超大城市乡村振兴的路径探索
——以广州市为例

李 杨

(中共广州市委党校 经济学教研部，广东 广州 510070)

习近平指出：“脱贫攻坚取得胜利后，要全面推进乡村振兴，这是‘三农’工作重心的历史性转移。”[1]2022年2月，新世纪以来第19个指导“三农”工作的中央一号文件发布，再次强调要“推动乡村振兴取得新进展、农业农村现代化迈出新步伐。”[2]世界各国在现代化进程中都面临着如何协调工农业发展和城乡发展问题，乡村振兴战略是中国70年城乡关系实践演进的理论升华[3]，是新时代纾解“三农”问题、化解城乡二元结构发展结构性矛盾的必要路径[4]，与构建双循环新发展格局在政策目标上具有内在一致性[5]。超大城市乡村振兴对全国具有示范引领作用，实施乡村振兴战略，是超大城市解决不平衡不充分问题、迈向综合功能国际大都市的关键环节。

超大城市通常指城区常住人口1 000万以上的城市[6]，目前有北京、上海、深圳、重庆、广州、成都、天津7个城市，其中北上广深一线城市具有典型代表性[7]。超大城市在经济社会快速转型过程中，周边乡村因特殊的区位、资源优势及与城市的密切关系而备受关注，近郊乡村逐渐出现非农化和人口过密的同时，远郊乡村的空间和产业却面临双重衰败[8]。因此，超大城市的城乡不平衡问题更为突出，乡村发展缓慢已成为制约其高质量发展的短板。刘慧等[9]认为，超大城市具有得天独厚的优势，在实施乡村振兴战略中应做出表率并探寻出一般性的规律与经验。陈俊梁等[10]以上海市最大的农村地区崇明区为研究对象，发现尽管财政投入力度不断加大，崇明区仍存在农业绿色发展水平滞后、基础设施建设缓慢、缺乏统筹规划和科学管理等问题。叶敏等[11]提出，为成就大都市的整体性发展需要，其郊区乡村和农民牺牲了一定的经济发展权，走上了输血式扶持、配套式发展和收缩式调整的道路。李宽等[12]也指出，许多靠近大城市的郊区乡村，发展空间反而被束缚，只能依靠政府的转移支付。当然，也有学者认为，受超大城市“逆城市化”及近郊乡村功能拓展等因素影响，超大城市中心城区对周边乡村有着明显的资源溢出效应，有利于培育推动乡村振兴的内生动力[13]。作为一线超大城市的广州面临突出的城乡不平衡难题，其市域总面积(7 434 平方公里)的78%是乡村，乡村振兴是广州等超大城市新时代的重要使命[14]，是其迈向国际大都市的必由之路。

一、超大城市乡村振兴的理论逻辑

乡村与城市是超大城市经济社会活动的两大空间载体，相互依存、不可偏废。由于中心城区强大的虹吸效应，超大城市的周边乡村既有大树底下好乘凉的优势，也有大树底下不长草的困境。乡村振兴是在内、外部动能作用下系统而复杂的战略实施过程，超大城市的周边乡村必须基于自身优势，扬长避短，形成稳固且持续的内外合力支撑(见图1)。

图1 超大城市乡村振兴的理论框架

(一)内生动力

乡村振兴内生动力的激发是乡村主体有机参与的结果，是推进和最终实现乡村振兴的内因。超大城市乡村振兴首先就是要解决乡村发展内生动力不足的问题，应从乡村社会的内生主体及能给主体带来利益的乡村产业寻找动力源泉，不能简单依靠外部力量。一方面，“三农”问题的核心始终是农民问题[15]，作为内生主体，只有村民参与和主导的乡村振兴才是真正的乡村振兴，即推动村民自我管理、自主选择、自我发展、自主经营、村民自治，变“要我发展”为“我要发展”，激发包括村干部、新乡贤、技术专家、新型职业农民、乡村企业等的内生动力，发挥村民参与乡村建设的主体性、主观能动性和创造性。另一方面，乡村振兴是相关主体在特定利益规则下自发采取有针对性的、持续性的行动策略，而产业兴旺最能产生直观的经济效益、提高村民主体收入，因此是乡村振兴的内生动力引擎。综上，超大城市乡村振兴必须紧扣农业高质量发展，依托超大城市丰富要素资源，以产业融合为抓手充分发挥规模经济和范围经济的协同作用，推动产生加法效应和乘法效应，构建多样式、灵活发展的产业发展体系，以提高农业附加值、为村民增收增添渠道，进而调动各方主体在乡村振兴过程中的主动性，激活农村发展持续动能。

(二)政策引力

政府政策、制度安排具有根本性、全局性和长期性特点，超大城市城乡关系趋于紧密，超大城市乡村振兴是治理体系和治理方式的整体性调整，是城乡关系的重塑，离不开政府有形之手的宏观调控，即从顶层制度设计、产业规划、政策供给、营商环境等制度安排方面发挥政策与规划的引领、引导和支持作用。一方面，政府应引导、保障乡村发展方向的正确性，因地制宜进行科学规划和精细化管理，指导村民参与乡村振兴实践，强化制度和政策供给，提供资源链接的条件便利。例如，以连续和稳定的惠农政策加大对农业农村农民的扶持力度，改善乡村营商环境，完善乡村公共基础设施和基本公共服务供给，从公共服务方面给予农民长期的政策支持。另一方面，优化制度安排、减轻对乡村振兴主体的行政束缚。例如，新型户籍制度改革弱化了城乡地理界分，深化农村集体土地制度改革，简化乡村建设项目行政审批流程并加强事后监管等为乡村振兴提供广阔的活动空间。可见，强化责任并建立一个承担乡村振兴促进者与服务者双重角色的政府是实现乡村振兴的核心议题[16]。

(三)市场活力

超大城市乡村发展的自主性易受城乡关系约束，需通过市场机制为乡村振兴注入活力，即转变政府单方面推动和支持乡村发展的模式，坚持并充分发挥市场在乡村振兴要素配置、产业发展、主体行为等方面的重要作用，形成市场化推动乡村振兴的可持续发展道路。一是市场机制能有效激活乡村振兴关键生产要素。通过强化市场机制在乡村生产要素配置中的决定性作用，深化乡村要素市场化配置改革，盘活各类资源，提高金融机构、社会资本投入乡村振兴的积极性，推动人才、土地、资本、科技、信息等要素资源向乡村聚集和重组。二是市场机制能有效放活乡村产业发展。以超大城市的市场需求为导向，按照市场规律积极培育新产业新业态，加快农业供给侧结构性改革，加大对新型经营主体和经营模式的支持力度，完善农产品价格形成机制和收储制度，促进形成具有市场竞争力的产业集群，构建充满活力、可持续的产业发展模式。三是市场机制能有效激发乡村振兴主体的创业、创新、创造潜力。通过深化农业农村领域的放管服改革，加强农村市场监管，营造各类主体公平公正参与竞争的市场环境，调动村民、企业等多元主体参与乡村振兴的积极性。

二、超大城市乡村振兴的现实条件与实践探索

(一)超大城市乡村振兴的现实条件

与普通城市相比，超大城市乡村振兴是对快速现代化进程中乡村日益衰落的现实回应，既有现实紧迫性，又有突出优势条件。

1.超大城市乡村振兴具有现实紧迫性。经济的快速发展伴随着城乡非平衡性增长与结构性差异，新中国成立之初，我国城市化率为10.64%，改革开放初期仅上升到17.92%。20世纪80年代，随着第三产业的兴起，放松流动人口管控后大批农民进城务工，推动了农村劳动力向城市转移。2010年，城乡人口比例开始发生逆转，至2020年末常住人口城镇化率超过60%(见图2)，形成农村剩余劳动力向东部沿海经济发达地区或超大城市集聚的态势。根据第七次全国人口普查结果，广东省是全国人口总量、增量最大的省份。

图2 中国城乡人口的变迁与城镇化率(1)国家统计局：《2021年中国统计年鉴》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/.

城市化快速推进的同时，虽然农村居民人均收入水平不断提高，但也伴随着城乡收入差距拉大，这在城市化水平较高的超大城市更为突出。2020年，北京、上海、广州这三个超大城市的农村居民人均可支配收入在全国所有城市排名中位列前10。另外，北京、上海、广州的城乡收入绝对差远高于全国平均水平，城乡收入差距悬殊(见图3)。其中，广州城乡收入绝对差从1980年的283元增长到2020年的37 038元，城乡居民人均收入比为2.18。

图3 全国与典型城市城乡居民人均可支配收入比较(2)参见《2021年中国统计年鉴》《2021年广东统计年鉴》《2021年广州统计年鉴》中对城乡居民人均可支配收入的统计。

随着超大城市步入高收入水平阶段，其农业在国民经济中的比重逐渐降低，这具有一定的合理性与必然性。2020年，北京、上海和广州的第一产业比重分别为0.3%、0.3%、1.2%，远低于全国水平7.7%(见表1)。但农业的基础地位要求超大城市更加注重农业农村发展，对振兴乡村进行更为丰富和深入的探索。

2.超大城市乡村振兴拥有突出优势条件。超大城市全面推进乡村振兴战略具备资本、市场优势，也有一定的政策和经济基础。2018年以来，广州市深入实施乡村振兴战略，不断加强顶层设计，形成“1+2+N”的政策文件体系，制度框架基本形成。“1”指的是2018年10月发布的《中共广州市委广州市人民政府关于推进乡村振兴战略的实施意见》，是广州市实施乡村振兴战略的纲领性文件。“2”指的是两个三年行动计划，分别是《广州市实施乡村振兴战略三年行动计划(2018—2020年)》，对近三年各项工作的目标任务和进度进一步细化落实时间表、路线图和责任单位，以及《广州市全域推进农村人居环境整治建设生态宜居乡村三年行动计划(2018—2020年)》，规划了7个涉农区三年内达到省定干净整洁村、美丽宜居村及特色精品村的实施路径和时间表。“N”指的是若干个配套政策文件，由各部门、7个涉农区出台。

表1 2020年全国与典型城市城乡的三次产业(3)参见《2021年中国统计年鉴》《2021年广州统计年鉴》中对三次产业的统计。

另外，超大城市经济基础雄厚，工业反哺农业的条件优越，城市支持乡村的优势明显，对于农业发展的投入力度较大。2018年以来，广州加大市级财政投入(见图4)，各区也积极配套投入资金，有力推动了乡村振兴。2018、2019和2020年，市级财政分别投入131亿元、142.4亿元、172.1亿元用于推进乡村振兴战略。在过“紧日子”的大环境下，2021年市级财政又安排165.5亿元支持乡村振兴，其中88.1亿元用于基本公共服务补助、64.4亿元用于发展都市现代农业、13亿元用于改善农村生态宜居环境。2015年广州印发实施《广州市新型职业农民培育工作方案(2016—2020年)》，在全省率先全面推进新型职业农民培育工程，从2016年到2020年，市财政每年以一般性转移支付方式拨付360万元资金到各区，每年培育新型职业农民的数量和质量在全省名列前茅。2020年，全市乡村居民人均可支配收入达到31 266.3元，同比增长8.3%，增速高于全国(6.9%)、全省(7%)，居珠三角各市之首。

图4 2018年以来广州乡村振兴市级财政投入(4) 参见广州市财政局官网所公开的政府预算与决算，http://czj.gz.gov.cn/gkmlpt/index#612.

(二)比较视野下超大城市乡村振兴的实践探索

城乡发展不平衡是全球各大城市曾经或正在面临的共性问题，通过梳理和比较国内外典型乡村振兴模式、深入分析广州市乡村振兴的创新实践，总结可借鉴的经验如下。

1.发达国家乡村发展的主要特征。发达国家的乡村普遍经历了从衰落到振兴的过程，重视农业农村并为其保留着广阔的发展空间。一是从发达国家乡村重振的初衷看，都把保证本国粮食安全作为基本任务。尽管美国科技水平全球领先，并占据全球产业链高端环节，但始终坚持发展高效农业，保持最大农产品出口国地位。日本通过精耕细作、以色列通过在沙漠地区发展节水农业也都基本实现主粮自给自足。二是城乡基础设施建设和公共服务基本实现均等化。美国的城乡差别不大，公共服务标准也完全一样，如洛杉矶、休斯敦等大都市的城乡融合紧密，很难界定边界。加拿大实行城乡一元化管理体制，乡村公共服务和基础设施与城市完全一样。三是以制度安排避免“城乡二元结构”。例如，宽松的户籍制度、市场化的农业耕地和农村住宅流转方式使各种资源要素能自由流动。日本、韩国等国家乡村土地均为私有，实行“负面清单”制度，农民自主性较大。四是以科技支撑农业现代化发展。美国大规模家庭农场比例近九成，农业生产基本实现全程机械化和部分自动化，成为农业保持高竞争力的重要支撑。荷兰、新加坡土地资源稀缺，因此注重研发创新，提高农业的科技贡献率，优先发展附加值高、技术密集型农产品。五是积极引导城乡产业融合发展。例如，法国设置奖励和奖金用于支持农村发展符合当地需求的工商业，引导工农业部门融合发展，带动农村居民就业和收入增长。20世纪以来，日本以“六次产业”理论为指导，延伸农产品产业链，引导一二三产业融合发展。六是充分挖掘乡村历史文化与自然资源的潜在价值。注重保护乡村的历史文化建筑、特色文化及乡村自然景观，使乡村承载起大都市重要文化和生态的休闲功能。例如，法国积极打造波尔多葡萄酒、普罗旺斯薰衣草等具有文化特色的农产品品牌，极大带动了乡村旅游，带来巨大经济效益。

2.我国典型超大城市的乡村振兴模式。北京、上海、广州作为我国拥有较大规模乡村的超大城市代表，乡村振兴模式各具特色。北京市高质量发展现代种业，聚力打造“种业之都”。北京属于“缺水少田”地区，又是典型的“大城市小农村”，无法大面积、大规模进行农业种植。“全国十粒种，一粒自北京”。北京充分发挥首都科技创新的要素资源集聚优势，加快以科技创新为重点的种业体制改革，培育具有自主知识产权的重大品种，提升种业自主创新能力。自2010年首次提出打造“种业之都”，10余年来，“京”字号种子持续领跑全国，承载着“种业之都”和保障国家粮食安全的重要使命。全市农业科技进步贡献率达到75%，获得育种专利数量和植物新品种权申请量均居全国首位。上海市以农业科技创新引领农业现代化。上海的农业属于小产业，但其围绕建设具有全球影响力的科创中心和实施乡村振兴重大战略，建立了一整套完善的促进农业科技进步的制度体系，在全国率先开展整建制创建国家现代农业示范区，搭建起农业科技成果转化一站式服务平台，形成“五步法”农业科技成果转化特色模式，不断加快科技创新、技术推广和产业化进程。当前，上海农业现代化评价指数和都市农业发展指数居全国第一，农业科技进步贡献率近80%，水稻生产综合机械化水平达96%，是全国农业科技创新“排头兵”。广州市以全域美丽经济为统领，推动乡村一二三产业融合发展。“绿水青山就是金山银山”，是广州乡村振兴的根本遵循。为打造与大湾区相匹配的美丽乡村，广州深入实施“五个美丽”行动，围绕农村人居环境整治难点、堵点、痛点，制定固优强弱补短工作清单，乡村风貌全域提升；同时，深入挖掘村庄资源和优势建设农业公园，聚集生产、观光、生态、研学、科普等多功能于一体，拓展都市农业功能，推动产业融合发展。通过将美丽经济从景点、景区扩展到全域，建起了连线连片的生态宜居美丽乡村，打造了粤港澳大湾区乡村生态旅游热门目的地。全市 1 144 条行政村近九成达到省定美丽宜居村标准，21个美丽乡村群初具规模、初见成效。

三、超大城市乡村振兴中面临的突出问题

背靠高能级的中心城区，超大城市的乡村发展固然有着一定优势，但也有特殊的问题和困境，超大城市城乡发展不平衡、农村发展不充分、乡村产业发展动力不足问题仍然突出。

(一)产业支撑乏力，乡村长效发展动能缺失

乡村之所以衰败，其根本是缺乏内部产业支撑，导致乡村缺乏内生动力，乡村长效发展动能缺失。

1.农业产业链条短，产品附加值低。乡村产业发展大多以传统农业为主，产业结构单一，产业链上下游整合不足，与二三产业融合不够，农民出售的农副产品，许多仍然是未经加工的初级产品，精深加工程度和附加值低，限制了农业获利空间。经营主体弱小，组织化规模化水平较低，缺少大型龙头企业带动，产业面临“小而散”的问题，产品品牌影响力不足，抗风险能力弱，高品质农产品供给不足，经济回报率低。尤其是在新冠肺炎疫情之下，小农户巨大的经营风险暴露无疑。再者，农业农产品流通服务体系不健全，虽然农村电商发展极大拓展了农产品销售渠道，但中小型农户基本无法达到电商平台入驻标准，受新冠肺炎疫情和水果大小年影响，一些农产品存在滞销困境。2020年，广州市实现地区生产总值25 019.11亿元，其中第一产业对经济增长的贡献率只有3.8%。

2.乡村内在价值挖掘不充分，内生发展动力不足。城市化快速发展使乡村价值越来越受到重视，也在被充分挖掘。然而，一些乡村的建设和发展工作更多注重外部环境改善，还停留在美丽乡村的环境美化和房屋修缮阶段，忽视内在价值的挖掘和提升，没有充分利用本土历史文化资源做强乡村产业发展，业态较为单一，辐射带动作用受限。以生态振兴取得巨大成效的从化区为例，一些特色小镇缺乏长效的市场化运营机制，缺乏特色产业支撑，尽管政府的转移支付力度较大，但发展后劲不足，经济发展与其他区相比差距明显(见表2)。

表2 2020年广州市各区经济发展比较(5)参见《2021年广州市统计年鉴》中对各区经济水平的统计。

(二)城乡、村域各自为战，产业协同不充分

尽管超大城市发达的工业和服务业能为乡村产业振兴和城乡产业融合提供良好条件，但城乡之间、村域之间产业协同仍不足。

1.城乡产业关联不足，城乡关系存在脱钩。超大城市的消费需求多元且高端，但乡村仍然以传统农业为主，并以家庭为单位进行小生产，现代化程度较低，与中心城区市民需求不匹配。例如，乡村旅游以农家乐和观光为主，形式简单，缺少高品质、多元化的乡村旅游产品，也没有形成游、销、供、产一体的旅游产业集聚区。作为都市农业发展载体，广州市农业公园的分布主要集中在远郊区，离市区太远，其中位于从化区和增城区的农业公园比重超过50%。近年来，广州市观光休闲旅游收入在都市农业收入中的比重稳定在4%左右，但增加值比重仅为1%左右，受新冠肺炎疫情影响，这一比重下降为1.68%和0.38%。再者，超大城市的城乡产业发展水平差异较大，一边是以社会化大生产为基本特征的先进制造业和现代服务业，一边是以小生产为基本特征的传统农业，前者对后者的吸纳和依附能力有限，两者在产业衔接上存在困难。城乡产业、经济关系的脱钩可能会逐渐演化为社会关系的断裂，甚至是城乡文化认同危机。

2.乡村内卷严重，村域联动不够。各地的历史、习俗、资源、环境等要素各不相同，乡村发展应该具有差异性。然而，一些乡村发展目标定位不明确，连片乡村没有进行统一规划和资源整合，各自为阵单打独斗，建筑设计和运营模式相互沿用，导致项目发展同质化、低端化严重，品牌影响力小，单个项目竞争力薄弱，消费者体验之后满意度不高。例如，一些乡村盘活闲置房屋用于发展民宿、农家乐、餐饮等产业，一哄而上、盲目复制，风格样式和市场定位雷同，服务水平参差不齐，产品特色不明显，没有形成协作互补的产业集群，内卷化竞争严重，难以激发游客的持续消费热情。

(三)乡村发展要素资源匮乏，政策环境亟待优化

生产要素的双向自由流动是城乡融合发展的关键，当前城市生产要素向乡村流动仍有诸多制度性瓶颈问题，城市的反哺能力未得到充分发挥。

1.生产要素自由流动仍然存在制度性障碍。土地是乡村的核心资产，是集聚生产要素的重要载体，也是制约超大城市乡村振兴最关键的因素。当前，乡村非农建设用地总量受到严格限制且指标审批手续复杂繁冗，使适度规模农业、生产基地建设、农业加工业及农业配套设施建设严重受限，农业产业发展用地难以得到保障更加剧了乡村要素集聚的难度，乡村基本丧失了非农产业收益权。近几年，广州第一产业固定资产投资占全市固定资产投资比重均不到0.2%。再者，土地流转机制不健全、农地市场运行机制不完善造成流转过程中纠纷不断、土地连片流转困难，乡村土地布局散乱，旧宅基地和房屋闲置，土地没有得到充分有效地盘活和统筹集约利用。同时，金融发展滞后也制约了农业农村发展。农业产业投资具有周期长、风险大的特征，当前乡村金融服务体系不完善、信贷门槛过高、社会资本撬动力度不够、农业保险发展滞后及农业企业融资基础薄弱、资信等级评价偏低、对接资本市场渠道不畅等均导致农业发展面临融资渠道单一、融资难度大成本高的问题。

2.虹吸效应加剧乡村资源要素流失。乡村的各种资源要素本就不丰富，而超大城市强大的虹吸效应使乡村生产要素不断流向城市，导致乡村空心化严重、内生动力不足，乡村逐渐凋敝。仅从人口结构变动看，许多村民搬迁到城市生活、工作或者到城市接受教育后留在城市工作，广州的空心村越来越多，一些农业企业面临招工难、招工贵的困境。乡村基层普遍反映：青壮劳动力流失严重、掌握现代农业技术和懂经营管理的高素质农民非常少；乡村医生队伍薄弱；中小学优质师资缺乏。综上，乡村面临人才留不下、引不进的重大问题，人才结构与超大城市农业现代化发展要求不匹配。

(四)乡村公共服务存在供需矛盾，外来人口需求迫切

超大城市经济快速发展、就业机会众多带来外来人口的大量流入。第七次全国人口普查数据显示，四大一线超大城市的人口净流入位居前4位。广州市流动人口高度集聚，非户籍常住人口数量增长迅速(见图6)，是城中村最多的一线城市，一些乡村的外来常住人口甚至是户籍人口的数倍。因此，超大城市乡村振兴主体不仅仅是本地村民，还有大量的外来人口。当前超大城市的城乡在交通、能源、水利、网络、人居环境等硬件基础设施上差距不大，公共服务水平也走在全国前列，但快速增加的外来人口及乡村人口迁移对公共服务供给形成巨大压力和挑战。广州市一些偏远乡村的公共服务历史欠账较多，随着乡村人均收入水平提升，对公共服务的需求在不断增加，外来人口的大量流入更加剧了公共服务的供需矛盾。尤以外来人口重要生力军的80后、90后对高质量公共服务的需求更为迫切，除了有住房保障、医疗卫生、养老服务、随迁子女教育等生存型公共服务需求，生活型服务需求如公共体育、公共文化服务也在增长。

图5 广州市户籍人口数与常住人口数比较(单位：万)(6)参见《2021年广州市统计年鉴》中对本市人口的统计。

四、超大城市乡村振兴可行性路径研究

乡村是国际大都市多元综合功能的重要体现，也是超大城市高质量发展的突出短板。充分发挥背靠超大城市的优势，实现现代化国际大都市和现代化农村同步发展，推动超大城市乡村振兴有以下路径。

(一)政府积极有为，发挥引领和服务作用

政府是乡村振兴的发起者，在乡村振兴中发挥着重要的引领和服务作用，保障农业农村优先发展落到实处。

1.加强规划引领和制度供给，健全市场导向的农业支持政策体系。乡村振兴是一项系统工程，要科学把握乡村的差异性，注重精准规划、科学推进，健全分工合理、责任到位的乡村振兴工作机制，优化乡村产业和用地布局，健全农业公园、民宿酒店、家庭农场等相关标准指引，引导乡村新业态、新模式规范有序发展;同时，要加大涉农财政资金投入力度，探索建立涉农资金统筹整合长效机制，统一管理和监督，提高政策精准性、指向性，以提升资金使用效率。持续深化农业农村改革，破除各种阻碍城乡融合发展、要素自由流动的体制机制障碍，在引导农村土地经营权有序流转的基础上，对承包经营土地、集体农地流转、适度规模经营予以补助支持，深化农村产权制度改革，有序推进集体经营性资产确权到户和股份合作制改革，探索物业经济、资源经济、服务经济等新型集体经济发展模式。加强对返乡入乡创业的配套政策扶持，以针对性政策、倾斜性待遇丰富乡村振兴人力资源。

2.完善乡村多元共治体系，加强乡村基层治理。夯实超大城市乡村振兴基础，构建党建引领、三治融合、数字支撑的现代乡村治理体系。一是坚持“党委领导、政府负责”，加强基层党组织建设，选优配强农村党组织书记和“两委”班子，多措并举强化农村干部队伍建设，将村党组织的全面领导贯穿村“人、财、物”各方面及议事决策全过程。二是确立村民在乡村治理中的主体地位，提升村民的表达、议事能力，发挥乡村精英的主观能动性，推动村民主动融入乡村治理。加强乡村法治宣传、增强村民法律意识，发挥法治保障作用，促进重大行政决策科学化、民主化、法治化；同时，注重道德力量感染，强化德治的“规训”，形成自治、法治、德治相结合的治理体系。三是深化数字赋能，实现乡村产权流转的监督、管理和交易电子化、信息网络化，提升乡村社会治理智能化、标准化、精细化水平。

3.加快乡村基础设施和公共服务体系建设，优化生产和生活环境。促进优质公共资源向乡村倾斜，实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化。一方面，加大乡村道路、供水供电、通信、垃圾污水处理、快递及冷链物流等与生产、生活和生态相关的基础设施建设，不断优化乡村产业发展的硬件配套设施，持续提升乡风文明软形象。另一方面，把乡村基本公共服务做实做优，提高乡村社会保障水平，缩小城乡养老差距，推动乡村文化建设，丰富村民精神文化生活。尤其要加强乡村教师和医疗卫生队伍建设，保障乡村教师和医疗人员待遇，支持城区优质教育、医疗资源下乡，创新通过远程方式扩大优质教育和医疗资源覆盖范围，并针对外来人口较多的现实情况，扩大居住证附加的公共服务范围，提高服务质量，实现常住人口的城乡基本公共服务均等化。

(二)打造核心产业，构建多业态、规模化融合发展的产业格局

立足当地特色资源，带动乡村优势，充分把握市场需求和规律，打造核心农业产业，全面联结一二三产业，构建多业态、规模化融合发展的产业格局，促进乡村产业多元化综合发展。

1.积极引入、培育农业经营主体，发展多种形式适度规模经营。以新型职业农民、家庭农场、农民合作社和龙头企业等为代表的农业经营主体是发展家庭经营、集体经营、企业经营等多种形式的适度规模经营模式、提升农业竞争力的核心力量。一是坚持发挥农民主体作用，创新农民职业培训内容和模式，加快培育“有文化、懂技术、善经营、会管理”的高素质农民，壮大新型职业农民队伍，提升中小农户的组织化程度和生产经营技能，吸引在外务工的乡村精英回乡创业，强化青年能人的引领和带动作用。二是丰富新型农业经营主体，培养乡村产业队伍梯队，引导农业龙头企业健全现代企业制度，建立风险共担、合作共赢的联农带农利益联结机制，形成不同利益主体的全产业链分工协作、优势互补格局。

2.以做强优势农业产业为主线，加快推进农业现代化。保障超大城市粮食安全底线，注重农业在经济社会发展中的基础性和战略性地位，优化农业内部结构，加快农业现代化发展。一是各涉农区基于自然禀赋和优势资源，科学规划农业的规模化、精细化发展方向，培育特色优势主导农业产业，通过加强品牌创建管理和地理标志申请注册，提升品牌影响力；同时，培育一批辐射带动范围广的区域公共品牌，增强可持续发展能力。二是以优势农业产业为突破口，促进产业链前后延伸，重点发展农产品深加工业，推进农产品的加工、包装、运输、销售等环节紧密连接，培育覆盖全环节的产业链，打造现代农业综合体，形成区域特色农业产业集群。三是推动现代农业与现代服务业深度融合，加快“农业+”横向融合业态发展，从生态保护、文化研学、休闲旅游、医养康养着手，通过具体的农业项目载体吸引和带动优质文化、公益、产业资源下沉集聚到乡村。

3.推动城乡产业协同，促进城乡协调发展。超大城市推进乡村振兴，必须匹配超大城市总体定位，将周边乡村地区纳入城市发展轨道，将乡村产业发展融入城市的生产链、供应链和价值链，推动中心城区与郊区、农村地区协调发展。一是超大城市现代化发展对于周边乡村的功能有了更加多元化的需求，除传统农业生产功能外，对生态、文化、休闲等非传统功能的需求也日趋强烈，乡村发展应与城市消费需求相结合，乡村功能的拓展要对城市功能进行承接，推动整个城市发展实现内循环。二是超大城市乡村应积极承接城市产业转移的溢出。以技术密集为标志的新兴业态对区位的要求不再局限于市区中心，这使得数字经济、创意文化、高新科技、休闲旅游等产业逐步向适合的周边乡村扩散。乡村发展需要在坚守生态红线、确保不带来环境污染的前提下，将这些产业合理有序地引入。三是基于不同类型乡村差异化的优势资源禀赋，统筹规划城市周边的乡村发展，拓宽发展路径，避免重复建设。依据“产业相近、项目连结、地域毗邻、乡风相融”的原则，引导乡村资源集聚和共享，实现产业联建、利益联结的联动效应。

(三)金融与科技相互补充，共同为乡村振兴赋能

乡村振兴迫切需要金融活水与科技支撑，前者满足乡村振兴多样化的融资需求，后者是农业现代化的根本动力。

1.优化乡村金融服务体系，拓宽农业发展投融资渠道。立足城乡融合发展，鼓励各类金融机构加大对“三农”领域的金融服务力度和范围，创新涉农金融产品和服务模式，稳妥有序开展农村土地经营权抵押贷款，探索乡村产业发展信用贷款，简化贷款审批流程，引导政策性金融、商业性金融、新型农村金融机构、保险和券商公司等多层次乡村金融服务主体构建广覆盖、风险可控的现代农村金融体系，将更多金融资源配置到重点领域和薄弱环节。探索社会资本进入方式，创新资金投入运作模式，鼓励农业龙头企业借助多层次资本市场加快成长。支持保险公司积极探索满足新型农业经营主体需求的保险产品，提高农业保险普及率，分散农业经营风险。

2.坚持创新驱动和科技支撑，推动农业农村高质量发展。将科技自立自强融入现代农业发展是推动乡村振兴的重要源动力。习近平提出“要把发展农业科技放在更突出的位置，大力推进农业机械化、智能化，给农业现代化插上科技的翅膀”[17]。依托超大城市科技创新要素集聚优势，坚持基础研究和应用研究并举，增加农业科技研发财政投入，加快农业科研体制和激励机制改革，鼓励高校和科研机构建立农业科技联盟、共同参与农业关键技术攻关，以税惠红利鼓励农业企业加大研发投入，积极引导科技资源、人才向农业企业流动。建立健全农业科技社会化服务体系，提供技术咨询、研发、推广、转移等专业化服务，加强公共服务平台的规划和建设，推进科技创新成果转化；同时，加快农业农村的机械化、数字化、信息化转型，突出数字化改革，建立农产品全生命周期的完整闭环信息化管理平台，提高大数据对于农业市场变化的预警和预测研判功能，以数字化、信息化的手段对农业产业链各环节进行优化整合，催生互联网+农业、共享农业、定制农业等新业态、新模式，以科技创新全方位赋能乡村生产生活，为乡村振兴带来持久的生命力。