关中城市群农业转移人口市民化的财政支持成本研究

李 伟 吴 迪

（西安财经大学，陕西 西安 710100）

一、农业转移人口市民化财政支持成本测算的必要性

随着我国城镇化建设水平的不断提高，越来越多的农业转移人口离开农村进入城市，投入到城市第二、三产业中。但是由于受城乡二元结构和户籍制度的影响，城市未能对他们在子女义务教育、住房保障、养老医疗、就业培训等公共服务方面给予足够关注，这就导致了我国城镇化整体质量偏低、户籍城镇化率远远小于城镇化率的现状。财政是国家治理的基础和重要支柱，政府财政公共服务供给的不足，是阻碍农业转移人口市民化的深层次原因。因此，测算农业转移人口市民化的财政支持成本，对于促进农业转移人口市民化，高质量推动新型城镇化建设具有重要意义。

《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》明确了农业转移人口市民化财政支持成本的基本内涵，即政府要承担“农业转移人口市民化在义务教育、劳动就业、基本养老、基本医疗卫生、保障性住房以及市政设施等方面的公共成本”。根据已有文献，现有成本测算方法主要分为两类，一类是张欣炜（2018）、钟晓敏（2019）等学者的观点，先计算出各项指标的人均成本，再乘以农业转移人口数量，最后计算出市民化的总成本；另外一类是任仪（2018）、傅帅雄（2018）等学者的观点，先计算出城乡间各项指标的人均财政支持成本的差额，再乘以农业转移人口数量，最后计算出市民化的财政支持总成本。本文结合农业转移人口市民化的内涵与已有文献的研究方法，选取保障性住房、医疗养老保障、随迁子女义务教育与就业服务作为测算指标，采用上述第一类研究方法，计算关中城市群农业转移人口财政支持总成本。

二、关中城市群农业转移人口数量估算

本文采取赵智（2016）的研究方法，利用“农业转移人口=城镇常住人口-城镇户籍人口”测算出农业转移人口近3年的数量。由于每年农业转移人口的规模呈现出一定的波动性，取其均值作为计算农业转移人口市民化财政支持成本的依据。由于杨凌示范区常住人口占关中城市群总常住人口的0.86%，且其增长比例基本维持不变，因此本文在计算关中城市群农业转移人口时不考虑杨凌示范区，只计算关中城市群其余五市的农业转移人口数量（结果见表1）。

表1 关中城市群农业转移人口估算表 单位：万人

三、关中城市群农业转移人口市民化人均财政支持成本分项测算

（一）人均住房保障的财政支持成本

为保障农业转移人口的住房需求，政府应承担起保障性住房的供给。住房保障成本主要由保障性住房的建设成本构成。根据《陕西省统计年鉴》，可确定关中城市群各地级市竣工房屋价值与面积，并据此计算房屋建设成本。陕西省“十三五”住房保障规划中指出，全省保障性住房覆盖面积达20%以上。因此，本文假设，按每人15平方米且为20%的农业转移人口提供保障性住房。采用公式1，可以算出人均住房保障的财政支持成本（结果见表2）。

表2 人均住房保障的财政支持成本表

人均住房保障的财政支持成本=保障性住房单位面积建设成本×人均保障面积×保障比例（公式1）

（二）人均医疗养老保障的财政支持成本

在市民化进程中，那些本应随迁到城市的农村老年人口和儿童，由于财政在养老保险、养老设施建设以及医疗保险等方面支持的不到位，被迫留守农村，成为留守老人和留守儿童。本文测算人均医疗养老保障的财政支持成本时，除青壮年农业转移人口外，将重点考虑这些潜在农业转移人口的财政成本压力。鉴于农村留守老人的数量目前没有官方公开的数据，本文假设关中城市群农业转移人口中60岁以上老年人口的抚养比与陕西省老年人口的抚养比相同，由此可以获得关中城市群农业转移人口中60岁以上人口数量（结果见表3）。

表3 关中城市群60岁以上农业转移人口数量表 单位：万人

1.基本养老保险。由于每一年关中城市群各地级市的人均居民基本养老保险费用有所差异，本文选用近3年的平均值作为人均居民基本养老保险费用。利用公式2，可以计算出农业转移人口城乡居民养老保险的人均成本（结果见表4）。

表 4 农业转移人口基本养老保险的人均财政支持成本 单位：元/人

人均养老保险的财政支持成本=人均居民基本养老保险费用×60岁以上的农业转移人口数量/农业转移人口数量（公式2）

2.养老设施建设。为了解决农业转移人口老龄化对于养老设施的迫切需求，陕西省政府在《关于推进养老服务发展的实施意见》中规定，养老床位数为每千名老人40

张，第三类养老院标准建设面积为10 800m2， 总床位数300 张左右。因此，本文基于上述文件，利用公式3、公式4，可测算人均养老设施建设的财政支持成本（结果见表5）。

表5 养老设施建设的人均财政支持成本表

人均养老设施建设的财政支持成本=老年综合福利机构数量×住房建设成本/农业转移人口数量（公式3）

老年综合福利机构数量=60岁及以上农业转移人口数量×10×40/300（公式4）

3.基本医疗保险。基本医疗保险包括城镇职工基本医疗保险与城乡居民基本医疗保险，前者由用人单位进行缴纳，因此不纳入本文研究范围。根据《陕西省城乡居民基本医疗保险实施办法》，随迁子女与老年人均可以参加城乡居民基本医疗保险。假设关中城市群农业转移人口随迁子女与老人的年龄分别为0-14岁和60岁以上，且其抚养比与陕西省的相同，由此可以获得关中城市群农业转移人口中0-14岁与60岁以上人口数量。此外，自2018年起，陕西省城乡居民基本医疗保险政府补贴为每人500元。根据公式5可以计算出人均医疗保险的财政支持成本（结果见表6）。

表6 人均医疗保险的财政支持成本表

人均医疗保险的财政支持成本=0-14岁与60岁以上农业转移人口数量×人均政府补贴/农业转移人口总数（公式5）

（三）人均义务教育的财政支持成本

为了保障农业转移人口子女享有接受义务教育的权利，政府需要负担义务教育的财政支出。根据2019-2020年《陕西省教育事业发展统计公报》公布的数据，全省随迁子女小学与初中在校生占全省小学与初中在校生的平均比例分别为10.77%与 8.10% 。假设关中城市群农业转移人口中随迁子女小学与初中在校生比例与陕西省的比例相同。由此可以确定随迁子女接受义务教育人数。根据公式6可以计算出人均义务教育的财政支持成本（结果见表7）。

表7 人均义务教育的财政支持成本表

随迁子女义务教育人均成本=义务教育生均经费×随迁子女义务教育学生人数/农业转移人口数量（公式6）

（四）人均就业服务的财政支持成本

为了提高农业转移人口在就业市场上的竞争优势，陕西省政府颁布《陕西省就业补助资金管理办法》，对农业转移人口提供每人180元的就业培训补贴。假设接受培训的对象为15-60岁的农业转移人口。《陕西省统计年鉴2021》公布了2020年15-60岁人口占陕西省总人口的63.45%，本文假设这一比例同样适用于关中城市群农业转移人口，可以得出关中城市群15-60岁农业转移人口数量。根据公式7计算人均就业服务的财政支持成本（结果见表8）。

表8 人均就业服务的财政支持成本表

人均就业服务的财政支持成本=15-60岁农业转移人口×人均就业补贴/农业转移人口总数（公式7）

四、关中城市群农业转移人口市民化的财政总成本测算及支付压力分析

（一）财政支持总成本测算

依据上文测算出的农业转移人口各项人均财政支持成本，运用公式8、公式9，可计算人均财政支持总成本与财政支持总成本（结果见表9）。

表9 关中城市群农业转移人口市民化总成本表

关中城市群农业转移人口市民化人均财政支持总成本=人均住房保障成本+人均养老保险成本+人均养老设施建设成本+人均医疗保险成本+人均义务教育成本+人均就业服务成本（公式8）

关中城市群农业转移人口市民化财政支持总成本=关中城市群农业转移人口市民化人均财政支持总成本×关中城市群农业转移人口数量（公式9）

（二）财政支持成本的支付压力分析

本文以关中城市群各市农业转移人口市民化财政支持总成本占近三年一般公共预算收入均值的比重，反映财政支付压力。从表10中可以看出，西安市的市民化财政支持总成本占比明显高于其他城市。究其原因，一是西安市市民化人均总成本较高；二是西安作为关中城市群中吸纳能力最强的城市，逐渐成为农业转移人口主要的聚集地。在二者的共同作用下，西安市市民化的财政支付压力要大于关中城市群中其他城市。铜川市、咸阳市、渭南市的市民化财政支持成本占其财政收入的比例相当，大约占财政收入的两到三成。而宝鸡市的市民化财政支持成本占比最低，约为7%。

表10 关中城市群农业转移人口市民化的财政支付压力分析表

从上述的财政支付压力分析中可以看出，合理分布农业转移人口对于缓解财政支付压力有着重要意义。随着市民化进程的推进，在原有财政体制下，地方政府的财权和事权之间的矛盾会日益突出。如何使自身财权事权相匹配，是良性推动市民化进程的重要基础。为缓解财政压力，如何完善市场机制，让更多的社会资本也参与到市民化进程中，是持续有力推动市民化的必要条件。

五、优化农业转移人口财政支持的对策建议

（一）完善财政支持政策，引导农业转移人口合理分布

为引导农业转移人口的空间分布，可以动态调整农业转移人口落户比例规模。例如，关中城市群各地方政府可以通过居住证积分指标引导农业转移人口在各市的分布。这样既可以减轻西安市的市民化公共服务成本，也可以引导关中城市群农业转移人口合理分布。

（二）完善地方财政体制，有序推动市民化进程

随着关中城市群市民化进程的有序推进，原有财政体制下地方政府的财权和事权之间的矛盾日益突出。为化解矛盾，在关中城市群范围内加快建立财政转移支付与农业转移人口之间的专项对应关系，同时依据农业转移人口的流动规模，建立财政转移支付的动态调整机制，以便缓解财政支付压力。

（三）完善体制机制，引导社会资本参与分担市民化成本

公共服务的性质决定了政府是提供公共服务的主体，但是单纯依靠政府解决市民化公共服务成本，会给地方政府造成很大的财政压力。随着市场机制不断完善，地方政府可以有效利用市场机制，多元化地筹措资金。政府可以充分发挥政策性引导作用，通过建立适度的盈利模式，提高社会资本的参与度和运转效率。