城乡公共物品均等化供给问题分析及对新疆的启示

朱梦云，袁 培

（新疆财经大学 经济学院，新疆乌鲁木齐 830012）

一、引言

公共物品的有效、均衡供给是公共管理主体实现社会公平正义与和谐发展的基本途径[1]。如何实现公共物品的供需均衡成为城乡统筹发展目标实现的重要环节。改革开放初期，城乡非均衡战略的实施，使我国农村公共物品供给不足和供给质量低的现象长期存在。这种现象已经严重阻碍城乡统筹战略的实施。随着“新三农”问题的出现，如何实现城乡公共物品均等化供给成为贯彻落实“共治共享共建”发展理念和实现乡村振兴战略的重要内容。在全面协调可持续发展大背景下，推进城乡公共物品均等化供给成为缩小城乡差距，促进社会公平正义，维护公民民生福利的有效途径，也是实现共享发展和乡村振兴的现实要求[2]。

二、国外研究综述及供给模式借鉴

（一）公共物品概念的发展

公共物品，是相对于私人物品而言的。国外学者主要聚焦于公共物品的供给方式和模式研究，公共物品这个概念首次由国外学者林达尔提出，随后被学术界所应用。著名经济学家亚当·斯密认为离开了政府，像国家安全、司法、公共机关和公共工程这些公共物品的提供就无法得到保障，政府的各项权利均受到限制，主体地位也会受到威胁[3]。为了避免出现此类问题，萨缪尔森等根据公共物品的特征，即消费的非竞争性和受益的非排他性，定义了公共物品的概念，即任何人对一种物品的消费都不会导致其他人对该物品消费的减少，在此基础上对公共物品进行了明确的区分，这样就明显地将私人物品和公共物品划分开来[4]。

（二）公共物品供给模式的演变

国外学者对于公共物品供给模式也是乐于研究的，学者们经梳理发现公共物品的供给模式一般分为三类，即政府供给、社会供给和市场供给。约翰·穆勒在他的著作《政治经济学原理》中列举了只能由政府强制性税款去提供的一些公共物品，例如照明、海港修建、道路铺设等，因为这类公共物品由私人提供没有任何可得利益，他还认为国家的一些法律法规，特别是有关居民人身和财产安全方面的都应由政府决定[5]。

三、国内公共物品供给及内涵

（一）公共物品供给

基于历史原因，城乡分割是中国经济社会的一个特征，在二元经济社会背景下，城乡公共物品供给差异化逐渐显现。国家将有限的财政资源主要投向城市，农村地区的公共物品供给被长期忽略，加之城市和农村的经济发展水平本身就存在差距，这就更进一步加剧了城乡公共物品供给的差异化，公共物品供给问题日益突出。国内学者致力于解决城乡公共物品偏向化供给问题，对公共物品的研究主要集中于公共物品供给主体、供给效率、机制和模式等方面，进而探究如何以实现城乡公共物品供给均等化。

1.公共物品供给主体

李燕凌等运用动态博弈模型对调查数据进行分析得出结论：中央政府在多元公共物品供给主体中处于绝对的主导地位，地方基层政府发挥关键作用，第三方投资也可以参与到公共物品供给的合作中[6]。张要杰分析了为什么政府在税费改革之后要作为农村公共物品主要供给方，并提出了要积极倡导第三方供给主体的加入，使各供给主体之间形成良好的合作关系，建立农村公共物品融资决策机制[7]。叶文辉提出在公共物品制度外供给体制下，为了解决农民负担的问题和缓解政府作为公共物品主要供给者的压力，政府应当根据不同地区的发展实际有效变通供给方式，积极引导其他主体参与公共物品的供给[8]。

2.公共物品供给机制

我国农村公共物品的供给机制形成于人民公社时期，当时主要以制度外公共财政为主要资金来源，这时公共物品的供给主要由政府和集体组织来提供，形成了以自上而下的决策机制的运作方式，而这种运作方式决定了农村公共物品数量和类型要由政府的偏好来决定。面对公共物品供给中存在的问题，刘凤伟分析了公私合作参与农村公共物品供给的可行性以及民间资本与农村公共物品供给之间的关系，认为公共物品可以通过公私合作的方式来提供，提高农村公共物品供给水平和供给效率[9]。

3.公共物品供给模式

张金冲从服务型政府理论出发简单探讨了我国农村公共物品供给中存在的问题，公共物品单一的供给模式难以满足农民的诉求[10]。曲延春对农村公共物品供给模式创新的必要性进行了分析，通过分析当前农村公共物品供给存在的问题，提出了“多元协作供给”模式，由之前的“自上而下”的供给模式逐步向“自下而上”为主、“上下结合”的供给模式转变，以提高公共物品的供给效率[11]。邓蒙芝分析了不同供给模式的适用范围，通过模型估计得出结论不同供给模式的影响因素也是不同的[12]。

（二）公共物品均等化供给内涵

均等化一方面是指不存在超额供给也不存在超额需求的一种均衡的状态，另一方面是指参与机会均等和所得结果均等。那么对于城乡公共物品均等化供给而言，是指不论城市居民还是农民都有平等的权利去享受公共物品带来的幸福感，不因户口性质而有所差别。冯海波等认为，在城乡分离时期，公共物品供给非均衡现象毋庸置疑，而要实现城乡统筹的发展目标，公共物品供给非均衡现象就与此相违背[13]。就目前公共物品供给现状而言，结果均等是比较重要的。

从上述文献研究中我们可以简要总结出公共物品的特征：效用的不可分割性、消费的竞争性和受益的非排他性。本文认为，要想实现公共物品均等化供给，首先政府要承担起自己供给主体的责任，在满足公民生活需要和社会经济发展的基础上，向公民直接提供或者委托第三方机构提供公共物品，形成政府主导下的多元化供给模式。在实现农村农业现代化的基础上，进一步提升城乡的互动、共建、共进与共享，加快城乡一体化的进程。

（1）通过梳理国内学者对于公共物品的研究成果，可以发现国内大多学者的研究聚焦于公共物品的内涵、分类、供给现状、供给模式、供给效率及影响因素等方面，研究成果颇为丰富，并且形成了一定的共识，但是由于新疆特殊的地理位置和人文情怀，对新疆公共物品这几类的研究还尚少。

（2）国内研究公共物品供给可及性在省际之间研究较多，多体现在区域差异，但个体差距层面上的研究较少，比如对于一个城市、一个农村，内部公共物品供给差异有待研究。

（3）很多学者运用DEA 模型测算公共物品的供给效率，但主要局限于其他经济发达地区的研究，对于新疆这一特殊区情地方的研究尚少。还有就是在实证研究中，不同地区应建立统一标准的评价指标体系。

我国提倡市场机构、私人部门参与公共物品供给，但对政府和其他机构合作这种府际关系供给公共物品的研究较少。新疆辖区面积大，地区之间距离远，居住的民族多，对于新疆这样的特殊区情，更应该采用府际合作的方式解决城乡间公共物品供给不均衡的问题。

课程目标是在一定时期范围内的长期教育目标，而课堂目标是短期的能够在课堂教学中实现的目标，但教师往往会搞混两者之间的概念。有的教师把情感态度价值观教育理想层面的长期目标视为课堂教学目标，例如“使学生喜欢英语”、“让学生感到学习英语的乐趣和信心”、“培养学生的英语思维”等，力图在一节课或几节课的时间就实现这些目标，实际上却难以实施，最终在课堂教学中落空。

四、我国公共物品均等化供给存在的问题及原因分析

（一）我国公共物品均等化供给存在的问题

1.农村公共物品供给效率不高

目前，我国公共物品的供给特别是国防、公安主要来源于政府，政府仍然是公共物品供给的主导者。郭晋认为各地政府在鼓励非政府部门参与公共物品供给缺乏有效的资金扶持、利益共享等激励政策，导致供给效率不高[14]。刘天军等运用生产率指数法分析影响公共物品供给效率的主要因素，并指出公共物品的供给效率还存在地区差异[15]。李岩等认为PPP模式可以提高公共物品的供给水平和供给效率，纯公共物品只能由政府提供，纯私人物品由市场来供给，那么介于纯公共物品与纯私人物品中间的准公共物品就可以通过政府与社会资本合作的方式提供[16]。

2.农村公共物品供给总量不足

当前，我国公共物品供给总量依然存在不足，特别是对于农村来说。仝晨曦等指出农村公共物品的供给资金主要依赖于财政，政府、市场和社会多元主体之间没有实现良好的融资机制，市场功能没有得到有效发挥，政府不能灵活运用多种渠道进行融资，导致农村公共物品供给总量不足[17]。谈淼认为在现行的公共财政体制下，国家财政资金中的转移支付主要投向于城市，农村公共物品供给一直处于短缺状态。而地方政府凭其有限的财力，无法提供足够的农村公共物品，久而久之，农村公共物品缺口越来越大，农民平等享受公共物品的权利无法得到保障[18]。

3.农民需求表达机制不健全

田孟认为政府作为公共物品的首要供给者，公共物品种类的决定者，而农民作为公共物品的需求者，供给者和需求者不一致，致使政府自上而下的供给模式与农民个体自下而上的需求偏好之间不可避免地存在不匹配、不对接的情况，但由于政府作为主要供给者的主体地位，故而农民只能不断地调整自己的需求偏好，去适应政府自上而下供给的公共物品[19]。还有一些政府官员为了满足部门利益或者个人利益，提供的公共物品只是为了搞政绩工程，并没有考虑到农民的实际需求，造成农民急需的公共物品短缺，极大浪费了社会资源。这种自上而下的供给模式使农民表达自身需求的机会被剥夺，损害了农民的利益。

（二）城乡公共物品不均等的原因分析

1.城乡二元经济结构依旧存在

2.公共财政体制不健全

目前，我国公共物品供给不均等的原因也在于公共财政体制的不健全，地方政府想供给更多的公共物品但没有足够的财政资金，总的来说就是中央财政和地方乡镇财政收入划分、事权和支出职责的划分不合理。李玲从税费改革的角度分析了农村税费改革对农村公共物品供给的影响，在改革农业税后导致乡镇政府财政收入减少，加之上级政府财政转移支付的力度不够，导致乡镇政府履行事权所需财力与其可用财力不对称，承担了许多应该由中央、省级财政承担的职责[22]。这种上级政府决策、下级政府出钱的现象直接加重了乡镇财政的支出压力。

3.公共物品的供给决策机制不健全

目前，我国公共物品供给主要由政府提供，有些社会组织和个人也积极加入到公共物品的供给中，形成多方供给合作机制，其中政府要作为领导主体发挥作用，决定提供什么公共物品。如政府必须提供哪些公共物品，哪些公共物品由社会机构或者个人供给都可以，哪些公共物品是人们所需要的，这些都需要一个健全的公共物品供给决策机制来规定。祝德认为由于我国公共物品供给决策过程中存在的滥用职权的行为违背了正义原则，加之现存的农村公共物品自上而下的供给决策体制没有将农民对公共物品的需求考虑在内，致使农民丧失了表达自己意愿的权利，严重影响了公共物品的有效供给[23]。

五、实现公共物品均等化供给对策建议及对新疆的启示

目前新疆城乡公共物品供给仍存在差异，户籍制度限制了要素之间的流动，农村居民无法享受到城镇居民所能享受到的公共物品。因此，基于新疆地理位置的特殊性，加之新疆边远农村地区的贫困性，城乡公共物品均等化供给不仅要从财政上发力，更要从供给机制上改革，不仅要实现公共物品人人享用的机会均等，更要在高层次上满足农村居民能力均等和需求均等，实现城乡居民共同富裕的总目标。本文通过梳理国内学者对城乡公共物品均等化供给方面的研究，以期为新疆如何推动城乡公共物品均等化供给提供方向。

（一）完善供给主体体系，推动公共物品供给侧结构性改革

构建多元供给主体体系，明确各供给主体的职能范围，从供给端解决公共物品存在的有效需求不足和总量过剩的局面。新疆地处偏远，区域内部经济发展存在较大差距。因此，一方面对于中央政府来说要进一步加大教育、医疗等公共物品的供给力度，地方政府可以加大水利、电力、通信等基础设施公共物品的投放力度。另一方面要激发非政府主体的市场活力。非政府市场主体的目标是利益最大化，因此政府要制定一些激励政策，比如减免税收、加大扶持财政力度等，在明确公共物品产权的基础上，有效保证非政府主体参与公共物品供给的利益。在调整好制度内外成本分摊的基础上，减少无效供给和低端供给，减少面子工程、政绩工程，增加有效供给，从而改善公共物品供给数量和质量。

（二）建立以城乡融合发展为导向的公共财政体制

依旧存在的城乡二元社会经济现象不利于城乡公共物品均等化供给的实现，因此应进一步加大财政支农的扶持力度，完善地方财政转移支付制度，在每年新增政府财政支出中，继续增大地方政府对基层政府公共物品供给的资金配置和转移支付力度，实现城乡公共物品公平供给原则。政府要进一步明确自己的主体功能，对只能由政府提供的公共物品，承担起自己的供给责任。基层政府提供的公共物品，上级政府要做好监督职责，统筹规划，下放财权和事权，增加财政资金投入，把控供给结果，做到把每一分钱都花在刀刃上。

（三）完善农民公共物品需求表达机制

长期以来，由政府主导的“自上而下”公共物品供给模式，政府按照自身的目标向居民提供公共物品，但没有考虑到居民特别是农民的需求，导致农村公共物品供给过剩和短缺并存的局面。因此，一方面，要通过加强宣传来提高农民需求表达意识。这就需要政府引导，加大教育投入力度，通过教育提升农民表达需求的能力。另一方面，进一步畅通农民表达需求的渠道。政府应建立农民需求表达平台，由专门人员收集农民对于公共物品的诉求并如实上报给上级政府，上级政府对上报的公共物品供给清单进行合理筛选，并借助互联网的优势实现农村网上信息渠道和政府官方网站的对接，不断优化沟通渠道，实现农村公共物品的最优供给。

六、总结

本文在对梳理国内外文献的基础上，总结我国公共物品供给过程中存在的问题及原因。我国公共物品供给中存在农村公共物品供给效率不高、农村公共物品供给总量不足以及农民需求机制表达不健全等问题，并分析我国公共物品供给存在问题的原因。在此基础上结合新疆特殊的地理位置，联系新疆的实际情况，进一步提出新疆在公共物品供给中相应的政策建议，实现公共物品均等化供给和新疆的社会稳定及长治久安。本文研究只是基于全国公共物品供给的视角看新疆，整体来说并未涉及新疆内部不同地区之间公共物品供给研究，有待下一步进行新疆内部地区公共物品供给具体研究。