农村社区治安治理共同体的建构困境与进路
——基于H省“一村一警”模式的考察

潘晶晶

（河南警察学院，河南 郑州 450046）

一、问题的提出

社区治理是国家治理体系的重要组成部分，社区治安治理是社区治理的基础。在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，农村社区治安治理同样面临着治理创新和治理有效的时代命题。2021 年4 月，中共中央国务院《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》明确提出，将坚持共建共治共享，打造人人参与、人人尽责、人人共享的基层治理共同体作为加强基层治理体系和治理能力现代化建设的一个重要原则，为新时代基层治安治理创新指明了方向。

理论层面，从治理共同体的视角来看，治安治理创新的前提条件之一就是要正确处理政府、公安机关、公众等多元治安主体之间的关系。近年来，聚焦于治安共同体的建设，学术界提出了共同体治安自治（卢国显，2021）［1］、社会治安共同体（陈秋菊，2020）［2］、区域化治安责任共同体（王金鑫，2015）［3］、社会治安治理共同体（邹湘江、裴岩、刘佳文，2020）［4］的概念，并从其内涵、构建、实践路径等方面展开了一定的研究。在实践层面，在国家持续加强基层治理体系和能力建设，大力倡导基层社会治理创新的时代新背景下，公共安全服务的有效供给是政府加强和创新社会治理的重要内容。围绕加强农村社区警务建设，破解农村社区治安治理难题，很多地方也积极开展形式多样的实践探索，涌现出了一批有代表性的典型，例如，“一村一辅警”［5］、“一村一警一辅警”［6］、“一村一警一助理”［7］、“一村一警务助理”［8］、“一村一警包村联系制度”［9］等工作模式及机制。

总体来看，关于治安治理共同体的研究，呈现出理论创新日趋丰富和实践探索初见成效的良好格局。但是，目前的研究中还缺少从治理空间或载体（如社区）等具体层面对治安治理共同体的考察。随着农村社区的建设和发展，农民个体与群体（共同体）的关系也在发生深刻的变动，个体及共同体关系的变迁与农村治安治理有什么内在的联系？在这些变化发生的情况下，我们要建立的是什么样的共同体秩序？鉴于此，本文以基层治理创新为研究视角，将共建、共治、共享的治理理念与农村社区治安治理实践紧密结合，通过对基层社会治理创新实践进行调查分析，系统梳理农村社区治安治理困境和治理创新的动力要素，探讨如何改进农村社区治安治理结构，构建具有效能的农村社区治安治理共同体，以期为推进农村社区治安治理创新提供理论参考。

二、农村社区治安治理共同体的内涵分析

关于“共同体”的概念，古今中外的学者基于不同的时代背景和学科差异，从不同角度进行了阐释。从亚里士多德的“城邦共同体”到滕尼斯关于“共同体和社会”的二元对立理论、涂尔干“社会团结”的共同体思想，再到新时代人类命运共同体的构建，共同体的概念被广泛应用到政治、经济、社会、思想文化等领域，形成了“共同体”概念的语义谱系［10］。回溯共同体的概念演变，虽然学者从不同的角度对“共同体”的概念和特征进行了界定，但其本质可以理解为由一定的地理边界、联结纽带、强烈的认同感以及密切的交往关系所组成的共同生活团体。这样的共同体在乡村地区表现得要更为强大，更为生机勃勃［11］。

进入新时代，党中央从研究社会治理问题和社会治理规律的新视角，提出了“社会治理共同体”的概念，并进一步明确了其丰富内涵和科学体系。社会治理共同体的治理理念包含三个要素，即主体上的共同建设、行动上的共同治理,以及成果的共同享有。社会治理共同体突出“人人”二字,强调的是“以人民为中心”。“人人有责”从治理主体的责任意识角度,强调人人都应参与到社会管理相关事务中，体现的是个人在社会治理中的职责分工和共同体成员身份的认同；“人人尽责”从治理主体的行动问题角度,强调的是完善基层自治机制,调动起社会主体参与社会治理的积极性；“人人享有”从治理成果的分配问题角度,强调要通过完善公共服务体系,保障人人享有、人人满意。

基于上述分析将农村社区治安治理共同体定义为：以农村社区为治理场域，基层政府、农村基层党组织、公安机关、村民委员会、农村治安自治组织、广大村民等治安参与力量，在共同的价值认同、身份认同和情感认同的前提下，通过相互协作、共同协商，共同解决社区治安问题，维护社区治安秩序而结成的有机联合体。农村社区治理共同体具有公共性、参与性和共享性的特征。其中，共同体的公共性能够有效建构治安治理参与成员与共同体之间的权责纽带和情感联结，提高其参与治安治理的情感、意愿和能力，强调人人有责；治安治理以安全需求为依归，意在确保共同体的共享性，强调人人享有；在情感联结和安全共享的基础上，治安治理共同体成为一个包含政党、政府、社会组织以及个体等广泛参与的社会群体结构。公共性、参与性和共享性为推动治安治理共同体建设提供了认知框架。

（一）农村社区治安治理共同体是基于安全需求聚合形成的利益联合体

实现人人共享是社会治理的终极价值目标。农村社区治安治理共同体体现的是对农村公共治安事务的价值认同和共同体成员的身份认同。共同利益是促进个体互动和集体行动的内在动力。在农村社区治安治理共同体中，“平安”是个体的共同利益和共同愿望，围绕这样高度一致的利益，个体之间要实现良性互动，这不是将各种资源要素进行简单聚合，而是建立在社区公共安全利益、社区公众感情认同的基础上通过协商合作、沟通交流以发现和解决社区治安问题。

在传统治安治理模式中，农村地区的治安管理事务主要依靠政府部门、公安机关来解决，治安治理容易引发“行政化”和“参与意识不强”等问题，如果个体或群体所预期的收益不足以激励其采取参与社区治安维护的行动，就会缺乏有实际效益的社区个人或群体参与。农村社区治安共同体建设不仅能够激发多元主体关心社区治安事务的主动性，还能提高社区治安治理能力。鼓励构建政府、社区、自治组织和居民等多元主体的社区治安治理框架来打破以公安机关为主导的社区治安一元化治理样态正是基于利益共同体的考虑。

（二）农村社区治安治理共同体是各治理主体责、权、利明确的行动联合体

农村社区治安治理共同体强调治理成员的广泛参与，基于各治理主体在农村社区治安治理中的不同角色定位，因而在治安治理的不同场域的责任、权利与任务也不相同。在社区治安共同体中，责、权、利不是任何一个参与者独享的，而是所有社区治安治理参与主体通过平等协商、合作行动，在情感联结和利益联结的基础上，构建的具有有效制度保障的“权力—责任”或“权利—义务”共同体。各治安治理主体根据自身的角色定位在治安治理事务中充分行使权利、承担责任，是做到“人人有责、人人尽责”的前提。因此，必须明确各治安治理主体的责、权、利，以激励各治安治理主体在共同担责中互相协作，解决治安治理碎片化难题［12］。

（三）农村社区治安治理共同体是各治理主体共促发展的文化联合体

公共性是治理共同体的首要特征。治安治理共同体的公共性体现在共同体成员对社会治安公共事务的关注以及自觉承担治安责任的意识，即“公共精神”。文化联合体是农村社区治安治理公共性以及公共精神的具体反映，也是构建治安治理共同体的重要组成部分。首先，社区文化构成了社区内成员心理、行为、价值趋向且保持稳定性的基石，不同社区文化会对社区成员产生不同的影响。社区成员与成员之间的情感、成员与社区之间的情感的互动，在很大的程度上与社区成员所处的社区文化紧密相关。长期以来，通过血缘、地缘结合而共同居住在同一社区的农村居民依据约定俗成的村规民约、礼节风尚所构建的礼治秩序，是实现农村社区长治久安的主要方式。随着农村社会成员在城乡和异地之间的频繁流动，个人与共同体之间的关系纽带逐渐疏离和断裂，过去基于“熟人社会”而发挥着重要行为规范作用的风俗习惯和道德信条受到了巨大的冲击，农村基层社会的文化认同发生了巨大的变化，这必然会影响治安治理的成效。因此，构建农村社区治安治理共同体是解决个体从共同体中“脱域”后，防止个人道德失范和治安失序的重要保障。其次，共同体成员对社会治安公共事务的关注以及自觉承担治安责任的意识，即“公共精神”，是社区治安文化的具体呈现，对提升农村居民治安治理参与的积极性、增强社区情感认同和满足居民精神需求等具有积极作用。

三、农村社区治安治理共同体的建构困境

总体来看，治安治理的群众工作传统、广泛的力量来源为农村社区治安治理共同体的构建提供了可能性并奠定了良好的基础。同时，在国家对农村治理政策的积极鼓励和基层治安治理实践需求的促进下，各地在治安治理实践中积累了很多治理创新的案例，但实践表明，以“参与性、公共性、共享性”为特征的农村社区治安治理共同体的建构仍面临着诸多问题与挑战，主要表现为在认同、资源、行动和结构等方面的困境。

（一）认同困境：农村社区成员缺乏共同的价值认同和身份认同

治安治理主体的建设有赖于公众对公共环境建设的认同和共识的形成，需要各治安治理主体凝练价值共识取向，在治理理念上实现从“索取”到“服务”的转变。但从现实情况来看，普通村民参与治安公共事务的意愿低，无法形成有效的集体行动，难以实现“人人有责”的责任意识认同。

究其原因，社区公共精神式微是导致社区陷入认同困境的主要原因。一方面由于在市场化条件下村民逐利行为普遍泛化，很多村民扮演旁观者、局外人的角色，将主要的精力放在增加收入、追求个人利益与提升自我的生活水平上，对于维护治安公共事务的参与热情不足、参与意识不强。另一方面，随着农村社区地域和人文边界的日益模糊和社会流动的加快，农民不再是同质化的社区共同体，农村也不再是“生于斯，长于斯”、不流动、同质性的同构性社会。人口快速流动和打工异地就业导致农民生活生产重心向城市迁移，降低了个人对原村集体的依赖，乡村社会无组织化日趋明显，地方性社会规范与共识的约束力日渐衰微，导致原村落共同体的集体认同感降低、社会管理失效［13］，共同维护治安秩序的自觉性逐渐降低。而且，随着农村空巢社会的来临，部分地区的农村人口流失比较严重，尤其是村里的青壮年的流失，使村里的人口多数为老人、妇女这些相对弱势的群体，其在参与农村的治安治理事务中往往缺乏热情、动力甚至是能力，因而无法形成有效的意见，严重制约治安治理的效率。

（二）资源困境：治安治理资源不足且缺乏有效整合和优化配置

治安治理资源是国家和社会在解决社会治安问题时拥有的物质、制度、文化等要素的总称。有学者基于权力在国家和社会中的分布，将治安治理资源分为国家和社会两大主体。其中，国家资源主要分为执政党权力体系的政治资源和以政府为代表的组织资源和制度资源，社会资源包括基层社区的自治资源和以社会安保力量组织为代表的多元主体的市场资源［14］。首先，从国家资源来看，最主要的国家力量是公安机关，公安机关在基层社会治安治理中居于主导地位。然而，由于城乡公共资源配置的不均衡，国家在警务资源的配置上往往倾向于城市，农村地区警力资源偏少、经费保障不足、基层公安机关建设相对缓慢和滞后，这些问题与农村治安治理日趋复杂性与艰巨性的矛盾日益突出，并且在局部地区越来越尖锐。①以H 省为例，H 省有4.6 万多个行政村，农村人口占全省总人口的73.2%，是典型的农业大省。然而，H 省警力特别是基层一线警力严重不足，农村社区警力尤为紧张，全省县级公安机关警力万人比远低于城市地区的警力万人比。其次，从社会资源来看，农村社区治安防控力量较为薄弱。社区治安治理还存在主要依靠体制内资源，未能充分将其他治理力量吸纳进来的问题。与城市陌生人社区相比，大部分农村地区拥有一定优势的社区传统治安治理资源，如宗族组织、红白喜事理事会、老人会等乡村色号会组织，以及宗族长老、返乡安居教师、乡村干部、老民办教师、退伍复员军人等精英乡贤人物 。②根据帕累托的定义，在任何社会中，总存在着被统治的广大群众与占统治地位的小部分人之间的分离和某种意义上的对立，后者就称为“精英”。本文所指的乡村精英主要是个体能力强且能够发挥影响的那些村民，他们大都拥有优势资源、成功经历和社会影响力，可以成为信息的传递者、资源的供给者和意见领袖。这些组织和人物都是维护农村社会稳定的重要主体资源，但在参与治安治理的过程中，由于缺乏相关的制度保障、参与动力不足等因素的制约，使其未能真正参与到治安治理中，这就导致本土化善治治理资源未得到善用。

（三）行动困境：治理能力不足带来的治理效能不高

2017 年6 月，中共中央、国务院颁布的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》首次将社区治理能力概括为“六大能力”③“六大能力”即增强社区居民参与能力、提高社区服务供给能力、强化社区文化的引领能力、增强社区依法办事的能力、提升社区矛盾预防化解能力、增强社区信息化应用能力。。从治安治理实践的角度看，“六大能力”在农村社区的不足，主要表现在以下几个方面：

首先，农村社区党建引领能力不强。一是基层党组织的治理能力不足。一些基层组织由留守老弱或者能力较差没有外出人员组成，治保、民调等事关社会稳定的村级组织存在专职人员缺乏、人员业务素质不高等状况，面对日益复杂严峻的农村治安形势，仅仅依靠“村两委”组织群众自防自保资源不足，能力不适应，难于及时发现并清除隐患问题矛盾。二是村两委权威弱化。部分基层政权因土地征收不当、贪污腐败等原因权威下降，村民的信任感降低，出现了“权力悬浮”现象，一些基层党支部和基层党员存在着脱离群众、作用弱化以及凝聚力、影响力、号召力不强的现象。基层政权难以有力扎根到农村社会，为农村提供正式的秩序力量保障［15］。

其次，预防化解矛盾纠纷能力不足。矛盾纠纷是影响农村地区安全稳定的重要因素。近年来，农村地区的矛盾纠纷呈现出种类繁多、对立突出、涉及领域宽广、排查化解难等特点，在预防化解矛盾纠纷方面，存在一些不足和问题，具体表现在：一是基层矛盾纠纷排查力量相对薄弱，人力不足。处在矛盾纠纷排查化解工作最前沿的乡镇派出所、司法所、民政所、综治办、妇联、村两委等工作机构人力不足，一人兼数职，且经费保障不足，客观上限制了矛盾纠纷排查化解工作的有力开展。二是职能部门纵向工作有力，横向沟通不畅，形成一个个信息孤岛。乡镇、民政、妇联、司法、村委、计生、派出所等职能部门在各自的工作领域里都有一套相对好的发现和预防方法，本部门之间上下指令有力、沟通及时，但是部门之间信息互不相通，各自为战。三是个别职能部门“各扫门前雪”，责任没有落到实处。调研中发现，乡镇、民政、妇联、司法、派出所等职能部门在各自的工作领域里都有一套相对完备的预防、发现、调处矛盾的方法，但是工作都浮于表面，遇到矛盾需要进一步跟进的工作没有及时深入，更没有辅之以切实有效的措施进行化解。①2019 年H 省连续发生五起“一杀多”案件，该五起案件均发生在农村地区或城乡接合部，均属于矛盾纠纷所引起，其中三起案件起因均为婚恋矛盾，两起为家庭矛盾。在其中一起案件中，李某家庭内部矛盾已凸显多年，村委干部、街坊邻居大多都知晓，但碍于是“家务事”，更因为“多一事不如少一事”“不要多管闲事”等思想作祟，没有上报，没有把化解工作落到实处，导致案件发生。另一方面，“小事不出村、大事不出镇”口号要求，本是为了督促提升矛盾纠纷排查化解力度，但实际工作中却成了讳疾忌医的首要因素，为了确保任务目标，对于本辖区出现的矛盾纠纷不能解决也不主动上报，捂着盖着，而上级主管部门工作落实不到位，“我安排过了、我有台账”的思想为主，工作浮在表面。

再次，科技赋能支撑不够。从当前农村社区治安现状来看，一些风险隐患突出的社会治安问题信息收集不及时、排查治理工作滞后、信息反馈、决策部署慢，没有充分借助科技手段来提升农村社区的治安治理能力。

（四）结构困境：治安治理主体责权利协同发展失调

随着治理理念的提出，治安治理在主体的多元化方面得到拓展和创新，较好地形成了共同治理的局面。然而，权力主体多元化带来的必然结果就是责任主体的多元化。在多元治安主体的共治过程中，一个重要的瓶颈就是多元化治安治理主体之间的责任界限问题，即不同治安治理主体间可能存在的责任推诿，这样就产生了“责任边界的模糊性”问题，出现权力冲突和问责困境，最终导致“治理失灵”。治安治理作为一项公共服务，如果无法在操作层面上厘清治安治理的责任，“人人尽责”就难以得到实现，治安治理始终将是公安机关对社区的治理。

就当前农村社区治安治理现状来看，目前还存在一定程度的治理力量分散、社会协同不足、责、权、利分配不平衡的问题。农村地区参与社会治安防范、矛盾纠纷化解、安全风险防控等工作的基层治理力量的种类是比较丰富的，主要包括村两委委员、社区民警、社区辅警、人民调解员、综治网格员、村法律顾问、派出法庭法官、宗教协理员、民政代办员、“五老人员”①“五老人员”指老党员、老干部、老模范、老军人、老教师等有威望、有经验、有热心的人员。等群防群治力量（表1）。从工作职责和主管部门来看，这些群防群治力量具有主管部门分散、职责任务不均的特点，如村两委委员、社区民警、辅警和综治网格员四类主体的职责任务较为综合，普遍存在“一人多岗、多员合一”情况，而其他主体分别在各自主管部门领导、指导和监督下开展矛盾化解、治安防范、消防巡查、交通管理、法律协助以及民政、宗教等领域专项工作，职责相对单一，且没有现行严格法律意义上的权利义务，责、权、利分配不平衡，对于工作内容和工作目标缺乏明确的标准和考核，群防群治工作的法治化和规范化程度欠缺。

表1 H 省农村地区基层治理力量基本情况统计表

此外，在实际工作中，各类基层社会治理力量承担的任务存在交叉重叠，但横向之间缺乏统一协调，往往各自为战。比如，有的农村存在家庭、宅基地等纠纷，村两委排查发现后没有及时化解，也未向党委、政府汇报，派出所、司法所也不掌握，最后这些纠纷往往会发展升级，导致民转刑案件。有些矛盾纠纷比较棘手复杂，各类治理力量之间相互推诿的情况也时有发生，最后导致矛盾上行演变成民转刑案件。

从人均经费保障方面来看（表2），社区民警的经费保障最为充足，而辅警、村（居）委员和人民调解员的经费明显偏低，其他社会治理力量的经费更多是以补贴和奖励等形式予以保障 ，相当于工作兼职。工作任务的繁重和激励机制的缺乏，使得这些治安治理参与者工作倦怠感明显，呈现出稳定性低、流动性强的特点。

表2 基层治理力量年人均经费占比图

四、农村社区治安治理共同体构建的实践样态：基于H 省“一村一警”模式的考察

为深入了解当前农村社区治安治理现状，选择H 省10 个县区为研究案例开展专题调研，通过与社区村干部、社区民警、村庄精英、普通群众进行深入访谈，获取了关于治安治理经验的一手资料。H 省作为论证案例基于两个特点：一是H省是农业农村、人口大省，人力资源丰富，市场化背景下人口外出流出性较高，具有中西部一般农业省份的共性，对其治安治理现状进行解读，具有一定的代表性。二是H 省治安状况复杂，农村治安基层基础不牢、警力不足、治理能力不强、支撑不足、服务乏力等问题不断凸显。十八大以后，国家实施乡村振兴战略以来，H 省在社会治理、服务重心向基层下移的制度安排推动下，着力构建农村基层治理格局，激励县级政府因地制宜地创新农村基层治理形式与内容，优化农村公共安全服务供给方式，实现了一元管控向多元主体的治理型社区治安体系的转变，呈现了多元主体在治理实践中的互动形态和治理共同体的运行机制，对中西部一般农业型社区治安治理的优化具有一定的启发意义和参考价值。通过分析H 省治安治理实践，思考农村社区治安治理共同体的运作机制和建构路径，具象化农村社区治安治理共同体的研究。

（一）H 省的具体做法

结合各地行政村区域分布、人口规模、治安复杂程度，H 省于2014 年在农村探索实施“一村一警”模式，主要做法：一是推进社区民警专职化。5-8 个行政村建1 个警务室或每个派出所至少建2个警务室，每个警务室配备1 名专职社区民警实施“驻勤制”，辐射管理周边行政村［16］。二是实施包村民警常态化。建立县级公安机关局直民警包村联系制度，包村民警在社区民警指导下，配合协作社区民警开展工作。三是社区辅警规范化。为弥补警力不足，配备使用专职社区辅警，按照1个行政村或人口5000 人以上配备1 名辅警，推动辅警管理制度化、规范化、职业化。

（二）H 省推进农村社区治安治理共同体建设的实践路径

H 省的做法通过资源激活、协同机制、整合机制整合多元主体力量，使基层党组织、基层政府、公安机关、村民委员会、农村治安自治组织、广大村民，作为利益联合体、行动联合体共同参与农村治安治理，进一步增强了各治理主体的价值认同、情感认同和身份认同。

1.资源激活，提升农村基层政权的凝聚力

制度赋权是农村基层社会治理创新的核心推力。根据国家对农村治理政策的调整变化，H 省通过自上而下的制度安排和政策引导（表3），通过“一村一警”制度的运行，优化农村公共服务供给方式，真正激活国家自上而下输入的治安资源，并将其转化为公共资源，服务于农村社区和村民的治安需求。民警包村、警力下沉，进一步延伸了警务触角，实现了治安治理权力到村，农村基层政权的凝聚力明显提升。包村民警充分发动和依靠“村两委”开展工作，主动想事、做事，管事率明显提高，有效解决了农村社会治安谁来牵头、谁来组织、谁来落实的问题，进一步巩固了农村基层政权。Y 县L 镇党委书记深有感触地说 ：“公安机关包村民警来村工作后，大量的村级疑难杂症经包村民警之手得以化解，村干与老百姓的关系较以前大有好转，民警到村为村里增添了正义和安宁，村干依法开展工作有了底气”。

表3 H 省关于“一村一警”的主要政策文件

2.网格化治理，构建跨部门协同合作机制

H 省将农村警务工作与网格化服务管理①网格化服务管理是政法综治部门依托县（区）、乡（街道）、村（社区）综治中心和“雪亮工程”平台，建立网格化服务管理中心，统筹开展社会治安、环境卫生、市场监管、城市管理等各类基层社会治理工作。有效融合，以公安机关为主导力量，采取重心下移、“横向到边、纵向到底”全覆盖的网格化运行工作体系，在警务工作中联动其他治理主体共同参与治安治理。一是部门协同机制。基层治安治理事务具有复杂性、繁琐性和综合性的特点，一些治安问题涉及到政府不同机构和部门，极易出现多头管理、推诿扯皮、无人管理。H 省通过“一村一警”建立警务协同机制，将民警、辅警、人民调解员、民政代办员、农村基层组织人员、治安积极分子和志愿者等各种资源及其所作用的管理对象划分在同一单元网格中，强化资源整合力。二是闭环处置流程。针对群众咨询、求助和反映的问题，采取“集中受理—分流移交—协调处置—跟踪督办—回复回访”闭环式、链条式的工作流程，及时有效解决问题和回应民意。三是分级处置方式。实行“分（县）局—派出所—警务室—警务工作站”四级责任体系，明确包村辅警、警务室民警的工作职责和监督考核要求，实行自下而上、分层解决方法，使社区警务工作和居民个体在微观层面上实现最大限度地联结，解决了长期以来基层基础工作薄弱的难题。

3.联结共同利益，整合多元治安治理主体的治理资源

共同利益作为一种黏合剂和利益相关方的最大公约数，是维系农村治安治理共同体发展的根本动力。H 省坚持多元共治、政社协同，为融入基层社会治理打造共治格局。一是打造与基层自治组织的治理共同体。通过实行党员社区民警、辅警兼任村党支部副书记和非党员社区民警、辅警兼任村委副主任制度，采取组织化嵌入、公职党员嵌入的方式，每个行政村配备1 名社区民警或辅警任村两委班子成员，兼职基层“网格员”①据统计，H 省共有8000 多名社区民警、30000 多名社区辅警进村（居）“两委”班子，兼任覆盖率均达100%，有力提升了基层党组织的凝聚力、战斗力，巩固了党的执政基础。参加固定党日、村支部会议，协助村“两委”班子开展基层事务，与基层党组织、村民自治组织联动推进治安治理工作，实现了“警务”和“村务”融合。二是打造与部门或专业力量的治理共同体，通过建立村警务室和村法律顾问联动的“警法联调”机制、村警务室和人民调解委员会联动的“警调对接”机制，在基层派出所建立综合调解对接办公室，邀请乡贤和公益律师、人民调解员、志愿者等帮助社区民警和辅警联合开展“警法联调”和“警调对接”，及时排查各类社会治安风险隐患，调处社会治安矛盾纠纷。三是打造与城乡社区群众的治理共同体。由公安机关牵头，组织治安积极分子、志愿者协会、保安力量等各类社会力量开展治安巡逻、法制宣传、安防教育、纠纷化解等工作。目前，H 省内各类警民联动组织从无到有，逐渐发展壮大，如“夕阳红义务巡逻队”［17］、“红心义警”［18］、“护家义警”［19］等已初具规模。

五、农村社区治安治理共同体的建构路径

综上，农村社区治安治理共同体建设通过联结“利益—行动—文化”培育和提升农村居民对社区的归属感、安全感和获得感，进而推进社区治安治理能力现代化。在建构路径上，需要构建以利益融合、行动一致与公共性重塑为一体的发展机制，促进人人有责、人人尽责、人人享有的社区治安治理共同体的实现。

（一）构建社区利益共同体

利益共同体是农村社区治安治理共同体构建的基础。针对社区居民参与治安事务的积极性不高，治理资源不足，缺乏有效整合等碎片化治理倾向，应寻求各治理主体的利益契合点，实现多元治安治理主体的利益联结。

1.加强农村基层党组织建设，充分发挥党建引领作用

在国家治理中，党组织的一个重要任务是运用国家机器实现有效的社会治理，推进社会进步和居民获得感的提升。为此，需要把党的领导覆盖到社会治理的各领域、各方面、各环节，发挥各级党组织总揽全局、协调各方的领导协调作用，依托各级党组织，形成上下贯通、执行有力的跨部门组织体系，对各领域、各层级的公共部门进行整合，促使各部门间形成协调行动，形成党建引领的农村社区治安共治新模式。首先，优化基层党组织结构，解决农村基层党组织软弱涣散的问题。针对农村基层党组织存在的凝聚力、战斗力不强、动员能力弱化、服务意识不足等问题，在基层党建过程中，需要优化农村基层党组织的党员结构，提升党员的思想政治素质，塑造党员的使命感和责任感，激发其引领多元治理主体参与治安治理的主动性和积极性。其次，发挥基层党建组织动员能力。依托基层党组织的核心领导地位，采取“吸纳”和“嵌入”和方式，凝聚引领基层治理力量，将利益区隔、分散的多元主体加以整合，共同实现治理目标，达到治理成效［20］。再次，健全立体化的组织网络，创新以党员为主的“网格化”“两任制”“一村一警一连”①“一村”即每一个基层行政村，“一警”即驻行政村社区民警（辅警），“一连”即行政村的普通民兵连。等形式多样的组织形态，加强基层党组织政治服务群众的阵地建设，真正通过服务发挥引领功能。

2.重构和创新农村社区治安治理体系

实现多元主体的利益联结主要依靠治理体系和治理能力的提升。满足多元治安治理主体共同的安全需求是进行社区治安治理体系创新的根本目的。为此，需要打破农村基层党组织、基层政府、公安机关、村民委员会、农村治安自治组织和广大村民在社区治安治理中的互相割裂的状态，通过社区治安治理共同体汇聚不同主体力量，共同推进治安事务的解决，让社区与政府、警察一起成为社区治安治理制度的供需主体，同构社区治安治理制度供求和谐体。

（二）构建社区行动共同体

社区行动共同体是由不同类型治安治理参与者所组成的行动联合体，其以农村社区居民的个体利益和公共利益为出发点，以社会资本为联结纽带，通过科技力量的支撑促进治安治理参与者的协同行动或共同合作提升治安治理效能。

1.培育社会资本，重构社区成员的情感联结与相互信任

社会学家布迪厄认为社会资本是现实或潜在的资源的集合体，它以社会关系中的信任、规范和网络为载体，通过人际互动与合作而达到提高社会的效率和社会整合度的目的［21］。社会资本是构建治安治理共同体过程中集体行动的重要支撑。从本质上讲，治安治理是一个国家、政府与社会互动的过程，既需要国家资源，也依赖于社会资源。社会资本能够有效整合与优化社区治安资源，促进社区治安自治网络的形成。首先，针对农村社区熟人社会关系网络功能减弱，居民亲密度、归属感降低的现象，要充分发掘农村传统社会关系网络中的村民小组关系、本家关系、邻里关系等，发挥其正面作用。社会资本为公众参与治安治理构建了一个结构性网络，“如果说，横向的公民参与网络有助于参与者解决集体行动的困境，那么，一个组织的建构越具有横向性，它就越能够在更广泛的共同体内促进制度的成功”［22］。其次，通过开展丰富多彩的社区活动，增进村民之间的交流与互动，进而构建人与人之间的信赖关系，提高村民的归属感和认同感。再次，建立完善村规民约，约束村民的不规范行为。作为一种高度生产性的社会资本，社会规范需要一定的环境、条件得以维系，针对传统的道德、风俗习惯等非强制性社会规范的流失，根据农村社区的特定文化、习俗和传统，制定有关的村规民约，能够有效预防减少很多违规行为的发生。

2.整合社区治安治理资源，推进多元治安治理主体的协同行动

主体协同是构建治安治理共同体的关键因素。在社会治理领域中，即使行动者以个体的人的形式出现，但其行动也是在分工—协作结构中所进行的共同行动［23］。首先，要明确农村社区多元治安治理主体的角色定位。明晰多元主体的角色定位，有利于凝聚各方思想共识，建立信任协作关系，充分调动各主体的积极性。具体来说，要构建党委领导、政府主导、民众为主体、市场配置的联动共治格局。其中，党委领导是突出党组织在基层社会治理的核心领导地位，确保基层社会治安治理的系统性、整体性和协同性。政府主导是要突出政府的制度供给、搭建平台、提供服务、引导协调等主导作用。民众为主体是指在网格化治安治理中充分发动社会各界力量积极参与基层治安防范和社会治安管理工作，可将护村队、护林队、治保组织等治安自治组织融入网格化治理中，并通过治安自治组织和权威制度不断吸纳民众参与社会治理。市场配置是指在提供治安产品与服务时，可以实行市场化配置运行，将治安防范任务和部分不具有强制力的治安管理事项通过各种形式在公私部门之间进行重新配置，如“治安承包”制［24］。其次，要创新农村社区居民参与治安维护的方式，拓展参与渠道，节省参与者的时间精力，为社区居民提供便利的参与环境。例如，通过组建“平安微信群”，搭建便民服务平台的同时，广泛延伸工作触角，拓宽信息收集渠道，真正实现守望相助、共建共治的作用。再次，完善社区警务工作和网格化服务管理相结合的公共安全治理机制，实现多元主体良性互动。网格化治理对任何网格资源，在一定的规则和管理下，都可以实现相互协作，破除不同资源在广泛共享与协作方面的障碍。从当前农村社区治安治理的现实困境来看，实行农村社区警务工作和网格化社会治理相结合，有利于整合资源、促发联动、防控风险、精细治理，是改革和创新社会治理机制的有益探索。

3.通过科技支撑，联结和整合多元治理主体，实现整体联动

科学技术是嵌入治理过程中的重要变量，同时也是社会治理创新的基础性支撑工具。通过科技手段赋能，整合区域“人、地、物、事、网、组织”等信息，建设开发智慧社区信息系统，完善与部门政务信息系统数据资源共享交换机制，实现信息汇聚共享，能够提升政策宣传、民情沟通、便民服务、动态预警等效能，使各治安治理主体能够从封闭的状态中脱域出来，成为联动高效、有机联结的共同体。例如，H 省建设的“一村一警”智能化工作平台［25］，通过全要素信息采集核查，整合区域内“人、地、物、事、网、组织”等信息，破解了社区民警日常工作中对于辖区概况、底数不清晰，各类重点人口动态轨迹不清晰，数据信息多头录入重复录入，社区纸质化台账档案管理、查阅、更新困难等问题，确保信息流、业务流、管理流高度融合，有效地提高了社区警务工作的精细化、精准化和智能化水平。

（三）重塑共同体的公共性

如前所述，文化联合体是农村社区治安治理公共性以及公共精神的具体反映，社区公共精神式微是导致农村社区治理陷入公共性困境的主要原因。因此，重塑共同体的公共性，目的在于解决农民个体从共同体中“脱域”后，人际关系疏离状态下的治安治理主体的认同困境问题。

1.加强乡村文化供给，重新焕发内生性的道德力量

文化本身就是一种具有维护社会秩序、维护社会治安良性运行的治理手段。巩固社区文化思想阵地、健全公共文化服务体系、增加公共文化产品和服务供给是当前乡村文化振兴的内在要求和实践抓手。一方面，要为农村居民开展文化和交流活动提供公共文化服务的设施和空间，完善农村公共文化服务体系，丰富人民群众的文化生活。另一方面要挖掘社区党建文化、乡贤文化、睦邻文化等多元化社区文化资源，通过开展特色文化活动吸引居民主动参与社区的文化建设，在此过程中，使群众在潜移默化的氛围中感受农村新风尚，促进文明素质不断提升，制约社会违规行为，维护社会秩序稳定，进而构建具有农村社区特色的文化有机体。

2.培育治安文化，增强治安治理主体的归属感和认同感

学界对于治安文化的概念尚没有统一的界定，一般认为，治安文化可以表现为价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯等多种文化样态，通过吸引、感化方式规范社会成员的外在行为，引导公众维护社会治安秩序。在培育治安文化的过程中，一方面要注重从我国传统文化中挖掘治安文化资源，如“仁、义、礼、智、信”的传统思想，“礼之用、和为贵”的和谐思想等都蕴含了宝贵的治安价值，要赋予传统文化以新时代的治安价值内涵和强大的感染力，使其与乡风文明相融合，通过其规范和控制作用，对公众形成潜移默化的影响和诱导，使人们自觉摒弃不良的文化风气［26］；另一方面，增强文化的同化能力。文化同化的过程就是先进、完善和相对强势的文化逐渐影响和包容落后和相对弱势的文化的过程［27］。通过戏曲、电视节目等多种形式加强传统治安文化的大众化、现代化转换力度和传播力度，使晦涩难懂的传统文化变成人们喜闻乐见、易于接受的大众文化，使其深入人心且充满生机活力，这对于提升治安文化的同化能力大有裨益。

3.培育“公共精神”，激发多元主体维护治安的内生动力

共建共治的基础是共同参与，培育社区“公共精神”，构建社区公众参与机制是关键。通过H 省“道德积分储蓄站”“板凳议事会”等案例，我们看到，在民众的经济、社会、安全需求与治安治理目标相容的时候，可以通过机制设计解决民众参与治安治理动力不足的问题，因此，需要创设一种个人与共同体激励相容的制度安排。

首先，充分调动农村社区居民参与治安维护的积极性，在制度设计上给予参与者适当的物质奖励或使参与者通过自我参与式的社区治安维护，感受到自豪感、自足感，进而引导村民提升“人人为我，我为人人”的公共精神。H 省JY 市ZC镇在乡风文明建设过程中，积极探索自治、法治、德治“三治融合”实践，推行以“道德积分储蓄站”为基础的乡风文明管理新模式，以“孝、善、信、勤、俭、美”为积分内容，以协调化解邻里纠纷、积极参加平安守护志愿者活动、为村集体发展建言献策等40 余项事项作为积分细则，引导村民进行道德积分储蓄，将居民、商户、银行等各类群体紧密连接，按分值享受商品兑换、贷款利率下浮、商家特殊优惠等活动，从而形成系统的道德激励约束机制［28］，让有德者“得”。

其次，创新农村社区居民参与治安维护的方式，拓展参与渠道，节省参与者的时间精力，为社区居民提供便利的参与环境，持续提升公众参与治安维护的热情。H 省充分发挥“一村一警”作用，把社区警务室作为警力下沉的落脚点，通过“板凳议事会”通报工作开展情况和辖区治安形势分析、收集社情民意和违法犯罪案件线索、开展矛盾纠纷调解工作等。“板凳议事会”定期举行一次活动，每次提前张榜公布议题，邀请组成人员及相关群众参加。会上，大家坐在小板凳上面对面交流，对于属于公安职责范围内的事情，采取“一警为主、多警联动、体系作战”尽快落地，超出职责范围的，主动向辖区乡镇汇报，推动相关职能部门跟进［29］。由于公众的意见不仅得到了充分体现，且与切身利益有关，“板凳议事会”的边际效能感逐渐提升，也持续吸引了公众参与的热情。

再次，要建立与所有治安参与主体利益相容的激励机制。以村辅警为例，由于工作任务的繁重和激励手段的缺乏，近年来农村辅警队伍流失比率过高、稳定性低。通过制度设计和激励，提高村辅警的待遇保障、职业保障，①2020 年9 月26 日H 省第十三届人民代表大会常务委员会通过《H 省警务辅助人员条例》，第20 条、21 条明确了警务辅助人员的薪酬、养老保险、意外伤害等保障性规定。2020 年4 月7 日，H 省公安厅联合省人力资源和社会保障厅、省财政厅出台《H 省公安机关警务辅助人员奖励办法》和《H 省公安机关警务辅助人员层级和薪酬管理办法》，加上此前出台的《H 省公安机关警务辅助人员抚恤优待办法》，逐步搭建起规范化、制度化的辅警职业保障政策框架体系。为辅警队伍创造拴心留人的工作环境，从根本上使辅警成为治安治理的主要利益相关者。

六、结语

伴随社会转型而出现的个体与共同体关系的变迁，是理解当代中国社会治理模式及其变革的重要语境［30］。在理论层面，该论断促使我们从个体与共同体关系的视角来思考随着农村社区的建设和发展，农民个体与群体（共同体）亲和性的分离及由此导致的“脱域”状态对社会治安秩序、社会结构、风险防控等方面所带来的影响和冲击。根据治理共同体理论，农村社区治安治理创新必须根据新治理形态面临的治安问题，从治理的公共性、参与性和共享性方面构建与新的治理形态相适应的治安治理模式，以达到“国家与社会”“个体与共同体”双重力量的良性互动，进而实现人人有责、人人尽责、人人共享的社会治理目标。在实践层面，很多地方已经将治安治理共同体建设的理念、模式和行动机制等融入到农村社区治安治理实践之中，以提升农村社区治安治理的公共性、参与性和共享性为支点，在共同的价值认同、身份认同和情感认同的前提下，通过相互协作、共同协商，共同解决社区治安问题，使得治安治理的效能不断释放，这些实践进一步丰富和深化了农村社区治安治理共同体建设的内在规律。

农村社区治安治理共同体是新时代农村基层治安治理创新过程中形成的具有特定的治安治理资源和治理内容的治理形态。本文从社会治理共同体的视角，剖析了农村社区治安治理共同体构建中存在的困境，并以H 省“一村一警”模式为例，提出了构建农村社区治安治理共同体的路径。农村社区治安治理共同体包含了“利益—行动—文化”层层递进的含义。本文首先关注利益问题，通过党建引领、重构农村社区治安治理体系等构建利益共同体，激发各治理主体积极主动参与社区治安治理的行动，在此过程中通过乡村文化的输入和治安文化的培育，不断增强社区成员的归属感和认同感，以此提升社区治安的公共性、参与性、共享性，形成“人人有责、人人尽责、人人共享”的社区治安治理共同体。

本文对一些问题的研究还需要做进一步观察和思考。一方面，随着农村社区治安治理实践探索的不断深入，共同体构建的因素也会不断丰富，需要继续在实践中对农村社区治安治理共同体的构建逻辑及路径开展长时段考察。另一方面，由于不同地域的农村社区治安状况各具特点，即使同一地域的不同农村社区治安状况也可能存在较大的差异，因此在相关机制跨情境的移植过程中，制度的运行效能还有待进一步观察。对这些问题的观察和反思，有助于我们对治安治理共同体理论的深入研究，真正构建起共建、共治、共享的治安治理格局。