农村社区终身教育公共服务供给模式创新研究

邢舒惠

（闽南师范大学法学院，福建 漳州 363000）

社区通常被定义为特定边界区域范围内一定数量居民的集聚，具体可以被细分为城市社区和农村社区。城市社区为大多数人所熟知，而农村社区的基本概念是在农村经济进一步发展和全面推进乡村振兴战略的大背景下被提出的[1]。随着我国农村经济的快速发展和农民收入水平的稳步提高，传统以村落为代表的农村基本样态已经发生了根本性的改变，农村社区是农村经济转型及阶段性发展的产物[2]，目的在于以社区化管理的方式提升农民生活品质、生活便利性和幸福感。无论是城市社区居民还是农村社区居民，都应该享受到当地政府所提供的公共服务，随着农村社区服务体系的逐步形成和不断完善，为广大农村居民提供必要的公共服务，已经成为振兴农村经济和建设美丽乡村的内在要求。但是由于长期城乡二元结构体制的束缚[3]，我国农村居民所享有公共服务较少，随着我国乡村振兴战略的稳步推进[4]，将会为农村社区居民提供更多优质的公共服务，满足农村社区居民日益增长的物质文化需求[5]。本文对现阶段农村社区终身教育公共服务体系中存在的问题，进行了系统化和较为深入地分析，并创新性地构建一种全新的终身教育公共服务供给模式。

一、农村社区终身教育公共服务的价值与时代挑战

（一）终身教育公共服务的价值

终身教育公共服务是我国政府同时面向城市社区和农村社区所实施的基础性服务之一，目的在于满足全体社会成员学习和成长的需要，完善社会公平机制，并协助逐步实现全社会的共同富裕。随着我国社会经济的发展，农村地区居民对物质文化生活领域的需求也在不断提升，为农村社区居民提供终身教育公共服务，既满足了农村地区的社会需求，更是党全心全意为人民服务的宗旨在农村地区的集中体现。在互联网、计算机科学技术和大数据的推动下，包括农村地区在内的全社会都开始迈入数字时代和知识型社会，越来越多的人开始意识到只有不断地学习、充实自身和完善自己，才能适应这个时代的发展需求，只有树立一种终身教育的信念才能实现自身的价值[7]。我国各级政府及相关部门的管理者，也开始逐步重视对农村社区终身教育公共服务保障工作。目前，我国农村地区社会经济尽管获得了极大发展，但农村社区居民综合素养与城市社区居民还有不小差距，终身教育公共服务在农村社区的推广和使用，能够从根本上消除长期以来城乡二元结构体制带来的不利影响，提升农村社区居民综合素质，并满足农村社区居民日益增长的物质文化需求。

（二）终身教育公共服务的时代挑战

农村社区基本模式是由传统村落样态转化而来，终身教育公共服务在农村社区执行面临各种现实困难和不小的挑战，也对当地政府职能转型和机构重建提出了更高要求。在农村社区实施终身教育公共服务所面临的时代挑战，主要表现在以下两个方面：

首先从内部视角分析，农村社区居民的受教育程度和综合素养普遍较低，实施再教育的难度极大。城乡适龄儿童和青少年由于接受同等义务教育和高等教育，在综合素养方面差距很小；而农村社区的中老年人由于时代居住在农村，对这部分群体实施终身教育的难度很大。一方面要转变农村社区的中老年人群体的固有观念，只有观念转变才能实施终身教育公共服务；另一方面要从易到难、循序渐进，帮助这部分群体掌握基本的知识和技能，为农村社区居民终身学习提供保障。

其次从外部视角分析，城乡之间终身教育公共服务在基础设施、资源配置等方面，也存在不平衡的问题，具体包括原始固有差距、政府部门重视程度不足与投入不足、终身教育的内容和结构不平衡等及社区居民的参与度存在差异等。农村社区模态由于起步较晚，在硬件配置和资源、财力、人力投入等方面明显不足，政府部门对农村社区公共服务的重视程度也亟待加强；现阶段在农村社区实施的终身教育公共服务项目较为单一，缺乏可选择空间；此外，农村社区居民对于终身教育公共服务的认知水平较低，参与热情不高，从一定程度上阻碍了终身教育公共服务在农村社区的稳步推进。

二、现行农村社区终身教育公共服务存在问题

目前，我国农村社区终身教育公共服务已在部分地区试点和推广实施，但在终身教育公共服务总体认知、与之配套的法律体系构建、公共服务经费的投入与分配、及公共服务执行、监督和评价等方面还存在一定问题，具体表现如下：

（一）对农村社区终身教育公共服务总体认知不清晰

首先，农村社区的实际情况与城市社区不同，无法直接引用和借鉴城市社区终身教育公共服务的成熟经验。因此对于地方政府管理者和社区基层管理者而言，在农村社区实施终身教育公共服务是一次全新探索，必然会遇到一些新的棘手问题；其次，对于刚刚完成社区主体身份转换的农村社区居民而言，对于农村社区终身教育公共服务的认知不清晰、不明确，需要逐步对农村社区居民进行系统化的培训和教育，让这些群体进一步明确公共服务的属性和推进农村社区终身教育公共服务的重要意义和价值，尽早形成居民终身教育公共服务权利意识。

（二）与农村社区终身教育公共服务相关的法律体系尚未建立起来

从教育立法层面来看，我国已经拥有了义务教育法、高等教育法等针对青少年儿童和在校大学生的法典，但尚未针对农村社区居民的终身教育公共服务立法。没有法律条款的明确约束和保护，在农村社区终身教育公共服务的推进和执行过程中，就没有相应的法律条款作为依据和保障，将面临重重阻力和障碍。只有将农村社区终身教育公共服务法治化，在各项工作实际执行过程中有法律的约束和保障，一些执行标准、权责判定和追溯工作，才能顺利制定和开展。

（三）对农村社区终身教育公共服务经费投入不足，且存在分配不均衡的情况

社区居民终身教育公共服务的顺利开展需要大量活动经费的支持，例如：购买各种基础硬件设施和书籍的支出，聘请教育专家或相关培训人员的合理支出，软件系统升级和更新的支出等。社区居民终身教育公共服务经费的主要来源是地方财政收入，农村社区所处的县区相比于城市社区所处地区而言财政收入有限，无法一次性投入过多的公共服务经费，加之农村社区原有的基础设施较为薄弱，导致农村社区终身教育公共服务经费投入不足。从整个地区综合发展的视角考虑，分配社区终身教育公共服务经费应主要参考社区的人口数量。城市社区的人口数量相对于农村社区更多，且基础设施构建要明显优于农村社区，因此基于社区人口数量的资源和经费分配方式存在一定的不合理性和不均衡性，不利于农村社区公共服务事业的发展。

（四）缺乏完善的农村社区终身教育公共服务执行监督和评价体系

从农村社区公共服务的管理机制来看，终身教育公共服务的供给尚未形成多方协作的格局，地方政府、教育局、文明办等部门存在多头管理和职责不清的情况，无法有效相互配合并形成合力。同时，终身教育公共服务的执行需要有明确的流程，只有坚持动态的程序化管理，终身教育公共服务优化机制才能顺利实现。在农村社区终身教育公共服务供给活动执行过程中，需要被全程监督、考核和评估，这样才能逐步完善公共服务的体制机制建设。而目前农村社区终身教育公共服务供给活动执行过程中，缺乏相关部门和社会公众有效的监督管理和绩效评价。大部分的农村公共服务决策都是以集体名义作出的，没有明确的分工，也没有落实具体责任人，当出现问题时无法向某一个特定主体追责，也不能对每个岗位责任人的工作完成情况作出真实的评价和反馈，极容易导致公共服务权力的异化，农村社区终身教育公共服务模式急待创新。

三、农村社区终身教育公共服务模式创新

（一）创新型农村社区终身教育公共服务供给模式的构建

针对现有农村社区终身教育公共服务供给模式存在的问题，本文提出一种基于共同利益驱动的复合式公共服务供给模式，见图1：

从创新模式的内生条件来分析，创新型农村社区终身教育公共服务供给模式，从农村社区居民的共同利益出发，不断凝聚公民精神，通过教育、宣传、培训等多种方式与农村社区居民深入交流，让这部分群体了解什么是公共服务及终身教育的重要性。农村社区居民公民精神的发扬和传承，表明我国国民总体素养已经有了质的飞跃。随着农村社区居民深入了解并熟知社区终身教育公共服务的重要性，在社区内部就会形成趋同的文化偏好与和睦守信的社区氛围。农村社区内的居民有着共同的利益，终身教育公共服务的供给必须从全体居民的共同利益出发，这样才能得到全体社区居民的支持。从另一个侧面来考虑，地方政府为农村社区居民提供终身教育公共服务，是履行政府基本职能的体现，其终极目标也是要更好地满足农村社区居民日益增长的物质精神需求，这与农村社区居民的共同利益相一致。因此，基于内生条件的视角分析，关键要让农村社区居民通过学习和培训，了解掌握农村社区终身教育公共服务的重要意义和必要性，进而从整个农村社区的公共利益出发，形成强大的公民精神力量。

从创新模式的外生条件来考虑，农村社区终身教育公共服务的供给将会受到政府支持和社区管理的双重影响。一方面，地方政府和财政是农村社区包括终身教育在内的各类公共服务资金的提供者，只有获得充足的资金支持，农村社区终身教育公共服务才能顺利开展。此外，地方政府还需为当地农村社区公共服务的开展提供宏观上的指导，以及法律制度上的保障，还有各种政策上的支持；另一方面，农村社区居委会的基层管理者，在农村社区终身教育公共服务供给过程中，同样发挥着极为关键的作用。社区基层管理者是连接农村社区居民和地方政府管理者之间的纽带，自上而下地传达上级政府部门的要求、精神和指示，自下而上反馈社区居民的具体要求和实际困难，并负责农村社区居民的培训和教育工作，让农村社区居民了解公共服务的特征和终身学习的必要性，并最终农村在社区内形成一种终身学习的良好氛围。

（二）创新型农村社区终身教育公共服务供给模式执行的保障措施

创新型农村社区终身教育公共服务供给模式从农村社区居民的共同利益出发，基于内生条件和外部条件的双重视角，并通过教育、培训、沟通等多种方式，强化了农村社区居民对终身教育公共服务的总体认知。但针对现存问题，创新型农村社区终身教育公共服务供给模式的有效执行，还需要从以下几个方面做好保障措施：

首先，周期性地对农村社区居民做与公共服务相关的培训和再教育工作，强化农村社区居民对公共服务的理解和认知。只有社区居民充分支持并合理利用政府提供的公共服务，终身教育公共服务供给模式才能充分地发挥作用，以更好地保障我国乡村振兴战略的顺利实现。对农村社区居民进行教育和培训，也是这部分群体获取知识的主要途径之一，与终身教育公共服务的总体目标相一致。

其次，打破对城乡社区之间资源分配的固有认知，保障农村社区终身教育公共服务经费充足。农村社区公共服务基础设施相对薄弱，如果按照人均经费投入的方式分配资源，很难改变农村社区终身教育公共服务经费缺乏的现状，因此地方政府在统筹规划和宏观调控方面，应适度向农村社区公共服务方面倾斜，以尽快改善农村社区的基础设施建设。

再次，建立并逐步完善与农村社区终身教育公共服务相关的法律制度体系。我国目前还没有针对农村社区终身教育公共服务供给问题的专门法律法规条款，在开展和执行相关的公共服务供给工作时，需要参照其他教育方面和公共服务方面的法律法规执行。随着我国农村社区规模逐步扩大及管理规范化程度的不断提升，相关管理部门需要制定与之匹配的法律制定体系，以更好地保障以终身教育为代表的各项公共服务的有效供给，并确保农村社区居民的基本权益不受侵害。

最后，做好对社区管理者公共服务供给的执行监督与考核工作。农村社区终身教育公共服务供给工作的执行难度较大，尤其对于农村社区基础管理者而言，将面临巨大的压力。一方面，要将上级部门的要求和指示传达清楚，还要将农村社区居民的要求和切实困难进行详实的反馈；另一方面，农村社区的基层管理者必须要做好对农村社区居民的培训和教育工作，并将这些工作纳入执行监督和绩效考核体系。终身教育公共服务的执行结果与社区管理人员的工资、职称乃至晋级挂钩，作为评价一名社区管理人员的主要依据。只有充分调动基层管理的积极性和工作热情，农村社区的各项公共服务工作才能顺利开展，农村社区居民的基本权益才会得到保障。

我国农村社区是在农村经济快速发展和农民生活水平显著改善的背景下形成的，目的在于满足农村居民日益增长的物质文化需求。终身教育公共服务供给，可以持续提升农村社区居民的认知能力，更好地改善农村社区居民的生活品质。针对目前农村社区终身教育公共服务供给存在的一系列问题，设计了基于共同利益驱动的复合式公共服务供给模式，并具体提出了四点保障措施，有针对性地优化和解决农村社区居民终身教育公共服务问题。