基于实际工作角度的国家生态文明示范创建指标分析及达标对策

宣城市生态环境局 王甜

一、国家生态文明创建序列发展历程回顾

生态文明示范创建是生态环境部组织的，衡量一个地区生态文明建设水平的评选活动，一直以来在全国范围内广泛开展，达到创建考核要求的地区由生态环境部公开命名，是和全国文明城市、全国卫生城市齐名的金字招牌。国家生态文明示范创建序列历史悠久，2000年，原国家环保总局在全国组织开展国家生态建设示范区[1]，国家生态建设示范区是国家生态省、生态市（县）、生态乡镇（即原环境优美乡镇）、生态村的统称，是最终建立生态文明建设示范区的过渡阶段，其中，以国家生态市（县）创建最受关注与重视。浙江、安徽等十四个省率先开展国家生态建设示范区创建工作。其中，地级市创建国家生态市的先决条件之一是成功创建国家环保模范城市。早在1997年，原国家环保总局就已经开展了国家环保模范城市创建工作[2]，2011年出台的《国家环保模范城市考核指标及其实施细则（第六阶段）》是迄今为止的最后一版创建指标，“十三五”期间，原国家环保部暂停国家环保模范城市创建工作，至今尚未重新启动。在生态建设示范区工作开展之前和之后，还分别推出过生态示范区和生态文明建设试点示范区，但由于没有广泛开展，本文不做研究。2016年，为深入贯彻落实习近平生态文明思想[3]，加速推进生态文明体系完善，坚持实施“五位一体”总体布局，原国家环保部将国家生态建设示范区提档升级为国家生态文明建设示范区[4]，主要包含了生态文明建设示范市（县、区）创建。目前，全国已有国家生态文明建设示范区362个[5]，越来越多的地方将该项创建列为本地区的重点工作,成为推进生态文明建设的重要抓手[6]。

二、国家生态文明建设示范区指标与国家生态建设示范区、国家环保模范城市指标对比（生态文明示范创建序列指标对比）

（一）国家生态文明建设示范市指标与国家生态建设示范区指标对比

由于国家生态建设示范区包含的不同区域维度较多，本文主要分析国家生态市（县）指标情况。国家生态市（县）指标和国家生态文明建设示范区指标形式上非常类似（表1），都是由指标条目和指标解释组成，考核过程都经过了市（县）级申报、省级初审提出推荐名单和部级复审（资料审查加现场核查）。国家生态市（县）建设指标包含三个方面—经济发展、生态环境保护、社会进步，设置了共19项建设指标以及5项基本条件[7]。提档升级后的国家生态文明建设示范区建设指标（2021年版）比国家生态市（县）建设指标的深度、广度和丰富度都有了大幅度提升，生态空间、生态经济、生态环境、生态生活、生态制度、生态文化六大建设体系更是完美契合了习近平生态文明思想的发展理念。看似国家生态文明建设示范区创建大大难于国家生态市（县）创建，但是，国家生态市（县）创建的创建其实是一个自上而下、由点到线、由线到面的细胞工程，其创建前提条件是地级市80%的下辖县（市）为国家生态县，而创建国家生态县的先决条件是辖区内80%的乡镇创城国家生态乡镇，国家生态乡镇的下辖村也必须有80%是生态村；指标方面，国家生态文明建设示范区建设指标几乎是国家生态市（县）指标的两倍，但是大部分是原指标的延展和充实，重点指标如大气和水环境质量仍是考核的重中之重，因此，笔者认为国家生态市（县）的创建难度更大，创建周期更漫长，所以，将国家生态市（县）创建提档升级为国家生态文明建设示范区创建后，为更多有意向开展创建的地区创造了条件。

（二）国家生态文明建设示范区指标与国家环保模范城市指标对比

国家环境保护模范城市考核指标体系分“基本条件”和“建设指标”两大部分，其中基本条件3项，并实行“一票否决”；建设指标24项，分为了社会经济类、环境质量类、环境建设类、环境管理类五部分内容；与国家生态文明建设示范区以及国家生态市（县）指标不同的是，国家环保模范城市考核过程中有精确的打分细则，每一项基本条件和建设指标按打分细则分为了若干条具体工作完成情况，每一条都赋予了分值，总共126项具体任务。所以国家环保模范城市与国家生态文明建设示范市的考核体系是截然不同的[8]，在创建过程中的侧重点也不一样（见表1），国家生态文明建设示范市考核指标平均分布在经济、社会、生活、环境保护等方面，涉及各部门的工作；而国家环保模范城市主要是对整个环境保护工作的精准考核，大部分指标都由环保部门提供，需要非常有针对性的准备材料，精确到收集哪份文件，开展了哪次活动或能不能提供某项记录。另外，国家环保模范城市创建要求建立一源一档，即每个污染源都要建立从污染源建设初始迄今为止的一整套详尽环保档案，不光包括工业企业污染源，还包括空气自动监测站、饮用水源、自来水厂、污水厂、垃圾处理场、医废处置中心、机动车尾气检测站、医院和学校等公共设施及汽车维修企业等部分环境敏感企业。因此，创建国家环保模范城市资料需求多且门类繁多复杂，笔者所在地区在创建时收集了2000多册资料，仅资料目录就多达200多页。而且，国家环保模范城市对现场要求极为严格，所有现场检查内容均按打分细则执行到位。虽然从“十三五”至今，生态环境部暂停了此项工作，但是笔者认为在不久的将来，国家环保模范城市创建将以契合时代发展的全新面貌，回归生态文明示范创建序列。

表1 国家生态文明建设示范区指标与国家生态建设示范区、国家环保模范城市指标对比情况表

三、国家生态文明建设示范区指标体系分析

国家生态文明建设示范区指标体系如图1所示，建设指标（以下简称《指标》）包含了六个方面—生态空间、生态经济、生态环境、生态生活、生态制度、生态文化，共设置43项建设指标[9]，主要涵盖以下几个特点：

图1 国家生态文明建设示范区指标体系图（2021年版）

一是推进生态文明制度体系的建设。《指标》生态制度类设置了包括规划、党委政府对生态文明建设任务的部署等6项指标，力求推动生态文明目标责任体系和制度建设。

二是提高环境质量、加强生态安全体系的建设。《指标》在生态环境质量改善方面既保留了传统的水、大气环境质量考核要求，将森林覆盖率、生物多样性保护等指标纳入生态系统保护内容，另外设置土壤风险管控和环境应急管理指标，对生态环境风险防范作出要求。

三是优化生态空间格局体系建设。聚焦自然生态空间，对生态保护红线和自然保护地进行严格管控，做到面积不减少、性能不改变、功能不降低；对河湖岸线和海岸线保护也提出了考核要求。

四是巩固和扩大生态经济建设体系范畴。从资源节约利用和产业循环发展出发，紧扣十九大提出的“坚持经济高质量发展”的核心观念[10]，提出了单位GDP能耗、水耗以及单位工业用地增加值指标；也结合我国现阶段碳达峰的重点任务设置单位GDP二氧化碳排放量指标；同时也提出了农业废弃物综合利用率、一般工业固体废物综合利用的相关要求。

五是大力促进生态生活体系建立。全面开展村庄环境综合整治，普及农村卫生厕所，改善村庄“脏、乱、差”现象，全面提升村庄饮用水水源地水质[10]、生活污水处理率、生活垃圾无害化处置率；同时，提高城镇污水处理厂和污水处理设施处理水平，推进城镇垃圾无害化处理，推动新建绿色建筑，鼓励公众使用公共交通等绿色方式出行，大力推广节能节水家电器具，要求政府采购节能、环保、低碳的绿色产品[11]。

六是生态文化观念意识的建立。设置了党政领导干部参加生态文明培训的人数比例、公众对生态文明建设的满意度和参与度三项指标，从不同社会层面加强生态文明意识的建立，鼓励社会各界人士积极参与到生态文明建设中来。

四、基于实际工作角度的国家生态文明建设示范区指标达标对策

国家生态文明建设示范区的部分指标达标较难，以下是笔者在实际工作中对部分指标的理解认识以及一些实践经验。

指标3：生态文明建设工作占党政实绩考核的比例。该指标可能是计算最为复杂的指标之一，通常每个地区都会出台党政实绩考核方案，方案中都规定了考核由哪几大块内容构成，一般有三到四块的考核内容，每一块都有考核权重，即在整体考核中占的百分比，需要严格对照考核文件，将每一块内容中与生态文明建设相关的评分项挑出来，将分值逐项相加，再乘以这块内容的考核权重，最后相加得到党政实绩考核中生态文明建设总分值。目前，各地都高度重视生态文明建设工作，但有部分地区仍然较难达标，该项指标的达标关键点在于如何认定哪些内容属于生态文明建设范畴，不应只着眼于传统的生态环境保护和河长制、林长制等显而易见的评分项，一些如绿色扶贫、特色畜牧业、生态园区、生态旅游业等也应纳入生态文明建设分值中。

指标12：生物多样性保护。该指标中的国家重点野生动物保持率及特有性或指示性水生物保持率虽看上去是定量指标，实际上无法精确进行测算，只能初步估算。收集整编资料时，应尽量收集当地对野生动植物和水生生物开展保护工作的各类文件资料，并且确保没有出现重大的野生动植物和水生动物伤害事件，如能出具相应的野生动植物和水生生物调查报告，资料将更加完整。

指标19：河湖岸线保护率。该指标无法精确计算，实际上主要考核围绕《河湖岸线保护与利用规划编制指南》的工作开展情况，所以应提供当地河湖岸线保护规划的编制和实施情况，并且收集当地开展河湖岸线保护的相关资料。

指标31：农村生活污水治理率。农村生活污水治理率已大幅度提高，但是受地域、经济、人口等各方面条件的影响，我国农村污水治理率并不高，在收集整编资料时，应拓宽污水处理设施范围，将传统化粪池、小型人工湿地等分散式处理设施都计入农村生活污水治理范围。

指标39：绿色产品市场占有率。该指标中的“一次性消费品人均使用量”按照指标解释应以个体的人为对象进行问卷调查，但是在实际操作中，个人是无法提供本人年度一次性消费品使用量信息的，该指标应由商务部门拟定问卷，在地区范围内抽取一定比例的宾馆、酒店、学校、机关等企事业单位进行填写，调查各单位对各种的一次性消费品使用量，由于该指标的考核要求是逐年降低，需注意各年度之间调查对象和问卷统计项目的变化，要有延续性，不然会出现误差。

指标42、43：公众对生态文明建设的满意度和参与度。该指标也要用问卷调查的方式进行统计，要注意严格按照指标解释要求的城市规模对应的样本人数进行调查。

五、结语

笔者已在地级市从事生态文明示范创建十年，全程参与了从省级生态市到国家环保模范城市，再到国家生态文明建设示范市创建和国家生态文明建设示范市复核的所有工作，从创建工作的参与者变为牵头人，本文将国家生态文明示范创建指标进行解析和比较，对国家生态文明建设示范区部分重难点指标提出了达标对策，希望正在开展创建工作的地区能通过本文的总结和归纳得到启发和帮助。