新时代环境治理体制改革的面向：实践逻辑与理论争论

杨志云

在创造经济快速发展奇迹的同时，我国高度重视生态文明建设，积极推进生态环境保护和探索生态环境保护新路，取得了显著成绩。但是，2013年以前，“资源环境约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的形势依然十分严峻”①相关论述详见时任中共中央财经领导小组副主任杨伟民对“建立系统完整的生态文明制度体系”的阐释。本书编写组．《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》辅导读本[M]．北京：人民出版社，2013：319-328．。正因如此，党中央提出“生态文明建设是关乎中华民族永续发展的根本大计”这一重要论断。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央明确将生态文明建设摆在党和国家事业发展全局中的突出位置，坚持鲜明的问题导向和前所未有的力度抓生态文明建设。

事实上，“生态环境保护中存在的突出问题大多同体制不健全、制度不严格、法治不严密、执行不到位、惩处不得力有关”①相关论述详见国务院研究室党组书记、主任黄守宏对“生态文明建设是关乎中华民族永续发展的根本大计”的阐释。本书编写组．《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》辅导读本[M]．北京：人民出版社，2021：293-301．。为此，中央开展了一系列根本性、开创性、长远性的生态环境保护工作，旨在充分发挥环境治理体制的活力和效率，为破解生态环境领域的深层次矛盾和问题提供保障。本文以新时代环境治理体制改革实践为中心，尝试回答新时代环境治理体制改革呈现出何种面向？这一研究问题具体包括环境治理体制面临哪些挑战？探索了哪些重大改革？这些改革蕴含着哪些争论？这些问题的回答将为新时代环境治理体制改革提供循证方向、政策思路和优化路径。

一、新时代环境治理体制面临的多重挑战

在大规模工业化和城市化进程中，我国从制度上逐步建立了四级环境管理机构体系以及“统一监督管理、分级分部门管理体制”。[1]1973年第一次全国环境保护会议和国务院环境保护领导小组及其办公室的建立意味着中国开始实现“环境觉醒”。[2]随着环境污染问题逐步凸显、生态系统退化趋于严重，环境治理体制改革的重要取向是不断扩展环保部门的职责范围和升格环保机构地位。不过，“条块结合、以块为主”的分级分部门管理体制面临的职责分散和职责交叉等已然成为生态文明建设和美丽中国的“短板”。

首先，在属地层次，环境管理相关部门职责交叉导致环保部门的统一监管职责在一定程度上被“切割”和削弱。例如，监督、监测防止地下水过量开采和污染防治职责由国土部门承担；陆上环境保护和海洋环境保护职责被法律和部门分开；自然保护区环境质量基本“底数”有时不够清晰；水功能区划编制、入河排污口设置和流域水环境保护职责由水利部门承担；农业面源污染监管和气候变化分别由农业部门和发展改革部门承担。由此，“二级多元管理体制”让自然资源开发和行业管理部门独立于环保部门的“统一监管”。[3]不仅如此，资源开发管理部门和环保部门之间存在职责交叉、多头执法问题，加剧环境治理的难度。例如，水资源开发和水环境保护之间难以耦合，可能引发水质性缺水等问题；陆源污染和海洋污染防治无法有效协同，存在着河口湿地和近岸污染等问题。

其次，在属地层次，由于行政隶属关系，环保部门对地方党委政府及相关部门的统一监管责任有时难以有效落实。传统的“条块结合、以块为主”的体制结构中，地方环保部门同时受上级环保主管部门和属地政府双重领导。各级环保部门所属的环境监测和监察执法等专业机构同样受双重管理体制制约。环保部门因干部晋升和财政经费受制于地方政府而在一定程度缺乏独立性，有时难以对地方党委政府及相关职能部门有效实施监督管理。不仅如此，地方政府有时对环保部门、环境监测和监察执法机构的影响远大于上级业务部门。一些地方政府有时片面追求经济增长而牺牲环境保护，即重发展、轻保护。在环保目标责任制和问责约束下，个别地方甚至出现篡改伪造监测数据、干扰干预环境监察执法的问题。

再次，在国家和次国家层级，环保部门有时面临有效统筹解决跨区域和流域环境问题的困难。跨区域和流域环境问题往往涉及上下游、干支流和左右岸多个行政辖区，涉及高度复杂性的治理场域。不过，在环境保护和经济发展职能部门之间，环境保护职能有时较弱。[4]这种权力结构映射到国家层级和次国家层级的结果是区域督查中心和流域水资源保护局等跨区域和流域环保机构难以有效统筹协调各方利益诉求。跨区域和流域环保机构缺乏权威性和独立性的后果是地方分割管理、部门职责交叉、政策标准缺乏衔接、执法标准力度不统一。[5]

二、新时代环境治理体制改革的实践逻辑

面对相关部门职责交叉、协同不够、监管执法力量分散等现实挑战，环境治理体制迫切需要适应性变革。党的十八届三中全会提出建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，明确改革生态环境保护管理体制，建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，独立进行环境监管和行政执法。党的十九届三中全会提出改革自然资源和生态环境管理体制，实行最严格的生态环境保护制度，并推行了系统性、整体性、重构性的变革（图1）。这些改革具体包括通过机构职责整合和科学配置组建生态环境部；省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点（“垂改”）；生态环境保护综合行政执法改革；重塑区域和流域环境治理体制，区域督查中心“升格”为区域督察局，建立流域海域生态环境监督管理局；创立中央生态环保督察制度。

图1 新时代环境治理体制改革的主要实践

（一）职能整合、环境大部门制和生态环境保护综合执法改革

回应生态环境保护分散管理、职责交叉和碎片化问题，大部门制是主要的改革选项。2018年2月，机构改革方案明确整合分散的生态环境保护职责，统一行使生态和城乡各类污染物排放监管与行政执法职责，以原环境保护部的职责为基础，将国家发改委应对气候变化和减排职责，国土资源部监督防止地下水污染职责，水利部编制水功能区划、排污口设置管理、流域水环境保护职责，农业部监督指导农业面源污染治理职责，国家海洋局海洋环境保护职责，国家南水北调工程建设委员会办公室南水北调工程项目区环境保护职责整合组建生态环境部。通过职责重组和科学配置，推动环境保护的城乡统筹、陆海统筹、区域流域统筹、地上地下统筹，实现污染治理的要素综合、职能整合和手段综合。

面对多头多层重复执法的现实问题，生态环保综合执法改革同样遵循职能整合的逻辑，旨在通过“整体性治理”弥合“碎片化”行政执法结构的缝隙。[6]2018年12月，《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》明确生态环保综合执法改革的职责整合范围。在权责统一、权威高效的依法行政体制目标下，生态环保综合执法改革以增强统一性、权威性和高效性为重点，整合环保、国土、农业、水利、海洋和林草等部门的污染防治和生态保护执法职责，相对集中行政执法权。具体而言，职责整合范围包括：环保部门污染防治、生态保护、核与辐射安全等方面的执法权；海洋部门海洋、海岛污染防治和生态保护等方面的执法权；国土部门地下水污染防治执法权，因开发土地和矿藏等造成生态破坏的执法权；农业部门农业面源污染防治执法权；水利部门流域水生态环境保护执法权；林业部门对自然保护地内进行非法开矿、修路、筑坝、建设造成生态破坏的执法权。中央首次以指导意见的形式明确生态环境保护综合执法包括污染防治执法和生态保护执法。其中，生态保护执法的对象涉及查处破坏自然生态系统水源涵养、防风固沙和生物栖息等服务功能和损害生物多样性等。相比深化党和国家机构改革方案，指导意见的职责整合对象明确增加了“林业部门”，为环境部门在自然保护地内开展生态保护执法提供了充分的政策依据。

（二）省以下生态环保“垂改”试点

环境监测和监察执法是两大相对独立的体系。环境监测主要包括执法监测和生态环境质量监测，为环境执法、突发环境污染事件应急、生态环境质量和生态环境状况评价提供技术手段和数据基础。环境监察执法包括环境监察和环境执法，前者主要是“督政”，即对各级政府和政府部门环境保护法律法规、标准、政策和规划落实情况进行监督；后者是对行政相对人是否违反环境保护法律法规和规范性文件进行现场检查、行政处罚和行政强制。基层环保机构因编制稀缺而混岗混编，有时环境治理实践中环境监察和环境执法混淆使用。

在属地管理体制架构中，环境监测可能存在监测数据失真甚至被篡改伪造的风险，有时独立履行监管职责难以保障。中央清楚意识到这些问题，决定改革环境治理基础制度，建立健全“条块结合、各司其职、职责明确、保障有力、权威高效”的环境治理体制。2016年9月，中央印发《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》，旨在通过机构隶属关系、领导干部人事管理权和财政经费保障渠道调整实现体制重构，增强环境监测监察执法的独立性、统一性、权威性和有效性（见上表1）。

表1 省以下环保机构监察监测执法垂直管理改革试点

首先，重构市县环保机构管理体制。其中，地市环保部门实行以省级环保部门为主的双重管理体制，仍为市级政府工作部门。省级环保部门通过党组提名地市环保部门正副局长等干部人事权来实施对地市环保部门的管理。县级环保部门调整为市级环保部门的派出分局，由市级环保部门直接管理，任免领导班子成员。其次，强化省级统一环境监察职权。将市县两级环保部门的环境监察职能上收，由省级环保部门统一行使。同时，通过向市或跨市县区域派驻形式实施环境监察。再次，调整环境监测管理体制。省级环保部门统一负责本省及所辖市县生态环境质量监测、调查评价和考核工作；市级环境监测机构调整为省级环保部门的派驻机构，由省级环保部门直接管理，人员、工作经费由省级承担；领导班子成员由省级环保部门任免。最后，在推行生态环境保护综合执法改革的过程中，环境执法重心向市县下移同时省级保留了必要的执法职责。

（三）区域督察、流域海域生态环境监管和中央生态环保督察

中央一直在探索构建一套“国家督查、地方监管、单位负责”的区域环境监管体制以回应污染问题的跨界性和外部性。2002年，环保部在南京和广州试点建立华东和华南环保督查中心。2005年国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》明确“健全区域环境督查派出机构，协调跨省域环境保护，督促检查突出的环境问题”。针对跨区域环境治理中部分地方存在的各自为政和环境违法问题，2006年环保部设置六大区域督查中心来增强环境保护监督执法、应对突发事件和协调跨省界污染纠纷等职能。

不过，区域督查中心面临机构性质、法律地位等一系列制约，实证量化证据表明区域督查中心无法完全实现制度设计的初衷，难以有效发挥区域环境治理的效果。[7]作为环保部直属事业单位，因在一定程度上职责定位不够清晰，宏观层面的“督政”被微观层面的现场检查目标置换；权力和职能不匹配，授权不充分和权威性不足难以有效履职；执法人员参公管理事业单位的身份和行政级别影响了督查效果。[8]在个别地方政府眼中，区域督查中心一定程度上充当了“问题制造者”，而非“问题解决者”。[9]如是，区域督查中心需要从监督执法瞄准企业转变成“监企督政，督政为先”，从单纯“督企”向综合“督政”转型。[10]

2017年5月，第十八届中央深改组第三十五次会议审议通过《设置跨地区环保机构试点方案》，探索设置跨地区环保机构。环保部区域督查中心更名为区域环境保护督察局，从部属派出事业单位“升格”为部属派出行政机构。同时，为强化各级地方政府环境保护主体责任和履职监督，构建督政问责监督体系，创立中央生态环保督察制度。区域督察局新增承担中央环保督察相关工作，将“督政”职能制度化和常态化。中央生态环保督察首次将国家能源局、国家林草局等国务院有关部门纳入督察对象和督察范围，真正实现督察从环保部门主导转向中央主导，从督企转向监督党政机关。

2017年2月，第十八届中央深改组第三十二次会议审议通过《按流域设置环境监管和行政执法机构试点方案》，探索按照流域设置环境监管和行政执法机构。遵循生态系统整体性、系统性及其内在规律，将流域作为管理单元，统筹上下游、左右岸不同行政辖区，实现流域环境保护统一规划、统一标准、统一环评、统一监测、统一执法，提高环境治理的整体效果。为此，建立流域海域生态环境监督管理局，将水利部流域水环境保护机构调整由环境部和水利部双重领导、以环境部为主的体制，负责流域生态环境监管和行政执法工作。

此外，在环境治理的领导体制和问责制度方面，新时代重点建立健全了生态文明建设目标评价考核制度和责任追究制度；建立河湖长制和林长制；实施环境保护“党政同责”和“一岗双责”等激励约束兼容的制度安排。

三、新时代环境治理体制改革的理论探索

新时代环境治理体制改革坚持问题导向，积极探索生态环境保护新路以破解生态环境领域的深层次矛盾。环境治理体制改革的实践面向，环境大部门制和综合执法改革等横向职责整合具有高度的共识。省以下“垂改”试点和生态环保督察制度等纵向层面的权力结构调整则需进一步进行理论探索。

（一）省以下“垂改”：独立性抑或“迷思”

有关省以下“垂改”的内在机理和效果评价呈现“一个问题，两种答案”：垂直管理体制带来环保部门的独立性和权威性；抑或垂直管理仍是一种“迷思”，实际运行中难以从根本上避免个别地方政府的干预。

垂直管理通过保持“条条”的人事和财务的独立，让下级部门摆脱地方政府的干预并增强部门监管执法的权威性，以此来调整分权程度。垂直管理一定程度上确实能够减轻地方政府可能干扰的问题，不过个别地方政府可能运用策略来俘获监管部门。垂直管理体制还面临激励监管机构和防范合谋的风险，垂直管理体制不一定优于属地管理体制。垂直管理并非“一垂就灵”，相关改革需要慎重。[11]实施“垂改”后地方环保机构人员仍然工作在当地，一定程度上依旧无法脱离对地方性资源和关系网络的依赖。同时，原本地方政府的“零距离”在地监督转变为省市环境部门的“远距离”外在监督反而容易导致监督基础被削弱。[12]此外，垂直管理并非新鲜事物，食药监、工商、质监等不少政府部门经历过从属地管理到垂直管理再到属地管理的“钟摆回归”。

垂直管理主要包括实体性和督办性两种类型，旨在确保政令畅通、减少地方保护和平衡中央地方关系。不过，垂直管理可能导致地方政府职能被分解、条块管理权限模糊、矛盾争议加剧等新问题。环保等部门实施的督办性垂直管理是中央强化监督控制能力的一种有益尝试。[13]“垂改”是一剂“良药”也是一味“猛药”，对环境治理体制和环保部门的履责机制产生重大影响。不过，环保“垂改”有独特性，即只在环保部门内部部分机构实施部分垂直管理，冲击最大的是市县环保部门的改变。在很大程度上，环保“垂改”改变了过去的“四级环保管理体制”、颠覆了以往的组织领导关系并重塑了地方政府与环保部门的关系以及环保部门之间的关系。[14]面对属地管理中“执哪种法”，府际合作中“由谁执法”，以及面对强势国企行政位阶悬殊带来的环境监管部门“对谁执法”三大关键困境共同促成了环境执法权配置“逆流而上”和纵向上收。[15]

环保“垂改”的效果存在不同的实证评价和竞争性解释。根据控制权和行政发包制相结合等理论框架，“垂改”实际上调整了环境治理体系中“条块”之间的目标设定权、检查验收权、激励分配权、人事控制权和内部控制权。以“垂改”作为“条块关系”变动的准实验，2014—2018年161个地级市大气质量月度数据的双重差分法表明“以块为主、条块结合”转向“以条为主、条块结合”的体制对环境质量改善具有显著作用。[16]以河北省2013—2020年空气质量改善情况为观察窗口，运用断点回归（RDD）检验发现环保“垂改”对空气综合质量指数（AQI）改善显著，但对SO2、CO和NO2的治理效果相对有限。[17]不过，也有学者质疑“垂改”能够带来更好的环境绩效的观点。作为强化中央对地方环境绩效监督的一种方法，“垂改”并非实现这一目标的唯一的抑或最具成本收益的方法。也有学者指出，省以下的“软集权”以及选择性监测和检查导致的“分散集权”可能降低改革的预期效果：从市县层级可能转移到“省级保护主义”（provincial protectionism）。[18]中央集权化是否减少地方政府对环境执法产生的负面影响具有地区差异：中央集权化趋势能够激发更加严格和频繁的执法，但对污染降低所发挥的作用可能相对有限。因为地方性影响持续存在，富裕、城市化程度较高的地区与内陆地区存在执法不均衡。[19]

（二）中央生态环保督察：阶段性淡出抑或法治化定型

环保督察是确保地方党委政府和各级政府部门切实履行环保职责的一项重要制度。有关环保督察制度存在截然不同的认识和判断，即聚焦督察制度本身的性质，最终发展是阶段性淡出抑或法治化实现制度定型值得探讨。

首先，环保督察制度是降低委托—代理风险，完善央地和政社环境治理体系的中国特色的治理工具，不过能否“激活”环境治理的长效机制有待时间检验。围绕治理目标纠偏和信息不对称两个维度，环保督察制度借助中央权威和强有力的政治集权，特别是组织人事权和财权实现高强度的纵向控制。同时，自上而下高位激活科层体系，制度性嵌入治理体系降低委托—代理关系中的信息不对称，从而提升纵向治理效能。[20]在央地关系和政社关系的整体性视角下，环境管理体制可能一定程度存在中央政府对地方政府“控制偏弱”和地方政府对社会主体“控制较强”双重困境，中央环保督察能够对政企互动、政社互动、社企互动乃至整个环境治理体系及其运行方式产生积极的“溢出”影响。换言之，中央环保督察并不局限在中央地方关系层面，而是进一步延伸到政社关系等更广泛的场域。具体而言，督察组通过纵向干预机制，将检查验收权上移，改善中央政府的信息劣势；强化奖惩兑现，增强中央政府对地方政府的控制能力。同时，通过横向吸纳机制，提高中央的信息汲取能力，改善公众在政社和社企互动中的弱势地位。由此，环保督察通过自上而下的权威主义治理路径推动环境治理从“政府管理”向“多元共治”转型。[21]中央环保督察官方资料的内容分析表明，督察制度其实是对压力型环境治理模式下一定程度失衡的央地关系、府际关系和政社关系的主动调适。不过，环保督察有时难以摆脱对运动式治理和政治权威的路径依赖。环保督察通过机制创新能否促进地方政府构建环境治理的长效机制以避免“内卷化”还有待时间检验。[22]

其次，环保督察制度的进路存在法治化和阶段性淡出两种截然不同的判断。从历史演进过程来看，十八大之前以“督企”“查事”为核心的环境监管体系，2014年之后逐步转变为“监企督政，督政为先”，再到2016年体现“党政同责”的中央环保督察。中央依托政治体制中的最高权威在党政体制内的全面动员，“环保督察巡视制度”在取得一定成效的同时，治理效果的可持续性和制度化面临着挑战。目前的治理存续一定程度依赖外部资源投入和注意力分配，其内生机制则有赖法治化建设形成较为稳定的规则体系。针对督察制度存在的法律困境，将“制度化督察”提升为“法治化督察”以实现重新定位。[23]中央环保督察将环境保护上升为政治任务，将环保部门的行动上升为国家行动，从而实现权威治理，而权威性和持续性是中央环保督察的延续方向。不过，政治动员的督察制度和科层体系的常规机制之间有时具有内在紧张和不兼容性。有观点认为，随着常规机制和动员机制之间的交替，特别是实现激活常规治理机制和培育新的治理机制两个目标后中央环保督察将阶段性淡出历史舞台。[24]

四、结论

新时代环境治理体制改革坚持问题导向，直面生态文明建设的“短板”和生态环境保护的现实难题，积极回应人民群众对优美生态环境日益增长的需要。针对环境治理体制中存在的职责分散和职责交叉，经济发展和环境保护多目标抉择失衡等现实问题，党和政府积极通过职能整合和机构改革、省以下环保机构“垂改”试点、综合执法改革和生态环保督察等改革实践重塑“条块”关系乃至整个生态环境治理体制。这些多姿多彩的改革实践蕴含着统一性、独立性、权威性和有效性等关键词。

环境大部门制和生态环保综合执法改革旨在通过职责整合来降低部门间沟通协商等交易成本，切实减少职责交叉带来的体制“内耗”，因而具有高度的共识。不过，环境治理体制中“垂改”试点和中央生态环保督察等纵向政府间关系和权力结构重塑在降低中央地方信息不对称、增强地方政府主体责任的同时面临着可持续性、长期成本等理论争论。

首先，在中国这样一个幅员辽阔的超大型国家，生态环境问题本身的复杂性和多样性意味着中央与地方之间的关系需要审慎动态调适。通过中央集权与地方治理权之间的协调，明晰各级政府的主体责任，精细激励约束制度，让地方政府回归环境治理的主体者角色才能让环境治理体制改革富有生命力。因为外源性治理的显性效果可能带来巨大的治理成本，长期来看依然需要回归内生型治理。

其次，改革试点倾向于将环境治理的权力集中于政府，特别是高层级政府来增强环境治理的有效性。市场主体和社会的作用发挥还有较大提升空间。事实上，市场和社会公众的积极有序参与不仅能够重塑环境治理的长效机制，而且能够显著减少信息不对称、降低委托—代理监管的成本。同时，环境治理体制的改革和重构需要倾听来自基层的声音，特别是基层政府、环保部门和监管执法人员面临的真实的激励约束和内生动力问题。否则，科层体系可能采取策略性行为和减压机制来“抵消”改革对组织体系稳定性的冲击。

再次，环境治理体制需要更多的改革试点效果诊断性评估，特别是深度案例追踪和大规模的定量研究来描述现实的精细图景，为优化环境治理体制改革提供循证方向和政策思路。2019年10月，党的十九届四中全会提出“健全决策机制，加强重大决策的调查研究、科学论证、风险评估，强化政策执行、评估、监督”。2020年10月，党的十九届五中全会进一步提出“健全重大政策事前评估和事后评估机制”。如是，需要对存在一定争论的环境治理体制改革试点开展效果诊断性评估。多周期的城市日空气污染数据的双重差分模型（DID）估计环保督察的短期和长期政策效应发现督察的积极效应在督察结束后并未消失，反而不断增强和持续。换言之，这一治理方式如果运用得当可以成为决策者改善环境治理绩效的有效工具。[25]由此，执法方式是否有效、何以有效抑或这一治理方式如何激活常规，既需要精细化的效果评估，又需要案例追踪挖掘内在机理。

总之，环境治理体制改革是一项系统工程，这些丰富多彩的改革在回应现实问题取得重大成绩的同时或多或少面临着探索，预示着改革的新起点而非终点。环境治理体制改革的价值追求不只是解决眼前问题和短期目标，制度的可持续性和制度绩效的稳定性需要不断探索。此外，在建立容错机制和动态调整机制的同时，深入挖掘中国特色的环境治理体制的内在机理，秉持制度有效性超越制度理想性的标准，审视和探求优化环境治理体制改革的有效路径。