高校教育审计促进内部控制建设的路径探索与实践

文/张庆娜

一、绪论

近年来，随着中央和各级地方政府对教育投入的不断增加，尤其是“放管服”背景下，各单位自主决定的经济事项日益增多，为了加强内部控制，提升管理水平，确保接得住、用得好自主权，国家陆续出台《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会〔2015〕24号）、《教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）》（教材厅〔2016〕2号）等旨在推动高校建立完善内部控制，保障学校各项教育经济活动健康安全运行。高校教育审计作为学校审计监督体系的重要组成部分，如何通过发挥内部审计的功能性作用，推进学校现代化治理体系和内部控制体系的建立健全，确保高校健康持续发展显得特别重要。笔者作为高校审计工作的一员，通过业务实践，试图探索一条内部审计促进内部控制建设的有效途径，从而达到服务高校教育事业科学发展的作用。

二、高校教育审计与内部控制概述

1.高校教育审计概述

教育审计作为内部审计体系在高校的具体表现，对高校发展起到了至关重要的监督作用，因此2020年教育部修订并发布实施了《教育系统内部审计工作规定》，对教育审计的管理体制机制、人员配备、结果运用等做了一系列的全新的定位和完善，尤其是规定“内部审计是指导单位内部财政财务收支、经济活动、内部控制、风险管理等实施独立、客观的监督、评价和建议，以促进单位完善治理、实现目标的活动”，据此可知通过独立、客观的内部审计监督，可以指导并促进完善内部控制建设。

2.高校内部控制概述

根据《教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）》（教材厅〔2016〕2号）规定“高校内部控制是围绕学校的办学目标，其建立的主要目标是保证学校经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高资源配置和使用效益”，由此可见内部控制和教育审计的服务目标的一致性，两者可以相辅相成服务学校规范管理、有效控制、防范风险，从而保障教育事业可持续健康发展。

3.教育审计与内部控制的关系作用

（1）教育审计可以促进建立健全高校内部控制体系。一方面高校可以通过开展某项业务的专项审计，分析经济活动是否有制度可依，或者制度是否合理，如通过实施软件资产管理情况专项审计，运用查阅资料、穿行测试、数据分析等审计方法，发现学校仅有对国有资产、固定资产等建立了管理制度，虽然在国有资产管理制度中也涉及软件等无形资产，但因未清晰规定定义范畴，因此，在软件资产实际管理中，其购买、验收及报废等环节均出现管而未管的缺位现象，通过这次专项审计，建议学校建立相应的管理制度，从源头治理，促进软件类无形资产的内部控制管理建立；另一方面，可以通过开展某项经费、业务等专项审计，如合同管理专项审计，检验合同审核、签订程序是否规范，合同管理制度是否合理合适，由此揭示相应业务流程存在的缺陷或风险点，提供优化内部控制制度建议，促进内部控制管理体系的不断完善发展。

（2）教育审计可以促进高校内部控制的有效实施。近年来，随着国家经济体制的深化改革，尤其是国家推行“放管服”之后，高校为了接好权，用好权，需要建立健全监督机制，不断完善内部治理结构，因此教育审计作为高校内部监督的重要组成部分，其职责范围也在随之不断扩大，从2004实施的《教育系统内部审计工作规定》（教育部令第17号）规定主要是对各项教育资金财务收支、国有资产等相关事项进行审计监督，发展到2020年审议通过的新的《教育系统内部审计工作规定》（教育部令第47号）对学校内部所有的资金、资产、资源及内部管理人员履职情况等实施全覆盖审计，而这一全覆盖与内部控制建设的范围相一致，因此教育审计既可以通过对某项业务活动或者某个环节开展专项内部控制审计，也可以通过定期组织对学校所有业务活动的内部控制的建立与执行情况进行内部监督检查，验证内部控制建立的完整性、有效性，从而促进内部控制的落地实施。

三、高校教育审计促进内部控制建设中存在的问题

据笔者了解所在地市的高校内部控制建立模式基本上均是由学校的财务管理部门统领内部控制建立建设工作，负责组织协调学校内部控制建设，一般借助外聘第三方专业内控管理机构协助校内各部门梳理各项经济活动业务流程，查找流程漏洞，分析风险成因，提出解决风险方法，从而建立健全一套学校管理体制机制。这一模式对于迅速建立内部控制体系确实有效，虽然建立了内部控制体系，笔者发现在各项业务实际操作过程中因为未能有效认识和发挥教育审计的独立、客观监督、评价作用，因而大都停留在内部控制建设初级阶段，未能达到内部控制体系循环往复的不断完善的效果。

1.对教育审计促进内部控制建设的作用性认识有待加强

有的高校的管理层未能清晰认识到教育审计与内部控制相辅相成的作用，认为教育审计主要是对财务数据信息的确认、评价，从而规范管理财务业务，保障财务收支的规范运行，忽视了教育审计职业范围之一即对内部控制的有效性、健全性进行监督评价，未能有效利用审计职能推动建立、健全内部控制建设。

2.教育审计业务的独立性有待保障

内部控制涉及高校管理的各项活动，而教育审计通过对学校各项经济活动提供专业的审计意见，成为完善内部控制建设的重要方式，就必须保持相应的独立性、客观性。近年为了保证教育审计的独立性、客观性，各级政府虽然也发布了不少相关文件要求回归主责主业，如2019年6月1日起执行的《广东省内部审计工作规定》就明确规定了内部审计机构及其审计人员不得从事可能影响独立、客观履行审计职业的工作范围。可在实际业务中还是有很多院校因为没有建立法务部门或者相应的制度规定，致使审计部门无法完全脱离合同、采购文件及资产处置等影响审计独立性的业务。因此，教育审计促进内部控制管理的功能性作用有所减弱。

3.教育审计结果未能有效作用于内部控制建设

目前，有的院校虽然每年都计划开展专项审计，也通过专项审计发现某些内控制度、流程中存在的问题和薄弱环节，并提出了审计建议，但是往往专项审计完成后将审计结果和审计建议上报、反馈给主管领导和被审计对象后，就意味着结束了，至于审计结果的落实整改大都没有下文，即使有些被审计单位按规定提交了整改报告，也经常止于纸面，未能充分发挥内部审计的建设性作用。

4.教育审计的风险预警功能未能充分发挥

内部控制主要是通过对经济活动的风险分析，达到风险控制的目标，而现今教育审计功能之一就是风险导向审计，即通过开展预算、收支、采购等日常审计业务，发现、揭示学校经济活动中的风险隐患并提出相应的审计建议，但是目前高校审计业务多为事后审计，就事论事的审查问题，不是事前发现风险，提示风险，因此教育审计的风险管理能力还未充分发挥。

四、高校教育审计促进内部控制建设实践路径

1.加强学习宣传，充分认识教育审计促进内部控制的建设性作用

党的十八大以来，党和国家对内部审计工作日益重视，将审计作为党和国家监督体系的重要组成部分，做出了一系列重大决策部署，修订出台了一系列审计法律法规，尤其是教育系统内部审计有了新定位、新职责，教育审计职能不再局限于财务收支等业务监督评价，而是转变成为高校教育事业运行的各项业务活动的确认和咨询，对推动学校的治理体系和治理能力现代化起到了不可忽视的作用，因此要加强学习宣传，切实将审计工作的新的职责定位宣传到位，使得单位内部自上而下充分认识到内部审计工作促进内部控制的建设性作用。

2.回归主责主业，保障教育审计的独立性

教育审计只有保持自己独立、客观的确认和咨询服务，才能更好的服务学校内部控制体系建立完善。一方面可以借助国家和地方有关法律法规的规定，在高校内部通过建章立制的方式剥离与审计无关的合同审核、采购文件审核等日常业务，建立独立审计监督环境。另一方面可以加强业务宣传，让如财务、资产及采购等业务部门认识到审计业务不能参与经济活动过程，否则，无法提出专业审计建议，或者因为学校重要利益放弃坚持审计初衷，从而降低审计结果的可靠性，无法辅助管理层建立科学、有效的内部控制体系。

3.强化结果运用，发挥教育审计效能

一是可以建立审计整改落实台账制度。推行审计整改结果内部公示、审计结果整改追踪检查制度等。二是可以与纪检监察、人事组织等部门建立联合监督，形成审计结果运用机制，做好一果多用，切实发挥审计结果运用效果，打通审计工作最后一公里，从而促进高校内部控制有效落实。

4.加强风险管理，切实发挥风险管控作用

内部审计工作要进一步坚持问题导向和目标导向，依据学校内部完善治理需求，重点关注高校改革发展中的不确定因素，做好风险管理审计，如对于国有资产出租出借，可以通过大数据分析高校同类业务行情等，分析可能存在年限及费用合理化程度、国有资产流失等风险点，提出风险预警，并建立相应的内控管理体制机制，从而实现消除重大风险，控制一般风险的内部控制管理目标。

五、结语

综上所述，高校教育审计与内部控制有着相同的建设目标，因此切实发挥教育审计的独立、客观的监督、咨询与风险管理职能，能有效促进高校内部控制管理体系可持续发展。