交警行政处罚自由裁量权规范化路径探析

□ 路 超

（陕西警官职业学院，陕西 西安 710021）

公安交管部门行政执法规范化是维护社会交通秩序畅通高效、保护人民群众出行合法权益、保障道路交通安全各项法律法规有效执行的必要途径。交警违法行为处罚自由裁量权是公安交管部门行政管理中最难以标准化、程序化的组成部分，考验着执法人员在法律允许的弹性空间内对处罚幅度选取的恰当程度，决定了交警行政执法能否得到行政相对人的认同与接受，关系到公安交管部门执法公信力的树立以及警民之间良性互动关系的维系。随着科技化、信息化建设的逐步深入，智能化成为社会发展各环节提高运行效率、改进管理手段的有效发展方向。作为公安信息化建设中的重要革新，智慧警务应运而生。基于此，本文拟将先进的智能交通技术有机融入交警行政处罚自由裁量过程，以数据化、信息化手段支撑决策的规范性，以期为交警行政执法的规范化建设有所助益。

一、交警行政处罚自由裁量权面临的挑战

（一）交通违法现象的多样化成因

一是部分交通参与者对交通安全法律法规的漠视。一般而言，交通违法行为与驾驶人的性别、驾驶人年龄、驾驶人生理、心理特性、车辆类型等客观条件相关，其中驾驶人主观安全观念缺失以及淡薄的法律意识是交通违法现象发生的主导因素，如不打转向灯随意并线、转弯、变道、横跨多车道行驶或占压禁止跨越车道分界线行驶，等等。这种交通违法背后的主观心理因素可能出于对自己驾驶技术的盲目自信，也可能出于对交通违法行为的惩戒后果心存侥幸，未能充分意识到其驾驶行为的潜在危险性。二是出于迫不得已的交通违法。这一类交通违法行为虽然产生了违法事实，但是主观上没有违反交通规则的故意，如驾驶人遇到突发状况时短时间在禁止停车的路段临时停车离开。三是出于无意间的“首次”交通违法。与习惯性违法有所区别，这类交通违法行为的特点是对自己的违法事实毫不知情，交通参与者主观上也没有违反交通规则的故意，如因首次驶入新的城市、地区、特定空间，出于对道路交通环境陌生或交通标志、标线指示性信息的视认性较差的原因而无意间违反交通规则。

（二）交通行政执法人员的主体差异性

作为直接参与者，交通管理行政执法是每个交警必备的基本业务技能。现实中，交警的主体特性由于专业教育背景、工作阅历、受警察业务技能培训次数和程度的区别存在较大的差异，自由裁量的结果往往取决于个人的素质。较高的个人素质兼具违法正确处理以及违法有效抑制的作用，与良法善治、依法治国的法治目标相契合，是适应警务技能发展现代化的必要条件。交警各类素质囊括了开展交通管理行政执法活动的整个范畴，其中对自由裁量权的行使占主导地位的包括：一是法律素质。是否具备扎实的法律素质是交警合不合格的标准之一，客观上要求交警需要准确理解法律条文的含义和精神实质、准确把握法律所赋予的执法权力，自觉捍卫法律权威；二是业务素质。主要是交警对各项公安业务知识的综合掌握，既要有完备的信息收集能力、综合分析能力，也要善于发现事物之间的相互作用、相互关联，向人民群众展现良好的警察形象；三是心理素质。不同年龄的交警在生理、性格、耐心程度、价值观以及工作习惯等方面均存在差异，导致其在行使自由裁量权时的决策和执法活动具有过于“包容”或过于简单“一刀切”的偏向性的处理结果，规范性难以统一。

二、依托智慧交管行使自由裁量权的优势

（一）有利于提高执法效率

智能交通是我国提升经济社会运行效率的战略牵引，也是建设现代化强国的标志性工程。基于高新技术手段，智能交通系统是提高管理效率、提升道路交通安全性和通行能力的新途径。依托于强大的智能汽车控制系统、先进的交通信息采集系统、先进的交通信息处理系统、先进的交通特性识别与分析系统等智能交管模块构建出的全空间、多维度、在线实时的高精度交通综合管理平台，能够提升道路交通系统中人、车、路、环境等要素间的协调运转效率。

法律赋予的执法权力的合理性首先是构建规范化的法律体系，如对于自由裁量权法律体系的完善需要加强立法解释、编制案例，从而统一认识，克服交通执法人员的差异化，推行各类岗位执勤执法规范用语，提升执法形象规范性；结合各省实际，制定、补充、修改、细化实施交通安全法律法规中自由裁量权的依据；立法中对自由裁量权的边界予以明确界定，判断其是否越权。公安交管部门行政执法的规范化建设除了需要从法律法规的约束角度出发，也需要运用科技手段探索新途径。一方面，现代化交通管理警务依托智慧交通系统将先进的科技手段服务于交警行政执法活动，对于警务资源整合、警务流程再造、警务模式创新以及开展执法规范化建设具有重要的促进作用；另一方面，可以充分发挥交通科技大脑在信息获取感知、通讯、智能化计算以及大数据分析方面的技术优势，提升交通管理与交通执法水平，包括交通管理与交通执法自动化程度，尤其在处理灵活度强、影响因素多的自由裁量权时，结合“以事实为依据”的执法原则，决策所需的交通违法地点、违法人员特征、违法严重程度等违法行为基础信息数据可以实时动态传输，节约了开展调查、收集违法事实的时间与警力资源，减少了人工工作量和出错可能性，提升了数据获取精度、质量和丰富完整程度，有助于自动化完成违法活动行政处罚的前期调查准备工作。同时，相关法律依据和法律文书的制作也可以通过违法案件和相应资源库的关联性分析实现自动推送、下达、生成的一体化、全流程作业。

（二）克服自由裁量权行使的主观倾向

实践中，道路交通安全法律法规赋予了交警在行政处罚时依法行使自主选择处罚幅度的权利。由于违法成因以及交警自身素质存在一定的差异，部分交警容易对本质相同的违法行为作出不同的处理结果或形式上相同，但严重程度以及影响后果不同的违法行为作出相同的处理结果，一定程度上影响了自由裁量权行使的规范性。通过决策量化算法的准确设定以及自动采集数据的输入运行，能够使裁量结果合乎法律目的和交警执法的本质要求，确保交警执法过程标准化、规范化，减少其他人为、情感等方面因素的干扰，充分做到以事实清楚为前提，以证据确实、充分为保障，为案件情节轻重的度量提供同一标尺。一方面，对于同类型的违法案例，不因执法人员的主观思想变化或考虑疏漏出现处罚结果的随意性，既没有对违法者的过分同情，也没有放大对违法者的歧视，使得裁量结果保持一致，做到“同案同判”；另一方面，对于表面上看似相同但本质上有所区别的违法事实，也能识别出隐含在表象下的细节差异而区分对待，使违法处理结果客观、合理。

（三）提供基于量化计算的决策支持

自由裁量权的固有属性特点容易导致衡量结果产生不确定性。从交警执法的程序和方法入手，细化交警行政处罚自由裁量执法方式、步骤、时限，并对交通违法行为进行梳理，明确重点规范行为的种类、量化惩处力度，可以有效防范自由裁量权的滥用。智能交通在道路交通系统的综合管控之中整合计算机软件技术、信息技术、电子控制技术、运筹学、大数据、人工智能等技术手段，为交警行政执法注入了丰富的推动作用。利用人工智能法律系统来规制公安行政处罚自由裁量权是必要的和必然的，人工智能不仅从立法上对自由裁量权进行规制，还可基于数据的整合加工以及程序化计算流程为自由裁量处罚幅度输出选择依据，实现从弹性候选决策空间中找出符合违法事实细节的最佳匹配方案。同时，也能保障执法决策自动化、最优化以及指标的透明可视化，以实际计算结果标定裁量幅度，以科技手段提高交警行政处罚决策质量，为交警自由裁量权提供底层决策支持。因此，自由裁量权无论在事实认定、法律适用还是判决裁定上都可以借助信息技术的程序化特点以及大数据的全面性特点使得自由裁量权的发挥走向有序发展轨道。自由裁量权的信息化决策不是一个简单的计算过程，而是涉及复杂的逻辑流程，包含自动计算、分析环节，目的是保证决策结果公平、合理、高效。执法人员根据自身主观条件进行决策时难以对照多重标准进行周全衡量，导致执法效果单一、缺乏可行性。而依托智能交通、智慧交管警务的自由裁量信息化决策整体框架可以有效克服个体认知、综合决策的片面性，能够兼顾多方因素、以系统量化为前提辅助自由裁量全过程。

三、交警行政处罚自由裁量权的决策原则

（一）公正客观原则

自由裁量权规范化行使追求的效果涵盖多重角度，简单粗放的处罚方式显然不能展现人民警察的良好形象。对违法现象惩罚的目的是对行政相对人违法行为的恰当回应，也是对违法行为消极法律后果的强制执行，使其受到应有的惩戒，维护法律尊严。在智能交通系统技术支持下，通过违法行为案情客观分析，能够将交警自由裁量权约束在法律授权允许的范围内，规范其自由裁量权的行使，最大限度遵循交警行政执法“过罚相当”的原则，展现出公安机关明辨真假的果断判断力。同时，以智能交通警务为抓手，通过数据资源整合共享，提升执法研判能力，切实改善路面违法防控和精准查缉，提升群众的满意度和认同感。

（二）道路资源效用发挥最大化原则

城市路网结构一经建成便在较长时间内相对固定，人口密集区域城市道路交通资源短时期内无法通过基础设施的改建实现扩充。在老城区城市发展成熟、建筑设施高密度布局的条件下，车道数少、机动车与非机动车混行等限制因素导致道路通行服务水平较差，白天动态过往车辆通行出现较大压力，夜晚车位有限，静态交通方面停车难问题严峻。交警在查纠违法行为、制定弹性处罚幅度时应遵循兼顾挖掘道路供给潜能的原则，在不同的时间段分析违法行为发生时道路通行条件和利用水平，使处罚结果朝着提高交通设施效能方向倾斜，如可以考虑交通流量较低的城市道路承担一部分静态交通设施职能，适时、适量开辟“海绵车位”，引导机动车有序限时停放，灵活调整车道属性，发掘有效的方法来解决交通供需失衡的难题。

（三）寓教于执法原则

违法人员因其违法动机和心理条件有故意或过失等区别，可以将主观成因条件作为区分违法行为的一项重要指标。虽然惩罚是违法行为必要的后果，但惩罚力度的一味增加并不是道路交通管理立法的最终目的，交警行政管理活动的根本宗旨是引导交通参与者自觉遵守交通安全法律法规。每一次交通违法行为处罚，都要为其以后的交通活动带来深刻的警示意义，尤其对法律意识、法律常识淡薄的行为人更要加强宣传指导的教育作用。在自由裁量的规范化前提下，对于“轻微”违法现象的“宽容”处理，可以释放出更多的教育价值，增加执法温度，达到良好的社会效果。因此，对于社会危害程度较小的违法行为应施以相应符合常理的弹性处罚措施，从细节处增加公安机关和人民群众的互动满意度，提高交警服务质量。

（四）杜绝侥幸心理原则

对不同主观违法意识的区别对待是自由裁量权的优势所在。为了杜绝违法行为人认为一次违法行为成本较低而对自己的行为肆意放任，甚至滋生抱有侥幸心理的违法动机，维护自由裁量权的权威，避免偏离罚、教相统一的初衷，应合理设定从轻处罚的限度，留存一定时期内行为人违法活动轨迹，在兼顾路网资源使用效率原则的基础上，以违法次数、违法频率、违法行为类型等历史数据作为考量因素，辨别行为的思想动机属性，慎重地给予连续性从轻处罚。

四、交警自由裁量权规范化提升的路径

（一）充分汇聚整合多源数据资源

智慧交管为城市“交通动脉”拥堵提供了有效的解决渠道，对部分违法行为已经实现通过图像识别等人工智能手段进行直接描述，对机动车、驾驶员等交通实体的细部特征正在不断扩大识别广度，新算法的陆续出现和不断改进也为交通执法开辟了新的途径。一方面，交警部门应扩大道路系统的智能感知“肢体”覆盖规模，加大信息基础设施建设力度，注重路网细节，使智慧交管大脑可以实时掌握各级道路交通运行状况、更大范围捕获违法行为的产生，归纳出受扰动后道路系统的运行变化规律；另一方面，完善公安交警部门智能交通系统与其他道路管理信息系统之间的常态化数据整合机制，融合完备的多源数据集，共享信息资源和畅通跨系统、跨平台的数据接入通道，打破交警执法自由裁量结果综合评判的信息限制。 交通违法查处中产生的案例数据还可进一步收集存储形成资料库，在智慧交管警务建设进程中通过逐步积累和完善，进而加深交警智能执法的技术迭代。

（二）基于智能交通的自由裁量权量化策略

具有自由裁量空间的交通违法惩处条款通常规定了处罚种类，同时以罚款数额范围的形式给出弹性惩罚幅度。如《中华人民共和国道路交通安全法》第九十条规定：“机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于道路通行规定的，处警告或者二十元以上二百元以下罚款。”基于数据分析手段，应明确具体的处罚种类和处罚程度。通过交通系统各要素的感知，对所获取的违法行为证据材料进行分析，充分发挥每一条车辆行驶轨迹、行为人违法历史记录等数据的价值，将其整合汇聚、信息互补并挖掘其背后隐含的事实状态和逻辑关系。对于道路交通管理，一件违法行为可以同时从多个角度对其违法严重程度进行描述：违法影响方面，可以根据违法行为发生地点的道路交通车流密度、平均行驶速度等情况考虑违法行为对系统运行产生的延误或对其他交通参与者的干扰加重程度；主观强度方面，可以通过对违法行为特点的分析，掌握违法行为人在主观方面的故意程度，是否同时违反多项通行规定等；系统资源协调方面，根据违法地点道路交通服务设施等资源设置情况，判断违法事件能否在对路网运行影响可控的前提下提升道路资源供给能力或在二者间达到合理的平衡；违法历史记录方面，通过查验违法者的身份信息进行违法历史数据查询，判断其是否由于过去的违法处罚而产生良好的教育效果、是否属于累犯，等等。

描述违法行为的各个角度对惩罚幅度的选取都有相应的贡献权重，这是由这一评价角度的严重程度所决定的，考虑到交通安全法律法规中有关违法行为的惩罚措施可能包含多种类型，如“警告或罚款”等，但处罚的严重程度具有明显的梯度性，因此在选定评价结果等级时由低到高可以分别标定为轻微、中度、较重、重度、严重等评价要素。因此，若将违法影响、主观强度、系统资源协调、违法历史记录等作为违法行为的评价因素集，将所有对严重程度的评价要素作为评语集，则可将交警自由裁量信息化决策过程视为对违法行为从多因素进行评判的模糊综合评价问题。每个评价因素对于评语集各要素的量化结果，即隶属度可以基于智能交通平台进行赋值，将违法行为各方面评价因素借助大数据、人工智能、系统仿真等技术手段进行分析从而自动得出模糊评价值。此外，利用合成算子将各评价因素的权重与评价因素集关于评语集的评价值进行合成计算即可得到违法行为的模糊综合评价结果集，参考这一评价结果集可以定性违法行为的严重程度，能够对处罚幅度的量化提供决策辅助。

（三）交警行政处罚自由裁量权信息化决策的规制

一是提升数据安全保障。 智能交通各功能子系统在日常运行过程中为信息化自由裁量提供了交通大数据。各类数据汇聚融合，在辅助量化决策的同时具备分散化、碎片化特点，暗含了数据安全问题的隐患。在日常系统维护过程中要严禁外界无权限用户随意访问、更改数据，防止信息被恶意窃取和泄露，保护所有交通参与者的合法隐私权。二是构建交叉监督体系。为了预防和应对从算法层面产生一定概率的误差率，违法行为的自动化综合评价值需要经过执法主体的监督确认，做到自由裁量决策过程技术与制度上的双重保障。数据的存储有利于完善执法活动回查机制和决策信息留底待查，也有利于加强公安机关本部门或上级部门对执法人员的监督。此外，监督制约机制不仅要面向交警内部的监督，还要加强社会监督力量。对于没有保密要求的部分数据，可以在指定官方平台向公众公开，增加执法透明度。同时，还可以按照谁主管、谁负责的原则，建立责任追究制度。三是完善升级优化机制。自由裁量信息化决策全流程由不同子模块构成，需要结合各环节技术动态的发展状况及时更新、升级、调试系统功能，及时做好可靠性检查和测试，不断提高评价因素评价赋值准确有效率，使信息化决策过程不断向更加智能化和人性化方向纵深发展。