居家社区养老服务模式的政策与实践创新
——以福建经验为例

严志兰

（浙江红船干部学院，浙江 嘉兴 314001）

中国人口老龄化加速推进，由此引起一系列经济社会发展问题，最直接和直观的问题就是养老服务在公共服务需求中比重不断上升，这是我们党和政府制定、实施相关政策的基本出发点。在我国党和政府的治理经验中，“五年规划”发挥着巨大的实践引领和现实转化作用。其中，社会养老服务政策及其不断创新，在推动社会养老服务体系建设中发挥的发动机效用也日益显著。［1］812020年10月党的十九届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（下称《“十四五”规划建议》），提出“实施积极应对人口老龄化国家战略”，这在历次党的全会文献中是第一次，是以习近平同志为核心的党中央总揽全局、审时度势作出的重大战略部署，标志着习近平领航下的“中国式养老方案”初具雏形。“实施积极应对人口老龄化国家战略”，为进一步完善社会养老服务体系提供了更为广阔的政策创新空间。

居家社区养老服务是新时代社会养老服务供需矛盾最突出的一个领域。社会养老服务体系的构成依划分标准不同而有不同结构。2017年2月，《国务院关于印发“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划的通知》中，社会养老服务体系框架由“居家社区养老服务”和“机构养老服务”两大部分构成。这一结构划分，较好地体现了概念性与实用性的统一，［2］便于把握不同类型养老服务的性质、内容和递送方式，并通过制定与实施分类政策，引导政府、社会、市场、家庭与个人等多元主体，提供有效供给，以满足有效需求。基于此，本文所指的居家社区养老服务，作为一种服务模式，主要是依托社区，以居家为基础，提供的养老服务，其服务内容涵盖了现有公共服务中居家养老服务和社区养老服务的所有内容。

本文将结合居家社区养老服务发展的实践进展，聚焦居家社区养老服务体系建设的政策演进脉络，试图勾勒出积极应对人口老龄化背景下，当前和未来一段时间内，居家社区养老服务模式创新的重点内容与发展趋势。

一、中国特色老龄化背景下居家社区养老服务问题的凸显

中国特色的老龄化①笔者在自己的专著《城市社会养老服务递送：基于福建的田野调查》一书中提出，中国特色的人口老龄化是思考应对中国特色养老困境的前提，同时对社会养老保障制度、医疗保障制度和服务保障体系带来影响和挑战；人口老龄化已经成为中国社会的常态，老龄社会的治理选择应基于“中国特征”，并将其转化为“中国优势”。大致来说，中国特色的人口老龄化有五个特点，即：未富先老，绝对规模大；速度快，持续时间长；老龄化程度城乡倒置；老龄化区域非均衡发展以及高龄老龄化和空巢（包括失独）老龄化。是引起居家社区养老服务需求不断变化的最主要变量。党的十八大以后，中国特色社会主义进入新时代。中国人口老龄化的发展进程又与中国特色社会主义进入新时代同步，并成为21世纪的基本国情，始终伴随“两个一百年”奋斗目标的实现过程。第七次人口普查数据进一步凸显了新时代中国人口老龄化的新特征。其中，最鲜明的特征是中国老龄人口数量和比重持续、迅速攀升，明显超出预期。“七普”人口数据显示，截止2020年11月，我国还处于轻度老龄化社会；但仅用一年，便比预期提前四年进入深度老龄化②即65岁及以上人口占总人口比例超过14%。第七次人口普查数据显示，2020年中国60岁及以上人口为26 402万人，占18.70%，其中，65岁及以上人口为19 064万人，占13.50%。2022年1月17日，国家统计局公布最新人口统计数据：2021年，60岁及以上人口26 736万人，占全国人口的18.9%，其中65岁及以上人口20 056万人，占全国人口的14.2%。（2021年人口数据引自国家统计局《2021年国民经济持续恢复，发展预期目标较好完成》，见国家统计局网站：http：//www.gov.cn/xinwen/2022-01/17/content_5668692.htm.）社会。［3］与中国特色老龄化相伴随的是中国人口预期寿命的大幅提升。20世纪80年代至今，中国人口的预期寿命以每10年增长约3岁速度稳步提升，到2019年我国人口预期寿命达到77.3岁。据预测，未来20年中国人口预期寿命将以每10年增长约2.5岁趋势保持提升，到2040年中国人口预期寿命将达到81.9岁。根据《“十四五”公共服务规划》，到2025年，我国人均预期寿命将比2020年增加1岁，达到78.3岁。［4］因此，有学者认为，中国社会正在进入长寿时代。［5］

与中国特色老龄化相伴随的另一个重要特征是家庭结构和家庭功能的显著变化。第七次人口普查数据显示，中国家庭户平均人数从2000年的3.46人，下降到2019年的2.62人。家庭结构小型化和空巢化趋势十分明显，传统的家庭养老功能正在急剧退化，家庭规模的缩小与家庭保障之间出现张力。［6］另据预计，我国2025年失能半失能老年人将突破4 600万，老年痴呆患者约900万。当前阶段，中国老年人群带病生存期间，比起住院治疗和康复，更多老年人、更多时间倾向于选择居家照料护理的方式。总的来看，目前中国老龄人口的养老服务需求出现“两升两降”态势，即老年人常见病、多发病不断上升，子女对老年人的照护能力不断下降，家庭的养老功能也在不断下降。

持续加深的中国人口老龄化，叠加长寿化和家庭结构小型化，使得现阶段老龄人口的居家社区养老服务需求与公共服务供给之间矛盾愈加突出。而目前的居家养老服务以家政服务为主，主要解决的是老年人的生活需求。目前普遍提供的居家养老服务多为定期、定量、定点上门，开展整理内务、打扫卫生、助浴、助购等服务。为老年人提供的护理服务则有两个特征：千家一式的“万金油式”护理，这种护理服务缺乏针对性，没有时效性；“保姆式”护理，护理员缺乏老年病护理专业知识和技能，只能从事“衣、食、住、行”简单护理，以传统保姆式的照料服务为主，不能胜任各种老年人常见病、多发病的专业化护理需求。

因此，人口老龄化持续加深背景下，老龄人口的养老服务需求，尤其是医疗和照护需求也将长期处于急剧增加的趋势中，这对社会化的专业居家护理与生活照料提出越来越多、越来越高的服务要求。积极应对人口老龄化作为一种理念，正是在这一背景下，逐渐被纳入和融入党和政府老龄事业和产业发展相关政策体系中，并成为国家战略。

二、居家社区养老服务模式的政策创新及其意义：基于积极应对人口老龄化的视角

（一）实施积极应对人口老龄化国家战略的提出

作为一种公共服务，居家社区养老服务的产生和发展经历了四个发展阶段。［1］109-11420世纪80、90年代，在推动社区建设和社区服务业发展的政策框架下，居家社区养老服务开始萌芽；2000年-2005年，在社会福利社会化思路指导下，居家社区养老服务的“星光计划”模式出现；2006年-2012年，我国在社区服务体系建设政策框架下发展养老服务业，在老龄事业发展和经济社会发展规划政策框架下全面推进居家养老服务工作；2013年至今，我国在发展养老服务业政策框架下加快发展居家社区养老服务业，尤其以《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见（国发〔2013〕35号）》为标志，不仅养老服务业获得了独立的发展空间，居家社区养老服务也获得了全方位的发展空间，并越来越成为养老服务体系建设的重点。

居家养老服务成为从中央及各部委到地方各级政府、各个部门政策投入的重点，与“积极应对人口老龄化国家战略”的提出与成形几乎同步。笔者认为，在党的全面领导下，老龄事业被纳入统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，“实施积极应对人口老龄化国家战略”由此形成，并大致经历了四个发展阶段。

第一阶段，习近平总书记2016年“5·27”讲话，“积极应对人口老龄化”就此破题。2016年5月27日，中共中央政治局就我国人口老龄化的形势和对策举行第三十二次集体学习。习近平总书记主持学习时强调：“要着力增强全社会积极应对人口老龄化的思想观念。要积极看待老龄社会，积极看待老年人和老年生活……有效应对人口老龄化，不仅能提高老年人生活和生命质量、维护老年人尊严和权利，而且能促进经济发展、增进社会和谐。”［7］习近平总书记在讲话中，就着力完善老龄政策制度、着力发展养老服务业和老龄产业、着力健全老龄工作体制机制，作出了框架性、方向性的指示。

第二阶段，2019年11月，中共中央、国务院印发《国家积极应对人口老龄化中长期规划》（简称《规划》），“积极应对人口老龄化”顶层设计更加健全。2017年10月18日，习近平在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告中，围绕“提高保障和改善民生水平，加强和创新社会治理”，在“实施健康中国战略”框架下，提出“积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展”［8］。《规划》正是根据十九大决策部署出台的，近期至2022年，中期至2035年，远期展望至2050年，成为“到本世纪中叶我国积极应对人口老龄化的战略性、综合性、指导性文件”［9］。这一《规划》明确了积极应对人口老龄化的战略目标，从5个方面部署了应对人口老龄化的具体工作任务。此外，从产业发展角度健全“积极应对人口老龄化”的支撑体系，整个“十三五”期间，累计安排中央预算内资金186亿元支持养老服务体系建设，基本养老保险覆盖近10亿人；各部委就老龄产业出台专项政策，共同形成较为完备的宏观调控制度体系。［10］

第三阶段，2021年3月《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（下称《“十四五”规划纲要》）正式发布，“积极应对人口老龄化”的国家战略成形。在《“十四五”规划纲要》之前，2020年10月29日闭幕的党的十九届五中全会就通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，提出“实施积极应对人口老龄化国家战略”，其中“实施积极应对人口老龄化国家战略”被单列出来，这表明积极应对人口老龄化在党和国家全局工作中的地位进一步提升。从国家战略角度讲，老龄工作被放在“人口长期均衡发展”大格局中，嵌入到“一老一小”人口服务体系中去实施。《“十四五”规划纲要》第四十五章第三节“完善养老服务体系”更是从11个方面具体阐述了着眼于积极应对人口老龄化，应构建什么样的养老服务体系。［11］

第四阶段，2021年11月《中共中央国务院关于加强新时代老龄工作的意见》公布，“积极应对人口老龄化国家战略”的行动纲领出台。2021年5月31日，中共中央政治局召开会议，听取“十四五”时期积极应对人口老龄化重大政策举措汇报，强调要贯彻落实积极应对人口老龄化国家战略，加快建立健全相关政策体系和制度框架。11月24日，新华社全文播发《中共中央国务院关于加强新时代老龄工作的意见》（下称《意见》）。《意见》开宗明义：“为实施积极应对人口老龄化国家战略，加强新时代老龄工作，提升广大老年人的获得感、幸福感、安全感，现提出如下意见。”［12］《意见》共分八个部分，提出了24条具体举措，围绕老龄工作，着眼积极应对人口老龄化的体系制度建设，成为新时代实施“积极应对人口老龄化国家战略”的行动纲领。《意见》吹响了“积极应对人口老龄化”的克难攻坚号角。［13］

（二）积极应对人口老龄化视角下居家社区养老服务模式政策创新特征

积极应对人口老龄化视角下，发展居家社区养老服务的政策投入有了显著增加；居家社区养老服务在社会养老服务体系中的地位和作用，随着经济社会发展和实践进展不断调整，逐渐定型；居家养老服务政策开始发挥出发动机作用，推动居家养老服务模式实践探索不断深入。

笔者通过梳理政策文本（见表1），认为居家社区养老服务模式的创新政策经过10多年的实践，呈现出如下特征。

表1 居家社区养老服务在养老服务体系中的地位演变

第一，居家社区养老服务作为社会养老服务体系的独立构成部分，从2011年开始清晰。在此之前的国家政策中，养老被粗线条地区分为家庭养老和社会养老两大块，作为一种养老方式，居家社区养老在国家政策中并没有一个清晰的政策定位。2011年公布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，提出“建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系”。国务院在同年印发《社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）》。自此，从公共服务和公共政策实施角度看，社会养老服务体系被清晰地划分为居家、社区和机构养老服务三大部分；居家养老和社区养老服务因此获得政策支持，有了稳定的政策资源，获得持续的推动力。

第二，居家社区养老在养老服务体系中的地位动态调整，并随着积极应对人口老龄化国家战略成形而稳定。从机构养老在养老服务体系中的地位变化，能清楚观察到居家社区养老地位的演化。2011年之前，机构养老服务在养老服务体系中的定位是“支撑”；到了2016年，从“十三五”开始，机构养老服务被定位为“补充”；2019年，机构养老服务在养老服务体系中的地位模糊化为“充分发展”；直至2021年，国家《“十四五”规划纲要》中，对养老服务体系建设的论述发生巨大变化，不仅跳出了原有的机构、社区、居家养老服务“三足鼎立”的政策设计思路，提出了“居家社区机构相协调”的新思路，而且养老服务体系的构成要素也被注入了新元素。简言之，从2011年到2021年，虽然“居家为基础、社区为依托”的政策定位十分稳定，但“机构”养老的定位一直在调整中，经历了从“支撑”，到“补充”，再到“充分发展”，最后到与居家社区“相协调”的过程；反过来，“机构养老”在养老服务体系建设中政策定位变化，正反照出“居家”和“社区”养老在养老服务体系中的地位上升及其发展思路的新变化。

第三，养老服务体系不断注入新内涵，将影响到未来居家社区养老服务的发展方向。自社会养老服务体系建设命题提出，其内涵不断得到丰富完善。2016年的“十三五”规划提出养老服务体系是“多层次”的；2017年，在《关于印发“十三五”健康老龄化规划的通知》的部门单项规划中，提出了“整合型老年健康服务体系”的概念，直接针对养老服务中最难突破、也最核心的医疗健康服务；2019年的《国家积极应对人口老龄化中长期规划》中，“医养有机结合”出现在养老服务体系中；直至2021年，《“十四五”规划纲要》对养老服务体系有了不同于过去十年的颠覆性论述，不仅在原有养老服务体系“居家”“社区”“机构”三要素和“医养有机结合”的基础上，加入“康养”元素，即“医养康养相结合”，同时，又对养老服务的性质进行了划分，区分为“基本养老服务”和“普惠性养老服务”，这有利于更加明确、精准地提供养老服务，促进养老服务供需有效衔接。有学者指出，康养结合在党的十九届四中全会首次被纳入养老服务体系建设目标，十九届五中全会再次对其进行强调，有很强的指导意义，实质上是对养老服务体系建设提出了新要求。［14］此外，《中共中央国务院关于加强新时代老龄工作的意见》又进一步增加了“健康支撑体系”政策思路，与“养老服务体系”既并列又重合，突出养老服务中的“健康”服务。

第四，中国特色居家社区养老服务模式雏形初具。近年来，居家社区养老服务的政策投入在养老服务体系建设中的投入比重越来越大，而居家社区养老服务体系有怎样的内涵，具体是什么样子，也在政策引导下的实践探索中越来越清晰。笔者认为，2021年的《中共中央国务院关于加强新时代老龄工作的意见》对中国特色居家社区养老服务模式有了完整的描绘，其内涵具体体现在以下四个方面：一是居家社区养老服务体系是一个包含街道（乡镇）、城乡社区的两级服务网络；二是居家社区养老服务主要是专业机构服务向社区和家庭的延伸；三是街道（乡镇）和社区在发展居家社区养老服务中有不同的责任分工：街道政府主要承担发展社区助餐、助洁服务责任，社区组织主要承担引进护理专业机构开展居家照护服务责任；四是充分发挥社区党组织作用，探索“社区+物业+养老服务”模式，将是未来居家社区养老服务模式创新倡导的主要方向。上述《意见》同时提出，通过完善养老服务和健康支撑体系，带动老龄工作重心下移、资源下沉，不断提升老年人居家社区养老服务的获得感。［13］

（三）积极应对人口老龄化视角下居家社区养老服务模式创新的时代意义

人口老龄化是个人口现象，为了防止人口现象演变成人口问题，预防可能由此引起的社会经济问题，乃至国家人口安全问题，中国共产党领导下的中国政府做出了“实施积极应对人口老龄化国家战略”的决策，这将引领着未来养老服务体系建设的大方向，不断生发居家社区养老服务模式政策与实践创新动能。积极应对人口老龄化视角下，加快居家社区养老服务模式创新具有鲜明的时代意义。

通过居家社区养老服务模式创新，不断推进居家社区养老服务的可及化、均等化水平，既是各级党委和政府的重要责任，也是其治理能力的具体体现。习近平总书记在各地考察时，多次强调党和政府在老龄工作中应当承担重要责任。2019年11月2日至3日，习近平总书记在上海考察时指出：“城市治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。衣食住行、教育就业、医疗养老、文化体育、生活环境、社会秩序等方面都体现着城市管理水平和服务质量。”［15］2021年3月7日，习近平总书记在参加十三届全国人大四次会议青海代表团审议时讲话指出：“要着力补齐民生短板，破解民生难题，兜牢民生底线，办好就业、教育、社保、医疗、养老、托幼、住房等民生实事，提高公共服务可及性和均等化水平。”［16］2021年8月23日至24日，习近平总书记在河北承德考察时说：“满足老年人多方面需求，让老年人能有一个幸福美满的晚年，是各级党委和政府的重要责任。”［17］2021年10月，在中国传统节日重阳节来临之际，习近平总书记对老龄工作作出重要指示：“各级党委和政府要高度重视并切实做好老龄工作，贯彻落实积极应对人口老龄化国家战略，把积极老龄观、健康老龄化理念融入经济社会发展全过程，加大制度创新、政策供给、财政投入力度，健全完善老龄工作体系，强化基层力量配备，加快健全社会保障体系、养老服务体系、健康支撑体系。”［18］而在《中共中央国务院关于加强新时代老龄工作的意见》中，提升老年人居家社区养老服务的获得感，尤其是让老年人在社区获得方便、可及的卫生健康服务，将成为未来推动老龄工作的重中之重。［13］

居家社区养老服务模式创新致力于服务国家“推动全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”的蓝图。2021年2月26日，习近平总书记在十九届中央政治局第二十八次集体学习讲话时说：“坚持人民至上，坚持共同富裕，把增进民生福祉、促进社会公平作为发展社会保障事业的根本出发点和落脚点，使改革发展成果更多更公平惠及全体人民。”［19］老有所养是社会保障事业的重要组成部分，关乎人民最关心最直接最现实的利益问题；“十四五”期间，发展老龄事业和产业是为了“顺应人民对高品质生活的期待，适应人的全面发展和全体人民共同富裕的进程”。如果说基本养老服务体系建设是民生保障工程，是促进共同富裕的条件，那么巩固基本养老服务体系，不断增加普惠性养老服务供给，就是扎实推动共同富裕在民生领域的具体体现。2021年8月17日，习近平总书记在中央财经委员会第十次会议上的讲话时指出，“低收入群体是促进共同富裕的重点帮扶保障人群……要完善养老和医疗保障体系，逐步缩小职工与居民、城市与农村的筹资和保障待遇差距，逐步提高城乡居民基本养老金水平”，“到2035年，全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展，基本公共服务实现均等化”。［20］可见，基本公共服务的均等化是共同富裕的重要内容和阶段性目标。居家社区养老服务模式的创新，不仅是为了“让老年人共享改革发展成果、安享幸福晚年”，还将成为基本公共服务均等化目标的重要组成部分。

三、居家社区养老服务模式创新实践：以福建经验为例

实施积极应对人口老龄化国家战略，是居家社区养老服务政策投入与创新的动力之源，未来居家社区养老公共服务需求将会在数量与质量要求上都呈现稳步上升趋势。笔者在多年的政策研究与田野调查中发现，居家社区养老服务模式创新实践表现出两个鲜明特征。一是任务导向特征，即不断增长的居家社区养老公共服务需求转化为政府地方治理与民生福祉建设的阶段性任务，由此倒逼居家社区养老公共服务水平提升与方式创新。二是不平衡发展特征，即因地方人口结构、经济社会发展水平、居家社区养老服务政策支持水平（主要包括公共财政和人力资源支持）等方面的差异，各地居家社区养老服务发展水平和实践创新程度有很鲜明的地方差异性，其差异之大可能在同一街道不同社区都会有不同。

下面以福建经验为例，大致描述现阶段居家社区养老服务模式创新的实践进展。其创新实践发展的程度，既是政策引导的结果，也是未来政策持续创新的起点。

（一）“基本养老服务”和“非基本养老服务”相融合，创新居家社区养老公共服务供给方式

《“十四五”规划纲要》提出“创新公共服务提供方式”，其主要思路是在育幼、养老等供需矛盾突出的服务领域，区分基本和非基本，分类分层次供应。这一思路在2022年国家发改委等21部委联合印发的《“十四五”公共服务规划》中得到具体体现。［21］按照上述政策文件精神，居家社区养老服务应区分为“基本”和“非基本”服务两大类，并按照“推进基本公共服务均等化”“扩大普惠性非基本公共服务供给”“推动生活服务为公共服务提档升级拓展空间”的大框架来推进服务体系建设和服务模式创新。事实上，近几年福建省居家社区养老服务模式创新的实践进程也符合这一框架思路。

居家社区养老服务基础设施普及其提升，是基本居家社区养老服务能够得到保障的基础。2017年以来，福建省以健全完善城乡养老服务硬件设施布局作为全省重点工作，各地市基本实现城区居家社区养老服务中心全覆盖。2017年，龙岩市成功申报全国第二批居家社区养老服务改革试点，到2020年底，全市城乡养老服务设施覆盖率达到100%。其中，居家社区养老服务照料中心有85个、养老服务站有135个、标准农村幸福院有1 148个。2019年8月，福州市在全省率先开展居家社区养老服务集成改革，制定出台了《中心城区居家社区养老服务照料中心建设提升行动方案》和《乡村养老服务设施建设提升行动方案》，统筹城乡养老均衡化发展，明确了未来5年养老服务设施建设提升行动方案；同时，持续推进居家社区养老服务设施配建情况摸排和新增项目选址工作。

完成基础设施建设后，如何运营城区居家社区养老服务照料中心，是各地政府面临的更大的考验。购买智慧养老专业化服务组织服务，就成为居家社区养老服务模式创新的大方向。政府购买的“服务”，主要是基本养老服务；服务的对象主要是政府兜底保障的特定对象老年人。例如，2017年，龙岩市上杭县采取公开招标方式，购买龙岩HK智慧养老服务有限公司服务，成为全市首个“互联网+”智慧居家养老试点县。上杭县购买居家养老服务的服务对象指的是户籍在上杭县的特困供养人员、低保对象、建档立卡贫困人口、重点优抚对象、计划生育特殊家庭成员、重度残疾人中的60周岁及以上老年人，以及80周岁以上的老年人等七类人员（简称“6+1”类老人）。特定对象老年人能享受到的服务包括线上服务和线下服务两类（见表2）。经过4年运行，截止2021年底，在上杭县智慧养老信息服务平台上建立档案信息的老人有18 081位，其中15 000多位是政府购买服务的“6+1”类老人，还有273位老人属于自费购买服务。

表2 专业化组织提供的居家社区养老服务内容

政府通过购买智慧养老专业化服务组织服务，在不断扩大基本居家社区养老服务覆盖面的同时，非基本居家社区养老服务供给能力也逐渐提高。非基本居家社区养老服务面向普通老年人，包括普惠性养老服务和生活类养老服务。仍以上杭县为例，HK智慧养老服务有限公司承接了政府购买服务项目后，服务团队成员由15人壮大至目前的26人，紧急救援人员由最初的50人壮大至目前的745人；服务团队实现全员持证上岗，其专业证书包括红十字会颁发的救护员证书、公益救援协会颁发的应急救援志愿者培训合格证书、职业技能鉴定指导中心颁发的养老护理员职业资格证书、养老护理员培训结业证书等。为满足老年群体多元化服务需求，该公司打造了一支“养老服务联盟”，整合当地加盟服务商133家。老年人拨打平台电话，就能得到家政、理发、维修、医疗、餐饮等方面的“菜单式”就近便捷服务。2019年，该公司营业额达到619万元，成为上杭县新增规上企业。［22］

简言之，政府通过购买智慧养老专业化服务组织服务，逐渐搭建起“15分钟救援圈”和“15分钟居家养老服务圈”，实现了“基本养老服务”与“非基本养老服务”的融合供给。当然，就各地同类“互联网+养老”专业化服务组织的服务能力与服务效果而言，不管是基本还是非基本服务，仍距老年群体的服务需求有一定的差距。

（二）居家社区机构养老服务协调发展，加快居家社区养老服务体系发展

新时代中国特色养老服务体系的最大特点之一是“居家社区机构相协调”和“医养康养相结合”。机构养老服务体系相对于居家社区养老服务体系更成熟，推动养老机构向社区和居家延伸服务，实现居家社区机构养老服务融合式发展，既符合养老服务本身发展的规律，也有利于养老服务体系的健康发展。笔者也曾提出鼓励、支持养老机构延伸服务到居家社区领域。［1］102事实上，养老机构也是继智慧养老专业化服务组织之后的又一个运营居家社区养老服务照料中心的重要主体。

厦门AX老年公寓，2008年开办时有床位数150张；2012年新开院区，核定床位数328张；2018年被福建省民政厅评定为“五星级养老院”，有着丰富的机构养老服务和护理服务经验。2017年，该机构参加申报购买区居家社区养老服务；2019年，承接运营10个居家社区养老服务站项目；2020年承接运营6个项目点，以机构服务资源为依托开展居家社区养老服务。该机构通过“助老员”①2020年，厦门市在第四批居家和社区养老服务改革试点地区中获评全国优秀，助老员制度就是厦门市改革试点的一个创新点。厦门市2016年试行助老员制度，到2020年实现全覆盖，目前有900多位助老员入住525个村（居）开展服务。社会组织承接政府购买居家社区养老服务项目，助老员则通过社会组织派遣到基层街（乡镇）、社区（村）为老服务岗位。助老员岗位配备标准为：每400位老人一位助老员；每个村（居）1-2位助老员。助老员必须有大专以上学历，年龄45周岁以下，由企业或社会组织负责招聘，并进行相应培训；工资待遇参照各区机关事业单位非在编人员标准。（参见：《厦门市人民政府办公厅关于进一步做好社区居家养老服务工作的通知》，见厦门市人民政府网站：http：//www.xm.gov.cn/zwgk/f lf g/sf bwj/201611/t20161121_1380091.htm；翁华鸿《厦门养老服务改革试点获评全国优秀》，见《厦门日报》2020年11月29日A06版。）队伍不断提升居家社区养老服务水平。由该机构派遣出去的助老员包括医生、康复员、专业社工和护理员。助老员分包下沉到签约服务片区，开展上门巡诊、用药指导、康复理疗和训练、健康咨询服务；并在专业督导的辅导下，开展老年养生、慢病管理等健康知识学习与小组活动；同时在居家社区养老服务站点巡回开展“拔罐”“推拿”“艾灸”“中频治疗”等特色理疗服务。该机构经区卫生局批准，自设医务室和护理院，但在开展居家社区养老服务时，仍受限于现有政策规定，医生上门巡诊不能开处方、护士无法输液打针。这也意味着机构的养老服务资源要在居家社区养老服务中更好发挥作用，仍有很大的空间。机构延伸服务到居家社区，也会对养老机构的服务能力提出更高要求。比如，养老服务中的心理辅导和社工服务需求有明显增长，这就需要更多软硬件投入，需要培养更专业的服务团队，在满足多样化服务需求中不断提高服务质量。

简言之，养老机构主要面对老年群体开展服务，在服务经验、社会资源、综合服务能力等方面有一定优势。将机构养老服务向居家社区延伸，凸显了机构养老服务的特长和优势，其中最主要的是机构自身有一支专业的服务队伍，特别是有经常接触老年人群体的医生和康复师。因此，应着力发挥有规模、有信誉的养老机构在居家社区养老医养、康养服务双结合中的特殊作用。

（三）单个居家社区养老服务项目点、线、面推广示范普及，因地制宜、逐步提升整体居家社区养老服务水平

福建省内各地已经落地开展的居家社区养老服务中，有些项目具有创新价值，符合居家社区养老服务发展的方向，可以结合各地经济社会发展情况，逐步推广普及。比如，“长者食堂”项目，属于基本养老服务中的“助餐”服务创新，主要是为了解决社区老年人用餐“最后一米”难题。2019年，福建省民政厅在全省首批启动20个试点建设，每个试点给予省级补助40万元，收到良好社会效应。目前，“长者食堂”的运营主要依托城乡社区养老服务设施，与政府购买服务项目相结合，整合市场资源和社会公益资源，为城乡老年人提供普惠式的助餐配餐送餐服务。福建省内各地因地制宜，以“长者食堂”项目为抓手，不断释放创新活力。比如，晋江市39家长者食堂中，有33家设在养老机构内，剩下6家设在居家社区养老服务站内；13家运营主体为工商法人；33家厨房面积在100平方米以上；11家年运营经费在50万元以上；22家每天每餐就餐人数在30人以上。截止2021年底，福建全省共建成长者食堂822个，日均服务老年人超过1.6万人。①数据来源于福建省民政厅提供的材料。2022年福建省政府工作报告提出新建300个以上长者食堂的目标，［23］这既是对该项目能有效提升养老服务满意度和幸福感作用的肯定，也有利于发挥政府引导作用，由点到线，由线到面，带动更多社会力量参与。

类似这样的点状服务创新项目还有适老化改造服务项目和邻里互助服务项目等。2020年启动的《福州市困难老年人家庭适老化改造实施方案》，计划3年内完成180个小区适老化改造和6 000户困难老年人家庭适老化改造，到2022年实现全市符合条件且有意愿的困难家庭适老化改造率达到100%。福州市鼓楼区水部街道开设全省首个“金厝边”为老志愿服务驿站，厦门市思明区厦港街道融合打造街道党群服务中心和居家社区养老服务照料中心，都是引入市场化机制，委托专业社会组织运营管理，创新党组织在为老公益服务中的带头和链接资源作用，开发“近邻”（社会）资源，从医、养、住、食等方面着手培养社区互助养老服务能力。

四、结论与讨论

为解决居家社区养老服务供需矛盾紧张问题，本文在积极应对人口老龄化视角下，分析了居家社区养老服务模式政策演变及其创新的方向趋势、时代意义。通过福建省居家社区养老服务模式创新实践经验的案例分析不难发现，当前和未来一段时间内，居家社区养老服务体系和服务供给方式已经略具雏形。以《中共中央国务院关于加强新时代老龄工作的意见》对居家社区养老服务模式内涵的描绘为依据，不难发现，新时代居家社区养老服务模式创新实践具有以下四个特点。

一是街道（乡镇）层面的居家社区养老服务照料中心（农村幸福院）、社区层面的居家照料服务站点成为居家社区养老服务的两级供给枢纽。实现城乡两级服务枢纽的全覆盖，因地制宜，引导养老机构、国有企业、社会力量等各类主体的积极参与，实现两级服务枢纽可持续运营，将成为未来居家社区养老服务模式创新的重要内容。

二是各种智慧养老专业化服务组织是目前居家社区养老服务照料中心、站点的重要运营主体。他们通过承接政府购买基本养老服务项目，获得稳定的服务资源，涵养住稳定的服务团队，锻炼出专业化服务能力，扩展出市场化服务供给能力，从而将服务从线上向线下、向社区、向家庭延伸，将服务内容从基本服务项目向非基本服务项目延伸。发挥政府购买服务项目的引导和杠杆作用，培育壮大市场主体，推动智慧养老专业化服务组织向专业化、标准化、连锁化发展，将成为未来居家社区养老服务普惠化和提档升级的重要抓手。

三是社区长者食堂服务普及化、普惠化是有效提升养老服务获得感、幸福感的切入点；医养、康养服务资源下沉，并在社区和家庭落地，也就是“老有所养、老有所医”，将成为未来一段时间内居家社区养老服务克难攻坚的重点领域。应重点支持养老机构延伸服务到居家社区，打通医养康养服务最后一米，将养老机构专业化的医养、康养服务资源引导、下沉到社区。

四是持续探索“党建+”居家社区养老服务新途径，发挥党组织的引领带头作用，将物业公司、业主组织与各类社区组织有机融入到居家社区养老服务体系建设中去，激发社区社会资本，打造近邻互助养老新模式。这一方面的实践还在萌芽摸索阶段，将是未来很长一段时间内政府鼓励地方老龄工作创新的大方向。

总的来说，“十三五”以来，在政策与实践创新的双轮驱动下，初步形成了具有中国特色的居家社区养老服务模式，为“十四五”时期居家社区养老服务体系建设与完善奠定了良好基础。最后需要指出的是，当前阶段居家社区养老服务体系建设也存在一些明显的不足。比如，不少地区的居家社区养老服务供给在拓展“非基本养老服务”方面乏力，市场力量参与的积极性被有效需求不足所限制，也制约了优质市场力量进入居家社区养老服务市场领域的空间。如何培育和营造适合居家社区养老服务发展的市场环境，应成为“十四五”时期需要着力面对的问题。这不仅关系到“积极应对人口老龄化”战略能否在实质上惠及亿万老年人群及其家庭，也将深刻影响居家社区养老服务业的发展能否有机融入到现代服务业中，助推中国经济健康、高质量发展。此外，如何实现居家社区养老服务中的医养、康养相结合，目前虽然已经提出了命题，但还没有一个广覆盖、可复制、普惠性的完整方案出现，这也将是未来居家社区养老服务是否能满足广大人民群众不断增长的养老服务需求需要面对的最大痛点之一。