讼经济的原则。因此，一旦案件进入刑事诉讼程序范围，《监察法》所规定的调查措施就不再适用。其次，《监察法》规定，律师不得参与调查环节，当案件处于移送检察机关审查起诉阶段时，涉案嫌疑人完成从被调查人到犯罪嫌疑人的转变。此时，被调查人有权委托辩护人，辩护人可以会见、阅卷、要求变更强制措施等。若把退回补充调查环节包含在监察程序，在此阶段禁止辩护人介入，那么当事人将无法求助于辩护人，并再次陷入孤立无助的境地。留置与其他刑事强制措施的变化不仅仅是强制措施之间的转换，而且关系到对其合法权益的保护。在审查起诉阶段，对犯罪嫌疑人合法权益的保护更加细致和全面。如果由于补充调查程序的启动，对犯罪嫌疑人的强制措施又一次发生变化，本质上是在侵害犯罪嫌疑人的合法权利，无疑会增加犯罪嫌疑人的心理压力。第三，《刑事诉讼规则》第三百四十三条规定用“人卷分离”的方式处理退回监察机关补充调查的案件，已经采取的强制措施不需要转化为留置，将案件卷宗退回即可。实践中，很多地方也采取了不换押、不重新留置的做法。[2]这一规定表明，立法者认为退回补充调查应归为刑事诉讼程序，但是“人卷分离”的办案手段也有问题。有学者认为，“人和案卷相分离、只退还案卷不退人”的制度缺乏法理正当性。[3]在制度改革的初期阶段，为了使程序衔接更加顺畅可以将这种方式作为权宜之策。可见，广义的补充侦查并不包括退回补充调查，而补充调查更适宜划分至刑事诉讼中的审查起诉阶段。

二、障碍与挑战：退回补充调查和自行补充侦查制度的实践困境

（一）退回补充调查存在的问题

⒈退回补充调查的适用条件模糊。《刑事诉讼法》第一百七十一条规定，“需要补充侦查的”案件才退回补充调查。“需要补充侦查的”这一抽象规定使得检察机关享有自由裁量权的同时，也使其滥用退回补充调查权，案件久拖不决，降低诉讼效率，无法最大限度地保障犯罪嫌疑人合法权益。监察机关移送案件没有达到起诉标准，检察机关退补的时间与判决证据不足而作出不起诉决定的时间界限不明确。但是不起诉与补充侦查的法律效力却存在着较大差异：作出不起诉的判决后应解除犯罪嫌疑人强制措施，而补充调查强制措施不取消。不起诉代表案件终结，诉讼程序到此为止;补充调查代表案件需要进行多次证据的收集和补充核实，提高了犯罪嫌疑人担责的可能性。从《监察法》出台后实施的具体情况看，检察机关会很谨慎地适用不起诉，补充调查有可能成为不起诉的替代方案，这会使部分犯罪嫌疑人一直肩负诉累。

职务犯罪案件中的补查分为退回监察机关补充调查和人民检察院自行补充侦查。退回补充调查涉及到检察机关和监察机关的对接，监察机关将再次管辖已经送达检察机关的案件。相比退补，检察机关更倾向于简便的自侦，给犯罪嫌疑人带来的消极影响较小。通过《刑事诉讼法》第一百七十八条规定①可以看出，贪污受贿等职务犯罪补查以退回补充调查为主，检察机关自行补充侦查为辅，且《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第三百四十四条明确了三种检察机关自行补充调查的情形②。对于监察机关可能存在的刑讯逼供、非法取证等问题条文没有规定，这些情形人民检察院自行补侦更为适当。

⒉犯罪嫌疑人的权利规定模糊。其一，犯罪嫌疑人在补充调查程序中的知情权缺位。犯罪嫌疑人的知情权源于程序主体性理论，是其他权利实现的基础，是控辩平衡的需要。在补充调查阶段，关于律师会见的问题，由于案件已经从检察机关退回监察机关，应中止辩护律师会见，退查重新提交后，检察机关另行通知辩护律师会见。首先，犯罪嫌疑人及其辩护人无权提出补充侦查的申请;其次，检察人员决定补充侦查后的告知说明义务尚未充分确立，故犯罪嫌疑人充分行使知情权缺少现实依据，更不用说提出异议与申请复议。在职务犯罪的调查活动中，监察机关问讯被调查人，移送被调查人至检察机关审查起诉后变成犯罪嫌疑人并由检察人员讯问。补充调查活动结束，经监察人员再次问讯，如果被调查人不清楚自己的程序流程会使法律为其设置的权利成为一种摆设，故应当建立补充调查程序中的权利告知制度，切实保障犯罪嫌疑人自身程序知情权的实现。其二，补充调查环节辩护律师能否行使辩护权言之模糊。根据《刑事诉讼法》的相关规定，在初次被讯问时或被采取强制措施后，犯罪嫌疑人享有委托辩护人的权利。部分犯罪嫌疑人在之前的诉讼程序中已经委托辩护律师，退回补充调查阶段辩护律师的各项权利也应得到继续保障。然而，目前的法律规范并没有对此作出详细的规定，辩护律师在履行各项辩护权利方面还存在诸多问题。在退回补充调查阶段中，现行法律禁止辩护律师介入初次调查，但是没有规定在程序回流时辩护律师是否享有辩护权和向哪个机关主张权利。此外，《刑事诉讼法》）规定，需经人民检察院同意非律师辩护人才能行使会见权与通信权，但是对于补充调查阶段是否需经监察机关同意并无详细规定。

⒊退回补充调查程序复杂，配合制约不明。监察体制改革对职务犯罪退回补充调查产生的影响较大，改革前審查起诉活动发生在检察机关内部两个部门之间，改革后补充调查发生在两个机关之间。案件退补后，检察机关是否可以介入并引导调查，适用何种方式引导以及监察人员怠于履行法定职责，检察机关如何有效进行监督还存在法律制度上规定的缺位。与原来检察机关内部的配合衔接相比，补充调查需要两个机关更加正式的协商配合。

（二）自行补充侦查存在的问题

一是检察人员精力有限。审查起诉阶段的处理案件时限较短，自行补充侦查一方面挤占审查起诉阶段的处理案件期限，另一方面使得案件承办人的工作量剧增。公诉部门正常情况案多人少，长期在超负荷的情况下承受办案的压力，案件的承办人为规避风险容易选择退回监察机关补充调查。若法律能够明确规定自行补充侦查不挤占审查起诉期限，将会强化检察人员自行补充侦查的意愿。二是侦查能力不足。原有检察机关内部的反贪、反渎职部门等人员转隶至监察机关，削弱了检察机关内部侦查力量。三是启动程序缺乏规范。监察体制改革后，员额检察官有决定是否自行补充侦查的裁量权，法律法规尚未明确自行补充侦查的程序，一定程度上增加了随意启动自行补充侦查的可能性。

三、程序与方式：退回补充调查和自行补充侦查制度的完善路径

（一）完善退回监察机关补充调查制度

⒈规范监察机关与检察机关的权力行使。一是禁止检察人员在补充调查阶段接触嫌疑人。尽管在补充调查程序中，刑事强制措施仍然适用于嫌疑人，但是人卷分离，检察机关应当维持中立。在这个阶段，无论是对案件事实的认定还是对证据的搜集都是监察机关职责所在，检察人员不能为方便开展后续诉讼活动而会见和询问犯罪嫌疑人。就对嫌疑人的讯问，检察机关应当为监察机关提供便利，讯问场所为看守所，且禁止两个机关的工作人员同时进行讯问。二是在监察机关进行补充调查活动中，要对检察机关的干涉严格限制。为此，应当就《人民检察院刑事诉讼规则》第二百五十六条进行修正，在监察机关进行案件调查时，对检察机关协助的内容进行规范，且协助应当限制为建议性质。在退回补充侦查时，检察机关应制作补查提纲。补充调查提纲作为指导材料，要重视其质量，提高其可操作性，并说明目的理由、要求、方法和期限。在补充调查中，监察机关碰到疑难问题时可以咨询检察机关，但是不应商请检察机关介入其中，检察机关应保持中立。

⒉细化退回补充调查的适用条件。刑事程序倒流作为带有挽救性质的权衡，其主要作用是弥补公诉权行使错误，也存在侵犯被追诉人合法权益的可能性。补充侦查的标准应该是犯罪嫌疑人的基本犯罪事实已经查清且依法应当追究刑事责任，但是存在部分情节证据不充分、部分事实矛盾的情形。有些案件没有办结但是调查期间快要结束，监察机关便将案件移送至检察机关要求检察机关退回补充调查来延长办案期限，在实践中要防止退回补充调查功能异化。

⒊健全犯罪嫌疑人的权利保障。一是保证犯罪嫌疑人的程序知情权。在案件由检察机关退回到监察机关之后，当事人及其辩护人应当被告知退回补充调查的缘由。之所以保障犯罪嫌疑人对案件流程的知晓，一方面有利于加强犯罪嫌疑人的正当防御能力最大限度地维护其合法权益，另一方面能够增强调查的透明度促进刑事诉讼相关制度的完善。二是明确辩护人的权利。案件在被退回补充调查之前，嫌疑人的辩护人有权就卷宗进行查阅，所以就卷宗而言，调查阶段无需进行保密，辩护人可以通过申请、复制等方式进行查阅。针对监察机关调查阶段的保密性，在补充调查阶段对于卷宗进行增加的部分，辩护人是无权查阅的。辩护人有权查阅案卷、行使会见通信权的时间点为案件在补充调查终结之后。但是在辩护人为非律师的情况下，其欲对嫌疑人通信会见时，为避免串通和作伪证等情形的出现，不仅需要监察机关的同意，也应当征得检察机关的同意。

⒋增强对补充调查活动的监督。检察机关应当从源头上防范，降低退回补充调查次数，从审查起诉的立场指导监察机关补充调查，提供的调查提纲应当被严格执行。检察人员可以就补充调查的实际情况进行询问并提出建议。补充调查中涉及非法取证或其他违法违规行为时，可由检察机关自行补侦商请监察机关提供支持，其也可建议更换调查人员促使其改正。同时，犯罪嫌疑人及其辩护人可以通过申诉的方式维护自身的权利。监察机关或者检察机关在收到申诉时，应当调查被申诉的问题，在调查结束之后，应当将调查结果向被调查人或者其辩护人反馈，再就调查结果和反馈情况来认定取证行为的性质和证据的证明能力。在补充调查终结之后，针对监察机关再次移送的案件材料，检察机关应当依法严格审查，注意比对原始调查材料，严格把握法律法规，决定二次补充调查或者起诉，从而实现程序法治和民主，维护犯罪嫌疑人的合法权益。

（二）完善检察机关自行补充侦查制度

除了具体退回补充调查措施，还要严格执行“起诉”的关卡以准确地追诉犯罪。在监察体制改革的背景下，有必要充分运用和整合目前的司法资源，健全自行补充侦查制度。若自我监督具有内在缺陷，则检察机关可以通过自行补充侦查来核实证据的合法性，收集证明犯罪嫌疑人罪与非罪的证据。一是健全制度规范，细化自行补充侦查的适用范围，赋予检察机关根据案件具体情况自行补充侦查的裁量权。确定检察机关自行补充侦查的标准时，应从自身工作能力以及案件特殊性把握，准确查明案件事实，从补充完善证据、排除非法证据、增加法律监督等方面对适用条件和范围加以明确和限制。二是强化基础设施建设，保障程序监督。首先是检察机关统一业务应用系统应及时更新，增设自行补充侦查模块，及时发觉修正问题。其次是引入先进的检验、检测设备。再次是建立大数据保障平台，保证提供及时有效的信息。四是善于调用措施，推动检察机关侦查资源有效整合。2018年12月，中央正式印发的《最高人民检察院职能配置、内设机构和人员编制规定》取消了侦监厅和公诉厅，规定原则上可以由检察机关自行侦查的14类犯罪由市一级检察机关立案侦查。根据内设机构改革的需要，在未来的办理案件模式中，相同的检察机关办案组或检察官负责审查、起诉和监督的全过程，对同一个刑事案件的审查逮捕、审查起诉、侦查监督和补充侦查等负责。因此，整合现有的侦查资源势在必行。改革明确规定，检察机关具有侦查职权的部门划转至监察机关，但文件中并没有要求划转这些部门的设备和侦查资源。保留下来的侦查设备和技术系统可以向整合自行补充侦查的资源提供物质支撑。此外，在自侦案件中检察机关培养了大量的侦查人才，這些人后来被分配到各个部门。因此，仍有一些具有职务犯罪办案经验的人员没有随着监察体制改革而转隶。今后，在调整内设机构的同时，应充分整合这部分侦查资源，从而保障自行补充侦查权的行使更有效率。此外，还可以对检察机关人员进行业务和技能方面的培训，使其在原有的基础上提高侦查技能，充分胜任未来自行补充侦查和监督补充调查的工作。

【參考文献】

[1]中华人民共和国国家监察委员会法规室.《中华人民共和国监察法》释义[M].北京：中国方正出版社，2018：214-215.

[2]袁曙光，李戈.监察调查与刑事诉讼的衔接与协调[J].济南大学学报（社会科学版），2019，（6）：120-126.

[3]程雷.刑事诉讼法与监察法的衔接难题与破解之道[J].中国法学，2019，（2）：167-182.

（责任编辑：苗政军）

On the system of Self-Supplementary Detection and

Returning Supplementary Investigation

Sun Shusheng，Gao Xingrong

Abstract：On the basis of the promulgation of the supervision law and the revision of the criminal procedure law，the connotation，extension and relevant structure of supplementary investigation have been greatly adjusted.Therefore，it is necessary to re analyze the essential attributes of supplementary investigation and construct the relevant systems and mechanisms of supplementary investigation under the reform of supervision system.In the new context，the self supplementary investigation in the process of handling job-related crime cases belongs to the investigation power of the procuratorial organ，while returning the supplementary investigation is not a supplementary investigation in a broad sense.We should correctly distinguish the relationship between the two，unify the standard of proof and the rules of executing evidence judgment in the system design，and apply the outline of supplementary investigation，intervene and guide the self supplementary investigation in accordance with the law.

Key words：supervision system reform;return for supplementary investigation;self supplementary investigation