2022年中央一号文件耕保要点专家谈

近日，《中共中央国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》正式发布，将“落实‘长牙齿’的耕地保护硬措施”“全面完成高标准农田建设阶段性任务”等作为强化现代农业基础支撑的重点工作进行部署。本文邀约有关专家针对其中的耕保要点内容，就如何贯彻落实中央一号文件相关要求进行探讨。

实行耕地保护党政同责

要点：实行耕地保护党政同责，严守18亿亩耕地红线。

北京师范大学政府管理学院教授周小平：今年的中央一号文件再次强调了坚持最严格的耕地保护制度、严守18亿亩耕地红线的决心，这是我国在当前复杂的国际形势下坚守粮食安全底线的基本制度保障。实质上，18亿亩耕地红线不仅仅是单一的数量保护，而是数量、质量、生态“三位一体”保护，这毫无疑问地增加了耕地保护的难度。为了实现这一目标，“实行耕地保护党政同责”成为今年中央一号文件中落实“长牙齿”的耕地保护硬措施的亮点。“党政同责、一岗双责、齐抓共管”起初经常在安全生产领域出现，这种提法历来用于非常重要的领域。此次，按照“党政同责”的管理要求，表明耕地保护监管责任走向党委集中领导、自然资源部门主抓、其他部门协同管理的新格局，将进一步提高耕地保护的重要地位，增进各部门之间的协作，优化耕地保护责任制。

统筹划定落实三条控制线

要点：按照耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界的顺序，统筹划定落实三条控制线，把耕地保有量和永久基本农田保护目标任务足额带位置逐级分解下达，由中央和地方签订耕地保护目标责任书，作为刚性指标实行严格考核、一票否决、终身追责。

中国农业大学土地科学与技术学院副研究员汤怀志：耕地保护是全社会的共同责任，其目标对象不仅仅是耕地资源，更是对人地系统的统一管理。不将耕地落实到空间，就守不住优质耕地；不厘清耕地与生态保护、城镇开发的关系，就稳不住耕地格局；不将耕地保护落实到人，就解决不了耕地保多少、保在哪儿的问题。按照耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界的顺序，统筹划定落实三条控制线，把耕地保有量和永久基本农田保护目标任务足额带位置逐级分解下达，是耕地保护“长牙齿”以实现规范管理、严格管制、实施奖惩的硬前提。各级政府作为责任主体对耕地资源保护负有最终责任，要作为刚性指标实行严格考核、一票否决、终身追责。还要注意的是，耕地“位置”不仅仅意味着数量，更包含了耕地立地条件和环境信息，必须遵循耕地数量、质量、生态“三位一体”保护原则。对此，要以自然资源“一张图”为基础将各级“田长”保护目标落实到图斑，逐地块确定耕地保护管理指标，通过耕地系统全要素数据的观测、采集、分析、挖掘和统计，为准确实施耕地目标考核提供途径，支撑形成“横向到边、纵向到底、全覆盖、无缝隙”的耕地保护新格局。

严格落实耕地利用优先序

要点：分类明确耕地用途，严格落实耕地利用优先序，耕地主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产，永久基本农田重点用于粮食生产，高标准农田原则上全部用于粮食生产。

中国农业大学资源与环境学院教授杨晓光：全球气候变化背景下，极端天气气候事件频发，直接影响耕地产能稳定性。分类明确耕地用途，严格落实耕地利用优先序，耕地主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产，永久基本农田重点用于粮食生产，高标准农田原则上全部用于粮食生产。这既是对耕地用途的管控，也是对耕地产量的重视。粮食产量取决于区域气候、土壤、作物、技术和投入等因素。在全球气候变化背景下，各地区要充分利用气候变暖、热量资源增加等有利条件，强化农业农村、水利、气象灾害监测预警体系建设，减缓气象灾害对粮食产量的影响程度，加强中长期气候变化对农业影响研究，提升和稳定耕地产能。北方干旱常态化、南方干旱季节化和极端温度频发，更需关注东北和华北夏旱、长江流域伏秋旱、西南和华南冬旱，北方雨季洪涝、长江流域春涝，华北冬季冻旱交加，江南春季连阴雨，长江流域和黄淮海夏季高温热害以及秦淮气候过渡地区雨带年际之间摆动。

破解耕地占补平衡难题

要点：落实和完善耕地占补平衡政策，建立补充耕地立项、实施、验收、管护全程监管机制，确保补充可长期稳定利用的耕地，实现补充耕地产能与所占耕地相当。改进跨省域补充耕地国家统筹管理办法。

中国国土勘测规划院土地评价部研究员程锋：实行耕地保有量的总量平衡、耕地建设占用与垦造补充年度动态平衡，建设占用基本农田无例外地需报国务院审批等，是1998年大修《土地管理法》、严守耕地红线的实打实的硬措施，至今也是卓有成效的。但是，由于我国耕地资源的空间特征与工业化、城镇化快速发展格局高度重合，耕地后备资源有限，以省域为对象考核耕地占补平衡的压力呈现出严重不平衡状态。长三角、珠三角、京津冀、成渝等经济快速发展地区，贵州、福建等补充耕地后备资源有限地区很快出现耕地占补难以平衡问题。同时，也先后出现难以实现县域内平衡、市域内平衡、省域内平衡的问题。因此，适时调整法律规定，破解耕地占补平衡难题成为一大挑战。经中央批准，在“十三五”国家脱贫攻坚工作中，允许国家级贫困县补充耕地指标跨省交易。我国经济发展和社会建设已经进入高质量发展、实现共同富裕的新阶段，继续坚守耕地红线不动摇、落实和完善耕地占补平衡政策，已经成为一个重大战略决策。对此，出台一揽子“长牙齿”的政策措施很有必要，其侧重点包含两个方面：一方面，建立补充耕地立项、实施、验收、管护全程监管机制，确保补充可长期稳定利用的耕地，实现补充耕地产能与所占耕地相当；另一方面，改进跨省域补充耕地国家统筹管理办法，进一步优化配置国家耕地资源安全格局和国家粮食生产安全格局，为顺利实现伟大复兴中国梦夯实物质基础。

强化耕地用途管制

要点：强化耕地用途管制。稳妥有序开展农村乱占耕地建房专项整治试点。

中国地质大学（北京）土地科学技术学院教授吴克宁：耕地作为人类生存发展的物质载体，是粮食安全问题的核心。《2021年世界粮食和农业领域土地及水资源状况》报告指出，全世界生产的粮食中95%以上均源自土地，但可供进一步开发的高产土地少之又少。关于耕地“三位一体”保护，建议在以下三方面开展工作：一是在当前开展的县乡级国土空间规划的农业空间中，严格落实上位规划确定的耕地和永久基本农田保护任务。以“水平衡”为前提，优先保护平原地区水土光热条件好、质量等级高、集中连片的优质耕地。二是强化耕地用途管制。建议基于地球关键带的理念，从气候、地形地貌、地质因素、土壤属性、水文条件等方面开展基于土地类型的宜耕性评价，进而叠加当前的土地利用现状，分析可用于调整的地类，能够有效识别用地错配与耕地弹性空间，支撑我国耕地后备资源不足情况下从“占补平衡”到“进出平衡”的转变。三是建议借助第三次全国土壤普查，在查明查清土壤类型及分布规律、土壤资源现状及变化趋势，真实准确掌握土壤质量、性状和利用状况等基础数据的基础上，切实查清耕地、园地，与农业生产相关的林地、草地，以及与可开垦耕地资源相关的未利用地的土壤情况，进一步提升土壤资源保护和利用水平。同时，与国际接轨，分析耕地土壤的初级生产力、水净化与调节、碳封存与调节、生物多样性供给、养分供给与循环等土壤功能，开展土壤健康评价，依据农地利用与土壤管护需求，有针对性地提高土壤健康状况，为实施“藏粮于地、藏粮于技”战略、守住耕地红线、确保国家粮食安全奠定坚实基础。

建设和管护高标准农田

要点：多渠道增加投入，2022年建设高标准农田1亿亩，累计建成高效节水灌溉面积4亿亩。各地要加大中低产田改造力度，提升耕地地力等级。

中国人民大学公共管理学院教授张正峰：加快高标准农田建设和管护，对于加快发展现代农业，确保国家粮食安全和重要农产品的有效供给，进一步提高农业水土资源利用的效率，促进农业产量持续增加，推动农业绿色低碳发展来说十分必要。高标准农田建设和管护应在与绿色发展相协调的基础上，突出质量建设要求，以提升粮食产能为首要目标，以农产品主产区为主体，以永久基本农田、粮食生产功能区、重要农产品生产保护区为重点区域，形成一批“一季千斤、两季吨粮”的口粮田，满足人们对粮食和食品消费升级的需求，形成可持续的粮食安全保障基础。

河南邓州农技推广中心主任、三级研究员冀洪策：高标准农田建设主要目的是提高农产品特别是粮食的产能，同时实现耕地数量、质量、生态“三位一体”保护。其中，重在高标准，谋在提产能，在建设上要做到数量服从质量、资金匹配质量。在以前的高标准农田建设中，单位面积投资强度小，加上建设成本上涨幅度大、农业旱涝灾害多发、农业大县大多财政吃紧等因素，有些地方政府就只能坚持保面积、保硬件。对于软件和配套设施，只能根据资金情况，建多少算多少，导致出现高标准农田高而不全、高而不稳，使用效率低，抗大灾能力弱等问题。河南省邓州市政府于2021年通过申报一般债券资金、银行贷款及争取上级资金支持等方式，将高标准农田亩均投资标准从1500元提升至3000元以上，在十林镇7000亩高效节水灌溉示范区甚至达到每亩5500元，创建了高效节水灌溉示范区“三四三”建设模式：三种智能设施配套（水肥一体化灌溉、气象监测、虫情监测）、四种基础设施配套（机井或渠道、道路、桥涵、林网）、三种高效灌溉模式配套（管灌、喷灌、微灌），实现了每亩年增加粮食产量150公斤左右，每亩每年节本增效380元左右。

保护好“耕地中的大熊猫”

要点：深入推进国家黑土地保护工程。实施黑土地保护性耕作8000万亩。

中国农业大学土地科学与技术学院教授黄元仿：黑土地泛指东北三省和内蒙古东四盟的耕地，既是我国粮食安全的压舱石，也是我国重要的生态屏障之一。保护黑土地要加快研发多要素、多结构、多功能的黑土地耕地质量综合认知系统与调查评价技术，构建黑土地耕地质量清单，推动黑土地分区分类有效保护。同时，保护性耕作是保护黑土地的有效措施之一，要加快成熟模式的推广并在实践中不断改进提升。比如，“梨树模式”不仅是以免耕少耕为核心的栽培技术模式、“政产学研推”联合的技术攻关模式、以经营主体为中心的技术示范与推广模式，而且正在实践中探索补充金融、保险等手段，值得推广。

合理开发利用盐碱地

要点：积极挖掘潜力增加耕地，支持将符合条件的盐碱地等后备资源适度有序开发为耕地。研究制定盐碱地综合利用规划和实施方案。分类改造盐碱地，推动由主要治理盐碱地适应作物向更多选育耐盐碱植物适应盐碱地转变。

中国科协耕地红线科学传播专家工作室研究员郧文聚：我国耕地后备资源极其有限，灌溉水资源匹配条件较差，难以开垦成可稳定利用的耕地。相对来说，增加耕地的主要潜力在于合理开发利用盐碱地资源，包括东北西部、河套灌区、新疆地区和沿海滩涂区。经过几代科学家的努力，我国开垦利用盐碱地资源的科技储备是比较充分的，完全可以支撑将符合条件的盐碱地等后备资源适度有序开发为耕地。其中，关键是要做好顶层设计，做好战略规划和实施方案，要分类施治，区分盐土、碱土，有针对性地构建技术模式，确保可持续利用、优质高效利用。特别要注意的是，盐碱地是清洁净土，是生产优质农产品的重要资源，要尽可能将其开垦为高价值的耕作区，服务乡村振兴。同时，要推动从治理盐碱向适应盐碱的转变，综合开发利用盐碱地后备资源。当前我国已经初步形成四个盐碱地高技术创新区，要努力打造高水平的自主原创技术体系，满足开发利用盐碱地资源的需求。

摸清农用地土壤质量家底

要点：启动全国第三次土壤普查。

河南农业大学资源与环境学院教授赵鹏：日前，国务院印发《关于开展第三次全国土壤普查的通知》，决定自 2 022年起开展第三次全国土壤普查，利用四年时间全面查清农用地土壤质量家底。多年来，为了保证粮食产量，农业生产中往往需要大量农用化学品的持续投入以及高强度的连续耕作，引发了一系列的土壤环境问题，例如，土壤酸化、有机质下降、土壤板结、土壤污染、土壤盐渍化等。土壤质量性状的降低，严重威胁作物的持续高产稳产。同时，高产、超高产作物品种及配套栽培技术的推广，造成了土壤养分比例不平衡。但是，目前耕地养分分级标准仍然沿用第二次土壤普查的结果，已经不能反映目前耕地土壤养分的真实状况，作物科学施肥亟须制定新的土壤养分分级标准。因此，全面开展第三次土壤普查，及时摸清我国耕地质量的最新家底，这对于保障我国粮食安全、维护耕地质量健康都是一件大事。