基于土地资源约束条件下的耕地利用与保护措施研究

邓佩如 王 滔

（1.铜仁职业技术学院，贵州 铜仁 554300；2.广东省韶关市乳源瑶族自治县自然资源局，广东 乳源 512700)

前言

珍惜、合理利用土地，切实保护耕地是我国必须长期坚持的基本国策。耕地保护是涉及我国经济社会可持续发展的全局性战略问题。2020年以来，党中央、国务院连续做出了有关耕地保护的决策部署。《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》(国办发〔2020〕44号)明确强调耕地利用优先。对耕地实行特殊保护和用途管制，严格控制耕地转为其他类型农用地。在优先发展粮食和食用农产品生产的基础上，适度利用耕地生产非食用农产品，引导市场调节供应过剩的非食用农产品，防止无序发展。《国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化”的通知》(国办发〔2020〕24号)强调，严禁非农业建设非法占用耕地。任何人和单位不得违反规划从事非农建设、占用耕地建房等行为。2021年国家发布《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号）中用五个“严格”强调了耕地保护制度。

习近平总书记在参加政协农业界、社会福利和社会保障界委员联组会时（2022年3月6日），明确指出粮食安全是“国之大者”。要落实最严格的耕地保护制度，加强用途管制，规范占补平衡，强化土地流转用途监管，推进撂荒地利用，坚决遏制耕地“非农化”、基本农田“非粮化”。因此，本文基于土地资源约束条件，分析了当前我国农村耕地利用现状以及对当前所面临的难题，提出了较行之有效的应对措施，以期突破土地保护难题、守住18亿亩耕地红线的研究显得十分重要。

1.充分认识耕地资源保护的必要性和紧迫性

粮食安全是“三农”工作的首要任务。人多地少的基本国情决定了我国必须实行最严格的耕地保护制度，解决耕地保护中出现的各类问题。第三次全国土地调查数据显示，近10年间，全国耕地减少了753.3万hm2，2021年中国人均耕地面积为0.007hm2。减少的耕地主要流向了国土绿化和农业结构调整。在极端天气、新冠病毒疫情和出口限制等因素的影响下，粮食安全已成为中国经济发展的一个长期而具有挑战性的问题。要想科学合理地利用好有限的耕地资源就必须处理好粮食生产与效益的关系，不能简单地用经济效益来决定耕地的用途，必须在保证粮食生产的前提下再考虑用作其他的用途。

然而2021年8月-2022年6月自然资源部先后公开通报37个违法用地典型问题、24个农村乱占耕地建房专项整治处理结果不准确且未整改到位问题和53宗新增乱占耕地建房典型案例，涉及土地面积达54.80hm2，其中耕地面积为34.21hm2。在国家土地管理的高压态势下，依然有耕地撂荒、违法建设乱占耕地、耕地用于非粮食作物种植等耕地利用的问题存在，对农村社会经济可持续发展和粮食安全构成严重威胁。采取有力举措防止耕地“非农化”“非粮化”，牢牢守住国家粮食安全的生命线，变得尤为重要和迫切。

2.耕地资源利用存在的问题

2.1 耕地撂荒

《土地管理法》明确规定禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。据《中国统计摘要2021》显示，全国耕地面积为12.786亿hm2。根据自然资源部公布的统计数据显示，2021年我国农作物总播种面积为1.6亿hm2，耕地撂荒面积约达12.6万hm2。剖析其主要产生的原因有三方面：一是因耕地基础条件差导致的撂荒。据中国自然资源部统计，中国40%以上的耕地正在退化。三分之二的耕地属于中低产田，而且一半以上耕地仍是没有灌溉设施的“望天田”。受自然条件的限制，耕种条件差，粮食产量低，不能满足农民生产生活的需要，导致耕地撂荒。比如贵州省属喀斯特地貌地形地区，全省92.5%的土地面积都是山地丘陵，是全国唯一没有平原的省份。水土流失严重，石漠化加剧，土壤肥力低下，导致粮食作物产出率低，耕地被迫撂荒。二是城市化发展迅速，吸引大量农民外出务工，户口外迁，导致耕地撂荒。据报道我国城镇化率2020年已达到了63.89%，较2000年提高了约28个百分点。城镇人口总量达到9.02亿人，接近翻了一番。20年内农村人口净减少2.98亿人；城镇人口净增加4.46亿人。农业从业人员比重较20年前下降了27.4%，共减少1.83亿人。20年内，中国人口居住生活生活地有农村转变为了城市，就业渠道由农业转变成了二、三产业。三是国家惠农护农政策落实出现“变味”。自提出要高质量发展推动乡村全面振兴发展以来，政府出台“中央一号文件”加大对“三农”的补贴力度，强化农业基础支撑作用。但一些地区仍出现耕地撂荒的问题，甚至出现利用国家增加补贴的机会，先骗取国家补贴后抛荒耕地的行为。2022年潇湘晨报刊登的骗取粮食补贴案件中本地粮储公司2013年11月至2020年8月共7年间先后以14名种粮大户的名义，将外地粮食冒充种本地粮食，骗取粮食收购差价、补贴、奖励共计26万余元。时间之长，骗取金额巨大，导致中央惠农护农政策没有真正用到农民身上，造成了广大耕地的实质性抛荒。

2.2 耕地非农化

耕地非农化是指利用耕地从事非农业的活动。目前，在耕地非农化中，最受关注的热点是违法占用耕地建房的问题。违法占用耕地建房问题主要表现为占用耕地建宅基地和占用耕地建农业休闲设施两种。2018年国家对设施农用地和大棚房的清理整顿结果显示，共排查各类农业设施1815.7万个，发现“大棚房”问题16.8万个，涉及占用耕地8666.67hm2。剖析其主要产生原因有四个方面：一是不合理的经济效益驱动导致耕地非农化。由于从事农业生产带来的经济效益比从事非农业生产的经济效益低，导致农民更倾向于将耕地用于非农业，以增加自身的收入。二是因农村规划滞后导致的耕地非农化。因为农村“沿路”“沿河”发展的规律和“风水学”观念，很多农户建房的地址会选择在靠近交通设施完备的地方，而靠近交通设施完备的、有充足水源的地方，往往是具有较大生产力和生产潜力的土地，这些土地80%以上属于耕地。加之“依山傍水”风水学的影响，就导致农村乱占耕地建房的现象屡禁不止。三是片面理解乡村振兴导致的耕地非农化。在实施乡村振兴的过程中，一些区县领导班子认为人工造几个湖，建几个景观就是乡村振兴，导致在推进美丽乡村建设中频发打着“发展乡村旅游”的名义，违法占用耕地进行农业休闲设施和区域景观建设的现象，造成了不必要的耕地非农化。四是土地价格的差异性导致耕地非农化。土地资源流入交易市场中呈现出价格梯度递减的规律，城市土地交易价格高于农村土地交易价格，城市中心到城郊再到农村土地价格的差异性较大，农村土地价格处在最低的梯度内。这就导致在实际的农业生产生活中，农户更偏向于将耕地非农化，以获取更高的土地流转价格。

2.3 耕地非粮化

耕地非粮化是指不能利用耕地做出了种植粮食之外的事情。耕地非粮化主要表现为食物性生产非粮化和非食物性生产非粮化。部分地区将农业结构调整理解为单纯减少粮食生产，部分经营主体在永久性基本农田上种树，部分工商资本大规模流转耕地用于种植非粮食作物。这些现象的产生对国家粮食安全造成非常严重的影响。根据调查，2021年我国耕地“非粮化”率初步判断约为27%。分析其产生的原因主要有三方面：一是种粮成本持续增高，种粮产生的经济效益低导致的耕地非粮化。据报道2021年我国粮食播种面积为1.6亿hm2，中央财政对农民发放耕地地力保护补贴1204.85亿元和一次性种粮补贴200亿元，平均耕地的补贴仅为80.69元/667m2。农户除要购买种子外，还需购买用于种植粮食作物的农药、化肥、薄膜、机械等生产资料。高成本，低收益率的粮食市场导致大部分小规模分散经营农户出现大量种粮收益下降甚至亏损的情况。这致使农民要么选择耕地撂荒，要么选择低投入高产出的非粮作物。二是片面理解乡村发展政策导致的耕地非粮化。随着美丽乡村建设的提出，部分区县对乡村振兴理解的片面化认为粗暴地将耕地种植为观赏树、景观林、绿化草坪等就是提升了村容村貌。将耕地应用到经济效益好的其他农业项目，种植高回报率的特色经济作物就是“产业振兴”，助长了耕地非粮化。三是我国农业生产区域专业化格局导致的耕地非粮化。通过农业生产区域专业化程度呈现地域和产品的专业化。很多省份在农业产业布局上会优先考虑自身优势，重点发展经济效益高的经济作物，从政策和布局上引导农民的种植结构向“非粮化”进行调整。

3.耕地高效利用的路径

3.1 构建“合作社式”农业社会化服务模式

积极鼓励龙头企业和新型农业经营主体采取“农户+合作社+企业”的土地承包经营权流转利用模式，将农村分散土地资源整合起来，通过建农场、农业园区等生产性基地，提高乡村产业规模化经营和生产效率，增强农产品持续供给能力，从根本上解决“谁来种地、怎么种”的问题。据报道，截止到2020年全国近100万个扶贫产业项目立项，建成各类扶贫产业基地共计10万个以上。90%以上的贫困家庭通过“龙头企业+合作社+贫困户”等土地经营权流转方式参与到产业发展当中，形成稳定增收的大好局面。

3.2 提高职业农民的职业素养

将农民素质提升计划纳入当地经济和社会发展规划，建立健全农村教育和农民培训体系。通过“幼小初高本”教育资源的整合，建立健全“政府+部门+社会”三方于一体的教育培训提升运行机制。例如贵州、四川等多省份针对农民、退役军人、下岗失业人员、农民工、高素质农民、基层农技人员开展提升学历、技能和综合能力的高职扩招专项工作，农民可以进入高校学习，提升学历，增加本领，更好服务农村。建立“政校企”联合的高素质专业人才信息库，开展多层次、多渠道、多形式的科技培训和技术推广，帮助农民掌握适应现代农业种植、生产、灌溉、管理等技术技能，从而提高耕地的利用率和产出率。2021年铜仁职业技术学院的47个科研团队和17个技术服务团队，为企业和农民积极开展了实用技能服务下乡、技能培训下乡和实用技术服务下乡等活动，实现精准的技术供给，有效的提升了农业人员业务素质。

3.3 完善农业产业基础设施

因地制宜地完善各类生产基地、农业生产基地及各类农业要素培育工程，提高农业生产要素利用率。通过建设科普教育基地、打造艺术稻田、构建现代农业示范区和现代农业综合园区等方式，将种粮与农业休闲、养老康养、科普教育、观光旅游等产业相融合，增加种粮的附加值，提高耕地利用的综合效益。

3.4 强化农业产业科技支撑

推动“藏粮于地、藏粮于技”战略落地最好的方法就是充分地利用各种科学技术作为支撑。各地政府要结合自身实际、统筹各方资源，建立农业科技成果的转化奖励机制，加快农业科技相关发明、实用新型专利等成果的转化，强化科技支撑，助推农户增收，助力农业发展。比如攀枝花市西区科学技术局为有效提升西区特色农业发展，积极搭建服务平台，通过组建科技特派员团队、培育科技型农业企业创新主体和以科技项目支撑农业企业发展等三个举措培育壮大了当地的农业产业，助力耕地保护和利用提质增效。

3.5 优化产业发展要素配置

建立健全农民创新创业服务平台，鼓励农民工返乡创业，鼓励优秀人才服务农村，形成人才双向流动的良好机制，为农村一、二、三产业融合发展提供人才保障。积极探索“耕地保护+乡村发展”新融合，将耕地利用与乡村生态振兴、产业振兴等要求相结合，大力发展生态休闲新型农业，拓展种粮的功能和模式。

4.耕地资源管理对策

4.1 严格执行国家土地管理法规

一是加大耕地保护法律法规宣传力度。通过多渠道加强对新的土地管理法、农村土地承包法、基本农田保护条例等法律法规的宣传工作，增强农民耕地的保护意识。二是制定可持续发展的国土空间规划。明确耕地保有量、建设用地规模、禁垦范围等要求。严格控制非农业建设占用农用地。三是严格执行占用耕地补偿制度。按照“占用多少，开垦多少”的原则，确保开垦的耕地真正落实到地块。四是严格依法查处违反耕地保护的法律法规的行为。按照“坚决止住新增、稳妥处置存量”的原则，根据实际情况对违法违规占用耕地行为稳妥审慎处理，不允许“简单化”“一刀切”，统一强行简单恢复为耕地。

4.2 结合区域特点，制定相应的管理制度

一是各地制定与本地相关的耕地资源保护制度，健全党政同责、齐抓共管、上下联动的责任机制，将耕地资源保护纳入本地区的年度专项工作计划中。二是制定《基本农田保护工作实施方案》，层层签订《基本农田保护责任状》。三是严格执行耕地审批制度，制定易操作的耕地用途管制流程。四是完善耕地资源保护管理的相关奖惩制度。区别对待违法违规行为，鼓励耕地保护行为。例如广东省针对耕地撂荒的问题，积极探索建立了撂荒耕地复耕奖补机制，采取“委托+流转”、降低土地流转租金、直接免租或降低耕地出租价格等方法，帮助乡镇顺利开展撂荒耕地整治工作；截至2021年全省完成撂荒耕地复耕复种5.726万hm2，超额完成年度计划复耕2.14万hm2撂荒地的任务。陕西省针对耕地“非农化”“非粮化”问题，出台了《陕西省关于全面建立耕地保护田长制的实施方案》，通过建立以保护耕地和永久基本农田为目标的耕地保护田长制管理模式，形成区镇村三级联动全覆盖的耕地保护网格化监管，坚决遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”现象的发生。

4.3 提高非粮化非农化监督信息平台建设

一是全面推行数字化耕地保护，综合运用卫星遥感等现代信息技术，建立农村土地利用的监控、评价、管理于一体的现代信息化监督平台。二是建立耕地监督情况通报机制，相关政府部门全年至少开展2次及以上的耕地种粮情况动态监测评价。做到耕地保护“三及时”，即发现问题及时，解决问题及时，防范问题及时。三是选派专业的技术人员对土地利用和耕地保护实行信息化、精细化管理，及时更新电子地图和数据库，为提高非粮化非农化监督提供及时、动态、科学的第一手资料。例如杭州市双浦镇应用的“杭州市空间智治平台”App 开展“耕地智保”数字化管理，通过现代信息化平台，对当地的耕地利用和监管实行动态化管理。江西省瑞金市2021年建成标准化自然资源监管指挥中心，依托“人防+技防”，精准、动态管好耕地资源，牢牢守住耕地红线，为全面推行数字化耕地保护提供了真实有效的实施案例。

4.4 强化地方政府监管力度

一是继续强化政府在耕地保护中的主体责任。新《土地管理法实施条例》首次从行政法规层面明确了耕地保护的责任主体是省级人民政府。省级人民政府应当将国务院确定的耕地保有量和永久基本农田保护任务分解下达，落实到地块，并随时向国务院汇报落实情况。相关省级人民政府也要建立健全耕地保护机制和责任制，确保做到层层把控，切实达到耕地的保护作用。二是建立农村土地流转的信息化平台及服务机构，建立健全农村土地承包经营权流转市场，引导农村土地使用权健康有序流转。在农村全面推行家庭承包方式承包。不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。同时，结合农业农村部出台的《农村土地经营权流转管理办法》，建立农村多种形式的土地经营权流转风险防范和保障机制，保护耕地，保障农户的根本利益，帮助农村加快培育新型农业经营主体，促进土地适度规模经营。三是完善政府支农政策。通过推广耕地轮作休耕制度，引导粮食生产功能区在生产完一季粮食后，可将耕地用于种植非粮作物。明确粮食生产功能区“三严禁”，强化地方政府监管力度，提高耕地质量，保证农民收入。