新时代上海推进城市有机更新的实践探索

胡晟玙 HU Shengyu

0 引言

经过30 多年的探索实践，上海城市更新从早期的物质改造，逐渐演进为有机更新这一综合的城市管理手段。特别是进入新时期，居住品质提升已经成为上海城市建设和管理的主要驱动力。本文从实践层面提出通过城市有机更新促进居住品质提升的策略，对实现更高品质、更加公平和可持续的住房发展，满足人们日益增长的美好生活需求，具有重要意义。

1 研究基础

1.1 主要概念

为了能更好地总结并提炼城市有机更新在实践中的探索和发展，首先应厘清城市更新与城市有机更新的概念内涵。

城市更新（Urban Renewal）一词最早出现于1954 年的《美国住宅法案》。1958 年，在荷兰海牙召开的“城市更新研讨会”上，将其定义为“对城市建筑物、街道、公园、绿地等环境的改善”。1985 年，贝辛（Buissink）提出旧城更新旨在“修复衰败陈旧的城市物质构件，使其满足现代功能要求的一系列建造行为”[1]。

城市有机更新（Urban Organic Regeneration）是城市更新概念的延伸。20 世纪90 年代，吴良镛先生从城市保护与发展的角度出发，就广义的城市有机更新概念进行论述，其核心理念是按照城市发展规律，注重内涵和质量，顺应城市肌理和城市的形态特征，促进城市科学和谐的可持续发展[2]。

1.2 城市有机更新研究现状

关于城市有机更新的研究主要集中于近30 年，其理论体系相对比较完备。例如：王炼军等[3]认为，西方发达国家有机更新的发展历程可分为3 个阶段，即以巴黎大改造为代表的大规模推倒重建和清理贫民窟运动，以英国“综合社区计划”为代表的局部整治改造，以及以巴塞罗那城市更新为代表的可持续有机更新；周素红等[4]通过对美国“清理贫民窟运动”的剖析，提出旧城改造需以人为本，“应该通过城市的‘有机更新’走向新的‘有机秩序’”；施媛[5]通过对日本东京大手町地区“连锁型”都市再生策略的解读，探索我国的城市更新策略，等等。

近年来，国内的城市有机更新实践主要集中在北京、上海及江浙等地。例如：贾蓉[6]对北京大栅栏的更新策略进行了详细介绍，通过“区域系统考虑，微循环有机更新”的方式，将大栅栏建设成新老居民、传统与新兴业态相互混合，不断更新、和谐共生的社区；施建刚等[7]认为，上海城市更新和“留改拆”存在资金、法规细则等问题；顾勇军等[8]总结了浙江台州市在老旧小区改造、绿色物流、垃圾处理等方面的城市有机更新探索。

2 上海城市有机更新实践的嬗变

随着超大城市创新发展要求的不断提升及资源约束的日益趋紧，上海的城市更新从拆旧建新模式，逐渐转变为强调“以人为本”、注重区域统筹、实现协调和可持续的有机更新，并在制度保障和实践推进中取得了一定成效。

2.1 演进历程

城市有机更新一直是上海改善人民居住条件的重要途径。在实践中，经济、社会、文化等综合效益逐步成为城市有机更新的最优目标，人居环境发展目标也从“单一的居住条件改善”向“整体品质提升”转变。“十三五”以来，上海市陆续出台了一系列意见、细则甚至条例（表1），不断强化人民城市建设、历史文脉传承等城市更新的有机性和人本性。

表1 “十三五”以来上海制定的城市更新相关政策文件及条例

2.2 初步成效

自2017 年以来，上海坚持“留改拆”并举，落实多尺度、多类型更新模式，统筹推进历史风貌保护、城市更新、旧区改造与大居建设、住房保障。通过旧区改造、旧住房修缮改造等相关工作，人们的居住条件持续得到改善。“十三五”期间，上海实施各类旧住房更新改造共计5 300 多万m2，受益居民达90 余万户（图1），期间涌现出不少具有特色的优秀案例，黄浦的金陵东路（宝兴里）旧改项目、虹口的今潮8 弄、静安的彭三小区成套改造项目等更是入选 “打造人民城市建设的上海样本——城市更新最佳案例展”，成为55 个最佳案例之一（表2）。

表2 上海城市更新优秀案例

图1 “十三五”时期上海城市更新主要成效

此外，城市有机更新更加重视公共利益的实现，逐步由政府主导的更新模式向政府、企业和居民多方合作转变。“十四五”时期，上海将继续约5 000 万m2的旧住房更新改造，并因地制宜地开展风貌保护、建筑修复、结构改造和重新利用等工作。

3 新时代上海城市有机更新的新要求与实践的矛盾

根据“十四五”规划纲要，上海将以高质量发展、高品质生活、高效能治理为新要求，进一步提升人民群众多层次、多功能、品质化的居住需求。然而，在实践过程中，还存在一些矛盾，亟待解决。

3.1 保障性、支撑性住房供给的新要求与实践的矛盾

土地是上海增加保障性住房和租赁住房有效供给的必要资源。土地资源的稀缺性决定了上海增加住房供给需要依托存量资源的有效盘活。然而，根据上海城市有机更新实践经验，目前新增保障性住房、租赁住房仍以住宅用地新建或配建为主，除政府主导的存量用地新建或重建项目外，以增加住房供给为导向的城市有机更新项目相对不足。一方面，在大尺度的更新项目上，市场主体盘活存量非住宅用地建设保障性住房、租赁住房的激励不够；另一方面，零星改造存在操作局限性大、更新主体经济利益平衡难、市场主体缺乏主动性等问题。

3.2 更新社区活力、传续烟火气息的新要求与实践的矛盾

城市有机更新作为城市现代化治理的重要组成，不仅要关注物理空间的更新，更要兼顾空间上所承载的经济、社会、文化、历史等各类要素的传承和发展。当前的上海城市有机更新过程中，受现有更新标准、推进成本和居民心理预期等因素影响，较多关注规划重置与环境的全面改造，成片旧里更多采用“留房不留人”的整体改造模式，对社区活力的保护、烟火气息的传续难以落实，特别是在社区原有空间布局、居住功能及民风民俗等方面的保留和保护上存在瓶颈。

较典型的案例有：上海建业里的改造。建业里位于徐汇区建国西路和岳阳路交界处，始建于20 世纪30 年代，由东向西依次为东弄、中弄和西弄。改造前，其占地面积17 840 m2，总建筑面积20 524 m2；前后有22 排连体石库门住宅建筑,共260 套。它是上海最大的里弄式石库门住宅建筑群，也是上海市第二批优秀历史建筑。2008—2017 年，对建业里进行了全面改造，其功能改为“酒店＋商业”类型。鉴于其长期超负荷使用造成的损坏，在改造时，整体保留了1/3 的历史建筑，其余部分则采取复建的更新方式，即：对西弄进行整体保护修复，更新为酒店式公寓，并辅有部分地下车库；将东弄整体改造为地下车库；中弄则在延续西弄建筑外立面风格的基础上，复建酒店式公寓和地下车库。整个改造过程中，最大的变动是对地下空间的挖掘和利用。开发商对每栋石库门都进行了地下开挖，用于建造客厅和车库；南侧靠街的一排住宅则改为沿街商铺；同时，将2 楼的房间功能改为客房、餐厅和图书馆，等等。因此，虽然建业里的格局及石库门外立面、门窗、天井等经过修缮或复建几乎都保留了原貌，但其内部结构早已改头换面。改造后的建业里为全别墅式酒店，不再保留原有居住功能，原住居民基本全部搬离。

3.3 实现绿色低碳理念的新要求与实践的矛盾

在碳达峰、碳中和的愿景下，如何打造低碳宜居环境，成为上海建设社会主义现代化国际大都市的关键命题。具体来说，需坚持低碳、零碳的系统性思维，从规划设计、施工建设、社区治理等多方面综合施策，促进交通、建筑、生活等领域碳排放和能源需求的有效下降。然而就目前来说，从顶层设计看，绿色低碳理念尚未嵌入上海城市有机更新政策制度体系；从基层实践看，在缺少既有社区绿色低碳微更新政策标准和实施细则的大背景下，要实现低碳开发、低能耗利用的城市有机更新目标任重而道远。

4 新时代实现上海城市有机更新的建议

针对上海目前的情况，建议从住房有效供给、居住功能整体性保护、促进绿色低碳发展等角度切入，进一步破解城市有机更新中的政策制度局限和实施机制瓶颈，深入践行“人民城市”的重要理念，推动城市内涵式创新发展。

4.1 完善城市有机更新政策，增加保障性住房供给

通过对城市有机更新操作性政策、土地政策、金融政策的完善，调动、激发各类主体积极性，增加住房的有效供给。

（1）完善操作性政策。根据不同区域，因地制宜地确定保障性住房、租赁住房配建比例、户型、方式等要求。例如，对轨道交通站点一定范围内的项目适当提高配建比例；对零星地块更新项目采用集中增建或整体平移的方式，配建保障性住房和租赁住房。

（2）完善土地政策。对增加住房供给的更新项目给予一定容积率的奖励；同时，将城市建设用地指标适度向利用存量资源增加保障性住房、租赁住房的区域倾斜，鼓励引导各级政府合理增加住房供给。

（3）完善金融政策。将保障性住房、租赁住房建设的融资方式引入城市有机更新项目，引导城市更新主体通过房地产信托投资基金（REITs）、保险资金等新型融资模式，获得更新项目中的资金保障。

4.2 优化城市有机更新实施机制，尊重并更新社区居民意愿需求

对于部分涉及历史风貌保护和文脉传承的城市有机更新项目，可借鉴日本相关经验，探索“连锁型”更新模式，同步实现历史传统肌理保护、居住品质提升及更新成本降低。具体来说，根据项目的实施紧迫程度，采用“部分开发、部分保留”的更新方式，循序渐进地滚动式推进更新进程。

（1）调研居民迁移意愿。将居民分为永久动迁和回迁两种，根据居民意愿，分别确定更新项目的保留和更新方案。

（2）确定不同地块开工时序。率先完成永久动迁居民的迁移以实现部分房屋空置，并将拟回迁居民安置其中后，对其房屋进行更新。待拟回迁居民的房屋改造完毕后，完成居民回迁，再更新拟永久动迁居民的房屋。

（3）完成所有改造，实现“连锁型地块再生”。可在部分符合条件的区域先行试点，待形成一定经验后，再在全市复制推广。

4.3 提升城市有机更新工作实效，实现区域更新绿色低碳

全面落实国家碳达峰、碳中和战略，大力实施国务院《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》和《2030 年前碳达峰行动方案》，实现城市有机更新乃至全社会绿色生产生活新风尚。

（1）制定城市有机更新绿色低碳相关评价标准。关注节能设备的增设、低效用地和建筑的改造、可再生能源的利用等方面，结合城市数字化转型，构建城市有机更新全过程、全领域、全方位的碳排放监测系统；并制定完善的指标体系，探索增绿指标与城市生态用地指标之间的占补平衡。

（2）强化低碳更新项目激励。积极做好双碳示范区、低碳示范区创建，利用高质量综合绩效评价等政策工具，以奖补形式鼓励实施绿色低碳式的城市有机更新。

（3）倡导绿色低碳生活理念。充分发挥各类媒体的宣传作用，加强舆论引导和社会监督，积极提倡绿色消费、绿色生活、绿色出行，鼓励公众全方位参与节能减排，在全社会范围内营造崇尚绿色生活的良好氛围。

5 结语

城市有机更新贯穿于城市发展的全生命周期，不仅为城市功能的不断完善和经济能级的持续提升提供了必要的物理空间，而且为城市空间品质、居民居住品质带来“针灸式”的整治、优化和改善。这对于上海这样“寸土寸金”的超大城市，是一项至关重要的关键性基础工作。本文结合“十三五”以来上海城市有机更新的演进历程，针对推进中存在的矛盾与瓶颈，提出增加住房供给、关注原住民需求及落实双碳战略三大导向，以期为上海突破资源环境、政策制度等软硬约束，进一步加快推进城市有机更新提供有益思考。同时，上海作为城市有机更新领域探索与实践的排头兵和先行者，也将为全国其他城市提供有价值的模式参考。