我国残疾人就业政策扩散研究：时间特征、空间布局与扩散机理

汤夺先，杨秀飞

(安徽大学 社会与政治学院，合肥 230601)

0 引言

据北大法宝统计，目前我国从中央到地方已出台1 100多项残疾人就业政策，通过政策的颁布，要求和激励各级政府推进其政策扩散，提高政策的实施效率。残疾人就业政策如何扩散并推动各级政府落实残疾人事业高质量发展工作，央地之间、东西部之间是否形成差异化扩散路径，有待进一步探究。

政策扩散是以不同扩散路径促使不同区域和层级政府间进行某一项政策采纳实施的过程。从定义来看，杰克·沃克认为，政策创新扩散是一个政策项目被关键决策者视为合理的，比较或有需要时的第一次采用[1]。E.M.罗杰斯认为，扩散是一个需要经历获知、说服和决定等阶段的基本社会过程，政策扩散的实质就是创新[2]。Charles指出，政策扩散是将外部政策、理念和经验等融入被其他政府选择影响本地政府的过程[3]。后经过Gray、Berry和Bennett等学者的系统性研究，政策扩散理论经历了单因素理论解释期(1998年以前)、碎片化理论扩展期(1998—2000)和理论整合期(2000年至今)3个阶段[4]。从扩散过程机制看，布朗和考克斯假定3种扩散经验规律：在时间上呈S型曲线，在空间背景下扩散的邻里效应，以及在中心地点系统背景下扩散的“领导—跟随者”效应[5]。此扩散规律依次在土地增减挂钩、网上政务服务、政府大数据开发及人才新政等本土化研究中得到验证。反之，政策扩散过程还会呈现非渐进式R型[6]和阶梯型曲线，空间上呈现进攻效应[7]。查尔斯等人通过对反吸烟政策的研究，得出政策传播模式是命令、模仿、竞争和学习4种机制相互影响的结果[8]；在中国表现为全国互动模式、区域扩散模式、领导跟进模式和垂直影响模式4种扩散模式[9]。从政策扩散的影响因素来看，国内学者广泛运用事件史分析[10]、内容分析[11]和网络分析[12]等方法，从政策扩散的广度、速度、强度和方向等方面量化分析扩散的整体情况。根据政策的自身属性，从政治、经济和技术等方面细化政策扩散的影响因素，剖析动力机制。相较于绩效竞争类政策的工具性扩散，效益价值不明显的福利性政策是否遵循一般政策的扩散规律，有待进一步进行案例检验。

残疾人就业政策的研究主要关注其时间演进、内容变迁和政策评估等方面。从时间维度看，结合杨立雄[13]、高园园[14]和厉才茂[15]等学者的研究成果，新中国成立以来我国残疾人就业政策在时间上大体分为1949—1978年、1979—2007年及2008年至今3个阶段。从内容维度看，董才生等人从政策诉求的视角出发，得到残疾人就业政策经历了从生存权利保障到劳动权利保障及发展权利、社会权利保障的政治诉求变迁[16]。郭俊华等人从制度结构的视角梳理了从保护扶持到统筹完善残疾人就业政策的4个阶段[17]。部分学者反观国外美、德、英等国家残疾人就业政策的转型，反映了政策制定兼顾保障与融入的双重诉求[18]。从政策评估的维度来看，一方面注重优化政策工具结构，匹配相适应的政策价值理念、目标及不同残障概念模型[19]；另一方面采用ICF模式完善残疾人的测量方式与内容[20]，以及利用中国家庭收入调查(CHIP)数据分析政策颁布对残疾人收入的影响[21]，估算残疾人家庭的额外成本[22]，平衡收入支持与就业融入之间的矛盾，构建以职业技能培训为导向的就业政策机制。可见，既有的研究注重单一维度的政策文本分析，较少进行残疾人就业政策的多维度解释。由于各地区地理、经济、政治等条件的差异，央地、省市、东西部之间残疾人就业政策的扩散有所区别；加之尚未发现有从政策扩散视角关注和考察残疾人就业政策的研究成果，有必要从学理层面对不同时期的残疾人政策在不同区域、层级政府之间扩散的特征和路径进行分析，识别政策出台的一般规律。

本研究以政策扩散理论为视角，对我国残疾人就业政策扩散的时空特征、内容和扩散路径进行多维度分析，验证既有政策的扩散理论与假说在这一福利性政策扩散实践中的适用性，丰富残疾人就业政策的研究成果。在数据收集与整理上，拟借助北大法宝、知网专业数据库、国务院官网和中国残疾人联合会官网的政策专栏相关搜索渠道，以“残疾人就业”为关键词，检索时间设置为2007年1月1日—2021年12月31日，搜索两级政府(省级和地级)公开的残疾人就业相关法规、部门规章、条例、通知等类型的有效政策文本。其中，剔除中央层面(中央立法机关和行政机构)的全国性法规；剔除泛指文本，选取狭义上与残疾人就业直接相关或直接提到的公开性公文；剔除已失效、已被修改或重复的文件和信函、请示、批复等类型的政策文本；经筛选和整理，获得省级颁布的文件165份、地级220份。

现有对残疾人就业政策时间变革的相关研究多从1949年新中国成立开始，并把2007年前后作为一个重要节点。2007年正式颁布的《残疾人就业条例》作为我国促进残疾人就业的第一部专门性的法规，明确了各用人单位帮扶残疾人就业的责任和义务；2013年颁布实施的《关于促进残疾人按比例就业的意见》对省级党政机关和地市级残工委招录残疾人比例做出明确规定，增强可操作性和可执行力；2018年《关于扶持残疾人自主创业就业的意见》的颁布，摆脱了已往仅仅依靠法律保护和就业方式转变来促进残疾人就业的固定思维，开始重视残疾人自由择业的权利，重点放在残疾人就业能力和就业质量上面。因此，在前人研究的基础上，选取具有标志性意义的2007年《残疾人就业条例》作为研究起点，将我国省级城市残疾人就业政策扩散的时间历程划分为3个阶段：2007—2013年、2013—2018年、2018—2021年(如图1所示)；由于地级城市相关政策采纳时间的延迟性，根据实际情况将我国地级城市残疾人就业政策扩散时间历程阶段划分为：2007—2011年、2011—2018年以及2018—2021年。

图1 近15年我国省级城市残疾人就业政策公文数Fig. 1 Number of Official Documents of Employment Policy for Disabled Persons in Provincial Cities in China in Recent 15 Years

1 残疾人就业政策扩散的时间特征

1.1 省级城市残疾人就业政策扩散的时间历程

统计31个省级政府(不包括我国台湾省和香港、澳门特别行政区)颁布的165份文本，分析其残疾人就业政策的扩散趋势(如图1)。大致分为以下3个阶段。

1.1.1初始起步期(2007—2013年)

21世纪初期以来，残疾人就业政策的发展不局限于就业形式的调整，更多关注残疾人就业法律法规的完善。2007年《残疾人就业条例》颁布，标志残疾人就业工作全面进入法制化发展轨道。以2008年修订的《中华人民共和国残疾人保障法》和《残疾人就业条例》为基础，中央层面先后颁布《关于促进残疾人事业发展的意见》《残疾人事业“十二五”发展纲要》《关于促进残疾人就业税收优惠政策的通知》等政策文件，为残疾人就业政策从中央到地方的纵向扩散释放政策信号。2007—2013年间，省级政府层面分别出台12份、4份、19份、11份、3份、7份和4份残疾人就业政策文件，政策采纳累积量仅有60份。其中2009年出现该阶段政策扩散高峰，新增政策采纳数量达到19份，多为转发、印发《关于促进残疾人事业发展的意见》的政策文本。2010年广西、西藏、云南等较不发达地区接续颁布和实施《残疾人就业条例》，在政策扩散时间上比东部地区延迟。

1.1.2稳步扩散期(2013—2018年)

2013年《关于促进残疾人按比例就业的意见》明确安排残疾人就业的带头单位。各省级政府加快完善配套政策，如北京市多部门联合颁布《关于进一步推进市属国有及国有控股企业安排残疾人就业工作的指导意见》，天津市印发《关于对用人单位新招用残疾人就业给予补贴的办法》。2014—2015年按比例就业、高校残疾毕业生工作安排相关累积政策采纳量达到76份。2016年《“十三五”加快残疾人小康进程规划纲要》颁发，江西、福建、青海、江苏、吉林、安徽、云南和广西开始跟进，黑龙江、海南、重庆、湖南、陕西于2017年陆续跟进。2016—2017年新增政策采纳量均达到13份。截至2018年，残疾人政策采纳累积量达到109份，总体呈现稳步扩散状态。这一阶段，在中央政策的引导下，各省级政府逐步探索并实践以多种形式实现就业，完善相关就业保障制度。

1.1.3快速增长期(2018—2021年)

2018年发布的《关于扶持残疾人自主就业创业的意见》，要求提供资金支持、税收优惠条件来扶持残疾人灵活就业。残疾人就业保障金分档征收制度于2019年实施，各省快速调整原有政策，政策累积采纳15份。部分省实现自下而上的政策创新扩散，如吉林省发展改革委发布《关于对残疾人自主就业创业用水、用电、用气、用热价格实行支持政策的通知》，对盲人按摩院、居民住宅内经营店铺所消耗的水、电、气等费用按居民类价格执行。2021年《“十四五”残疾人保障和发展规划的通知》的颁布，激励多数省份进一步印发和细化残疾人就业政策制度。这一阶段，残疾人就业政策文件数量迅速增长，2019—2021年间，新增残疾人就业政策采纳量分别为15份、18份和23份，采纳累积量达到165份，在扩散面上基本实现残疾人就业相关政策的全覆盖。

1.2 地级城市残疾人就业政策扩散的历程

统计220份地级市残疾人就业政策文本，总结其扩散历程(如图2)，大致分为3个阶段。

图2 近15年我国地级城市残疾人就业政策公文数Fig. 2 Number of Official Documents of Employment Policy for Disabled Persons in Prefecture-level Cities in China in Recent 15 Years

1.2.1初始起步期(2007—2011年)

自2007年《残疾人就业条例》颁布以来，各地级市根据中央总体部署不断上层吸纳、跟进推广。广州、南京、深圳和厦门等城市按安排残疾人就业、就业优惠政策和事业发展实施意见3个主题颁布相关政策文件。2007—2011年间，新增残疾人就业政策文本分别为14份、8份、8份、26份和11份，累积政策采纳量为67份，残疾人就业政策整体还在初期扩散阶段，扩散程度有限。其中，2010年该政策的新增采纳量达到第一个高峰。随着2008年《关于促进残疾人事业发展意见》的施行，华东地区、华中地区和华南地区大部分地级市陆续跟进颁布了相关政策。

1.2.2快速增长期(2011—2018年)

2011—2015年间，残疾人就业政策文件的新增量整体较为平均，内容多为各地级市根据当地情况做出的具体规定。如银川市联合多部门印发的《银川市残疾人职业技能培训管理办法》，明确残疾人的就业导向，建立职业技能培训体系；珠海市依据《珠海市残疾人就业保障金征缴暂行办法》，颁布《珠海市安排残疾人就业奖励资金操作办法的通知》，规定2012—2014年这3年分别按照80%、50%和30%的奖励比例对上年度缴纳残疾人就业保障金85%以上的为安排残疾人就业工作做出贡献的企业进行奖励。2017年地级市新增残疾人政策文本66份，出现第二个高峰。2017—2018年参照《“十三五”加快残疾人小康进程规划纲要的通知》，各地级市陆续颁布残疾人“十三五”小康进程规划实施细则，并在全国范围内实现全覆盖。截至2018年，残疾人就业政策文本的累积量达到200份，呈现快速扩散状态，多数地级市在原有基础上进一步细化残疾人就业的相关政策制度。

1.2.3稳步扩散期(2018—2021年)

2019年施行《关于完善残疾人就业保障金制度更好地促进残疾人就业的总体方案》以来，修改、取代了原有围绕“残疾人保障金”的法律条文。在此基础上，合肥、兰州、连云港、广州和汕头等城市发布了《残疾人自主就业创业的实施办法》。2021年有8个城市发布了《“十四五”残疾人保障和发展规划的通知》，分别是湖州市、南京市、金华市、吉林市、济宁市、济南市、温州市和苏州市。2019—2021年间，新增残疾人就业政策文本量分别为7份、3份和10份，残疾人就业政策文本累积量达到220份，呈现稳步扩散状态。

2 残疾人就业政策扩散的空间布局

按综合地理划分标准，以七大地理区域(华北、华东、华中、华南、西南、东北、西北)来对残疾人就业政策采纳地区进行归类，并总结其空间特征(见表1、表2)。

表1 近15年我国各地区实现残疾人就业政策扩散的省级城市数量分布情况Table 1 Distribution of the Number of Provincial Cities That Have Realized the Diffusion of Employment Policies for Persons with Disabilities in China in the Past 15 Years 个

表2 近15年我国各地区实现残疾人就业政策扩散的地级城市数量分布情况Table 2 Distribution of the Number of Prefecture-level Cities That Have Realized the Diffusion of Employment Policies for the Disabled in China in the Past 15 Years 个

2.1 省级城市残疾人就业政策扩散的空间布局

从纵向看，在2017、2020和2021年各地区纷纷颁布了残疾人就业政策，华东地区实现残疾人就业政策扩散的省级城市最多，分别为3个、4个和5个。期间颁布相关政策的省级城市有上海、浙江、江苏、山东、福建和安徽。2007年《残疾人就业条例》颁布以来，中央对残疾人政策做出法律化和规范化的顶层设计，各省份残疾人就业政策的扩散具有明显的邻近效应，相邻省份政策颁布的时间更为紧密。从横向看，近15年来实现残疾人就业政策扩散的省级城市除了最多的华东地区36个以外，华北、华中和西南地区分别为25个、23个和29个，其次是西北、华南和东北地区。

2.2 地级城市残疾人就业政策扩散的空间布局

从纵向看，各地级城市按照2008年施行的《关于促进残疾人事业发展的意见》，以印发和转发的方式扩散该意见。两年后，2010年实现各地级市的规模化扩散，扩散地级市的数量达到27个，集中在华东、华中和华南地区，东北和西北地区较少出现。可见，中央自上而下的政策扩散方式在央地之间具有延迟性。2017年，各地级政府依据《“十三五”加快残疾人小康进程规划纲要的通知》，对各地方残疾人事业做出具体要求。华东地区颁布相关政策的地级市有19个，其次是华中和西南地区。从横向看，近15年来实现残疾人就业政策扩散的地级城市除了华东地区最多，达到86个以外，排在前三的还有华南和华中地区，分别为33个和20个。华南地区以广州、深圳为代表，华中地区以武汉、长沙和洛阳为代表，陆续进行残疾人就业政策扩散。

3 残疾人就业政策的扩散机理

3.1 时间维度：S型扩散曲线

以渐近式S型扩散曲线为特征的政策扩散模式是政策扩散理论常用的解释逻辑。该渐近主义理论分析框架与“陡峭S型、R型和阶梯型”等多种非渐进政策扩散曲线不断在本土化研究中得到发展。一般认为，渐进式S型曲线在时间上会经历缓慢、加速又回到缓慢的扩散状态。在政策发展初期，政策采纳者较少；随着时间推移，到政策采纳中期，新增政策采纳者的数量暴增，累积采纳者的数量大幅度增长；后期由于大部分地区已经采纳过此政策，此时政策采纳者的数量出现回落，增长速度放缓[23]。我国省级与地级城市残疾人就业政策在时间上都呈现S型扩散曲线特征。

由于我国具有针对性和专门性的残疾人就业政策在近15年才进入到政府公共政策议程，目前还处于S型扩散曲线的第二阶段，总体上呈现快速增长的趋势。中央对残疾人就业政策的总体规划，鼓励各地区省地两级政府继续出台更为完备详细的分类政策。目前针对残疾人的就业政策需要增强政策的广度和深度，使其对残疾人以及残疾人家庭的就业政策支持更具有针对性和可靠性。未来一段时间，我国地方两级政府关于残疾人就业政策的扩散有望继续保持在S型增长的第二阶段，以快速增长的趋势完善相关残疾人就业政策。

3.2 空间维度：地域间邻近效应明显

在空间上，政策扩散容易呈现地域间的邻近效应。地理上的邻近关系容易激发对彼此政策的模仿和学习。不同省地之间由于地理位置相邻，其所在地区环境、资源和文化的相似性特征，使得地理区域邻近的地区容易采纳相同或者相似的政策，因此会出现政策串的结果。如华东地区的江浙沪三省市，因为经济发展水平较高，政策试点与扩散效果明显。其先行示范效应影响邻近地区在短时间内做出反应，实现残疾人就业政策的扩散，呈现“涟漪状扩散”，进而推进安徽、山东、江西、福建各省市对相关政策的扩散。2007—2021年间，华东地区残疾人就业政策扩散的省地两级政府出现的次数最多，其次是华中、华北和华南地区。

除此之外，还存在结对空间跨域扩散现象，结对空间跨域扩散源于中央要求和地方发展需求。2018年8月，《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》要求，将帮扶贫困残疾人脱贫纳入东西部扶贫协作范围。残疾人就业脱贫的相关政策与脱贫攻坚和乡村振兴挂钩。如北京、山东、浙江、福建分别与内蒙古自治区、重庆、四川、甘肃组成结对关系，以省与省、市与市、县区与县区分层次签订结对帮扶协议，形成政策文件。广东省在帮扶四川省的基础上，分别与邻近接壤的广西壮族自治区、贵州省和云南省形成新的结对帮扶关系。新旧结对关系在地理位置上接壤，结对空间逐渐向周边辐射扩散。

3.3 扩散路径：垂直扩散抑或水平扩散

垂直扩散模式强调中央层面的强制性领导力，常以发布“红头文件”的方式推动政策扩散。垂直扩散包括自上而下和自下而上的扩散路径。水平扩散因相邻地方政府在政治、经济和文化等方面的相似性而呈现政策扩散的邻近效应，也称区域扩散模式。该模式多发生于平级政府之间，各地方政府互相学习、模仿，从而采纳政策。如《残疾人就业条例》《关于促进残疾人事业发展的意见》、残疾人事业“十二五”“十三五”和“十四五”规划等中央颁布的政策法规均导致自上而下的层级垂直扩散。以广东、上海、浙江和北京为试点地区，经过一段时间的示范摸索，辐射到周边各省市，表现为我国省级政府间的水平式政策扩散模式。

应当注意的是，在自上而下的层级垂直扩散模式下，地级市层面的扩散时间一般会有延迟。2008年，中央下发《关于促进残疾人事业发展意见》，省级政府实现大范围扩散的时间是2009年，地级市在2010年实现规模化扩散。自下而上的扩散模式，一方面地方政府颁布标题为“暂行”“试行”字样的试验性法规，经过一段时间的试验对其政策进行修正。如《海口市扶持残疾人自主创业就业暂行办法》《合肥市扶持残疾人就业创业实施方案(试行)》是对《关于扶持残疾人自主就业创业的意见》标准政策的反馈过程，地方主动性和中央支持两个因素的联动，以“试验”为基础给予残疾人就业政策由下至上创新扩散的动力。另一方面，地方政府主动学习，对中央行政指令在原有基础上进行创新，后者不同于前者对政策的修正，更多地强调对政策进行补充和细化，使政策更适配地方发展。如《天津市促进残疾人就业补贴奖励办法》依据上文所提的文件对政策进行自下而上的扩充，因地制宜地帮扶残疾人灵活就业。

4 结论与讨论

残疾人就业政策作为外部的社会拉力因素，保障残疾人就业能力的发挥[24]。在党中央的权威和集中领导下，发挥把方向和定政策的作用[25]，通过“政策纳入”将残疾人就业议题纳入党政部门的议程安排，确保残疾人就业工作的长期性和稳定性，实现残疾人就业工作的制度化。本研究以2007—2021年近15年来我国两级政府颁布的385份残疾人就业政策文件为切入点，从时空维度总结政策的时空扩散特征，剖析其背后的扩散机理。研究结果表明，在时间维度上，近15年来我国残疾人就业政策在地方政府层面(省级和地级)的扩散符合S型曲线特征，目前处于渐进式S型曲线扩散快速增长的第二阶段。在空间维度上，地域间邻近效应明显，以华东地区为中心，逐渐向周围辐射；东西部协作进一步缩小残疾人就业政策区域间扩散的差异。在扩散路径上，央地之间垂直扩散显著，形成“从试验到推广”的中国经典模式和自上而下迅速扩散的路径规律；辅之相互模仿和学习的相邻区域同层级政府之间的水平扩散。

残疾人就业政策的扩散，一方面遵循合法性逻辑，中央层面政策颁布的信号释放，为地方政府残疾人就业政策的采纳提供合法性保障。合法性突出显示中央对地方各级政府的被动性压力，同时通过政策试点的方式让地方各级政府获取主动性空间，提供合法性的试错容错机制。另一方面，受政策属性、残疾人口规模和经济条件等多重因素的影响，加上残疾人就业政策从属于福利政治意识形态，采取“兜底”的社会服务供给模式，效率价值不明显，进而造成负向激励感知从而影响政府的采纳意愿，各地区政府的政策选择不同。东西部地区残疾人就业政策扩散的累积量存在明显差异，经济较发达的东部地区有较强的财力、物力支持和创新残疾人的就业政策，承接残疾人就业服务能力较强。这也暴露出地方政府对残疾人就业工作的制度限制和政策采纳能力缺陷，未来的残疾人就业政策还需要在以下两个方面做出努力：

第一，强化残疾人就业政策的针对性。残疾人就业政策的“一刀切”问题，其普适性标准不能够满足残疾人就业的多样化需求，针对不同类别的残疾人缺乏具有针对性和灵活性的就业政策。国外针对不同残疾类型形成《身体障碍福利法》《智力障碍福利法》《精神保障和精神障碍者福利法》等细化的法律体系[26]，我国可以借鉴其做法，针对不同残疾等级和具体情况进行细致性的拓展，制定残疾人个别化服务与细致性的支持方案，拓宽残疾人就业政策的广度和深度。另外，其政策文件内容缺乏对家庭的关注，如何在制度设计中融入家庭，构建家庭支持体系，是将来要解决的重要问题。

第二，增强残疾人就业政策的整合性。一是内容整合，在现有促进就业工作协调机制共同负责的要求下，整合残疾学研究队伍，构建残疾学学科体系；整合央地之间、东西部之间各部门残疾人的就业政策信息，实现数据共享，保证研究渠道畅通。整合政策研究者与制定者的协同决策关系，提高政策决策的科学性，从而在较高层面整合残疾人就业政策的主客体、目标和实践路径等方面的内容，进一步解决政策碎片化的问题，实现残疾人就业政策的系统优化。二是资源整合，注重横向东西部之间政策资源的协调与整合。政策扩散除了注重区域内同级政府之间的横向扩散效应，更应把目光转向东西部之间省与省、市与市、县区与县区之间的跨区域扩散；把政策、就业促进项目、帮扶队伍等资源整合起来，基于合作的公共性维度来进行东西部之间的分工与合作[27]，缩小东西部之间各级政府政策采纳的差距，共同推动残疾人事业高质量的发展，实现共同富裕。

政策扩散理论分析框架本身是一个复杂的过程，本研究针对政策扩散的时空维度和模式进行探讨，对该理论其他方面缺乏验证，例如，残疾人就业政策扩散背后的因果关系分析和政策扩散效果差异的影响因素纳入事件史分析模型进行检验等相关工作，待未来进一步研究和弥补。